I KRDs anbudsbrev var en av problemstillingene som skisseres i forbindelse med forsøksordningen at redusert bruk av øremerkede tilskudd kan styrke det lokale selvstyret og øke interessen for lokalpolitikken. Denne antagelsen er utgangspunktet for dette kapittelet. Vi ønsker med andre ord å undersøke i hvil-ken grad reduksjonen av øremerkede tilskudd og en tilsvarende økning av ram-metilskuddet i de 20 forsøkekommunene har bidratt til å styrke det lokalpolitis-ke engasjementet. Dette engasjementet kan naturlig nok iklokalpolitis-ke måles i direkte forstand. Vi antar imidlertid at et eventuelt økt lokalpolitisk engasjement slår ut i målbare størrelser som valgdeltakelse og omfanget av andre former for politisk aktivitet. Vi har derfor målt omfanget av politisk aktivitet blant innbyggerne, samt spurt lokalpolitikerne hva de på sin side oppfatter om omfanget og betyd-ningen av innbyggernes politiske aktivitet. I tillegg har vi inkludert noen direkte spørsmål til lokalpolitikerne om forsøksordningens betydning for det lokalpoli-tiske engasjementet.
9.1.1 Svekket politisk deltakelse
Fallende valgdeltakelse generelt, og ved kommunevalgene spesielt, har skapt en debatt om lokaldemokratiets sunnhetstilstand. Selv om det hersker en viss uenighet om hvorvidt lav valgdeltakelse representerer en trussel for demokrati-et, har det blitt gjennomført omfattende forskning på hva som forklarer denne nedgangen. Et skille går her mellom den kommunitære tradisjonen som hevder at valgdeltakelsen skyldes en generell normendring i samfunnet, og en instru-mentell (rasjonell) tradisjon som legger vekt på at kostnadene ved å stemme overstiger den nytten valget har for den enkelte.
Å operere med et skarpt skille mellom de to perspektivene kan imidlertid lett bli kunstig. Politisk deltakelse vil være påvirket både av generelle borger-normer (plikt til å delta) og av den enkelte borgers rasjonelle kalkulasjoner. Selv om de rasjonelle begrunnelsene for å stemme svekkes, vil borgernormene kunne bidra til at man likevel går og stemmer. På den annen side er det lite trolig at borgernormene alene vil opprettholde den politiske deltakelsen, uten at de de-mokratiske institusjonene fremstår som rasjonelle instrumenter for borgerne (representerer rasjonelle begrunnelser overfor borgerne). Dersom den rasjonelle motivasjonen svekkes, er det rimelig å tro at også borgernormene på sikt vil svekkes.
Når man snakker om politisk deltakelse som et rasjonelt instrument, er det også naturlig å være opptatt av spørsmålet om hvor effektive kanalene for politisk deltakelse er. Tradisjonelt har man her vært opptatt av å studere ulike valgsys-temers innflytelse på valgdeltakelsen. I denne sammenheng stiller vi spørsmål om i hvilken grad kommunens finansieringsmåte kan bidra til økt politisk delta-kelse.
9.1.2 Den politiske deltakelsen tar nye former
Pharr og Putnam (2000) peker på det paradoks at demokratiske verdier aldri har stått sterkere enn i dag, samtidig som tilliten til politikere, partier og politiske institusjoner er sterkt svekket. Videre viser Topf (1995) at andre former for politisk deltakelse enn valgdeltakelse har økt betraktelig. I følge Bjørklund og Saglie (2000) gjelder dette også for norske forhold. For å sette det på spissen kan vi si at mistillit til de tradisjonelle institusjoner kan bidra til en normendring bort fra stemmeplikten, til det vi kan kalle ”aksjonsplikt”. En antagelse er derfor at nivået på den politiske deltakelsen ikke nødvendigvis svekkes/styrkes som følge av institusjonelle rammer, men tar andre former. Effekten i politisk delta-kelse trenger med andre ord ikke komme til uttrykk gjennom stemmegivning ved valg, men kan vel så mye komme til uttrykk i form av andre deltakelses-former.
Mellom valgperiodene vil deltakelsen kunne ta form av at ulike
interessegrupper eller enkeltpersoner forsøker å påvirke politikerne direkte (dvs.
ikke gjennom den numeriske valgkanalen). Slik påvirkning kan ta flere former, enten gjennom mer eller mindre strukturerte og formaliserte korporative kanaler, gjennom mer uformell og ustrukturert lobbyvirksomhet eller mer indirekte påvirkning i lokale aviser eller lignende (Torsteinsen 1994, Gabrielsen 1999). Påvirkning kan skje både via forvaltningen og mot politikere direkte.
Hvor sterk innflytelse slike grupper har, kan imidlertid variere både avhengig av hvem de er og fra kommune til kommune. Formålet med denne delen av
undersøkelsen vil derfor være å måle omfaget av, formen på og betydningen av politiske interessegruppers påvirkning i lokalpolitikken. Vi antar med andre ord at redusert øremerking ikke nødvendigvis gir seg utslag i økt politisk deltakelse gjennom valg, men vel så mye gjennom andre deltakelseskanaler.
9.1.3 Preferansegapet mellom de styrte og de styrende
Vi har ovenfor pekt på svekket politisk deltakelse og endringer i former for politisk deltakelse. Men selv om deltakelsen er høy i den ene eller andre for-men, sikrer ikke dette nødvendigvis at politikken blir mer i samsvar med bor-gernes preferanser. I henhold til Rattsø og Sørensen (1997) er det slik at ”Den
viktigste mekanismen for å sikre samsvar mellom befolkningens preferanser og kommunenes ressursprioriteringer synes å være at de folkevalgte tilpasser seg lokalbefolkningens ønskemål.”
Undersøkelser har imidlertid vist at det ofte er et gap mellom politikerne og velgernes preferanser. Generelt kan vi si at det er større spredning blant vel-gerne enn blant politikerne. Putnam (1976) viser her til at plasseringen av eliter og massen avviker langs den politiske høyre-venstre aksen. I USA på 50-tallet viste det seg at eliten var langt mer heterogen enn massene, samtidig som medi-an-eliten lå lengre til høyre enn massene. På 70-tallet hadde dette endret seg.
Eliten hadde nå dreid mer mot venstre enn elektoratet. Dette gjelder også for europeiske land, der den politiske eliten også ligger mer til venstre enn sitt elek-torat (innenfor samtlige partier).
I den grad økt rammefinansiering bidrar til økt politisk handlingsfrihet blant politikerne, vil vi også anta at det politiske engasjementet blant interesse-grupper vil øke. I den grad disse er representative for innbyggernes preferanser som helhet, vil dette sannsynligvis bidra til økt samsvar mellom innbyggernes og politikernes preferanser. Man kan også anta at lokalpolitikerne mer indirekte tilpasser seg innbyggernes interesse, gjennom påvirkning av interessegrupper, enkeltpersoner eller den politiske debatten i kommunen. Det er imidlertid ikke nødvendigvis slik at interessegruppers innflytelse representerer innbyggerne som helhet. Til forskjell fra valgkanalen, der hver stemme teller like mye, er det gjerne de politiske ressursene som avgjør interessegruppenes innflytelse (Rok-kan, 1987). Med andre ord kan det like gjerne være slik at minoritetsgrupper med mye ressurser (kompetanse, kontakter eller kapital) vinner frem med sine synspunkter på bekostning av majoriteten av befolkningen, og dermed bidrar til å svekke prioriteringseffektiviteten.
I den første runden av spørreundersøkelsen fant vi imidlertid en viss sammenheng mellom graden av politisk deltakelse (underskriftskampanjer, aksjoner, demonstrasjoner) og preferansegapet mellom politikere og innbygge-re. Jo større den politiske deltakelsen var (politikernes opplevelse av borgernes innflytelse), desto mindre var preferansegapet mellom politikere og borgere).
Det er dette som kalles demokratiets ytre effektivitet, dvs evnen til å påvirke. Et interessant spørsmål er derfor om et mer effektivt lokaldemokrati bidrar til økt samsvar mellom masse og elite. Videre, vil det naturlige spørsmålet være om reduserte øremerkede tilskudd i kombinasjon med økning i rammetilskuddet eventuelt kan bidra til dette.