Hvorfor slår ikke forventingene til?

Selv om vi her ser antydninger til en viss effekt på innbyggernes deltakelse, ser det ikke ut til at dette betyr noe i forhold til omfanget eller styrken på det presset politikerne opplever fra ulike samfunnsinteresser. Det er riktignok mange som lar seg påvirke av politisk press fra enkeltgrupper og pressgrupper, men redusert øremerking slik det er utformet i forsøket, ser ikke ut til å påvirke dette i vesent-lig grad. Hva er så forklaringen på at de forventede effektene ikke slår til? Her kan det være minst to hovedforklaringer.

En nærliggende forklaring er at teorien ikke holder stikk. Hvorvidt man har rammetilskudd eller ikke trenger ikke nødvendigvis bety noe for borgernes tilbøyelighet til å påvirke. Andre forklaringsfaktorer spiller trolig en langt større rolle, både individuelle (utdanning, økonomiske forhold m.m), strukturelle (kommunestørrelse m.m.) og institusjonelle (valgsystem m.m.). Det kan også være slik at innbyggerne eller politikerne er mer opptatt av tekniske forhold rundt forvaltningen av midlene, for eksempel hvor en skole skal ligge, hvilke veier som skal bygges etc. Dette er spørsmål som ikke er knyttet til hvordan ressursene prioriteres, men hvordan de etter prioritering blir benyttet.

Den andre forklaringen tar utgangspunkt i at teorien holder stikk, men at forsøket ikke har virket tilstrekkelig sterkt til å skape noen endringer av betyd-ning. Her er det åpenbart (iallfall) to varianter vi kan skille mellom. En forkla-ring går ut på at forsøket rent teknisk sett har skapt et økt handlingsrom, men at informasjonen om ordningen ikke har nådd ut til verken politikere eller innbyg-gere. En annen forklaring kan være at forsøkene har omfattet så lite midler at det ikke har noen praktisk betydning for adferden til verken innbyggere eller politikere, jf. Tabell 2.5 og Tabell 2.6.

I den grad den første hypotesen holder stikk, skulle vi forvente å finne effekter blant innbyggerne som er informert om ordningen. Det viser seg at omtrent 25% av respondentene har kjent til forsøksordningen. I den grad virk-ningen av forsøket på den politiske deltakelsen forutsetter kunnskap om ord-ningen, kan vi forvente at det er en sterkere økning i den politiske deltakelsen blant de som kjenner til ordningen sammenlignet med de som ikke kjenner ord-ningen. Resultatene viser da også at de som kjenner til ordningen er langt mer politisk aktive enn de som ikke kjenner til ordningen. Det er imidlertid ikke slik at de som kjenner til ordningen har blitt mer politisk aktive i 2004 enn i 2001.

Det er dermed ikke noe som tyder på at erfaringene gjennom forsøksperioden har hatt noe å bety for den politiske aktiviteten – blant de som har oppfattet at det har foregått et forsøk. Vi vil også påpeke at det finnes et betydelig kausali-tetsproblem når en studerer sammenhengen mellom kjennskap til forsøket og politisk aktivitet. Det er vel så sannsynlig at sammenhengen går motsatt vei,

dvs. at de som i utgangspunktet er mest politisk aktive og engasjerte også i stør-re grad enn flertallet av innbyggerne har fått med seg at kommunen deltar i et forsøk.

Den andre hypotesen tar utgangspunkt i at det er nok informasjon, men at forsøkene har omfattet så lite midler at det til alle praktiske formål ikke betyr noe verken for innbyggerne eller de folkevalgte. Med andre ord kan forklaring-en være at forsøket har vært for ”svakt” til at vi kan forvforklaring-ente vesforklaring-entlige og merkbare effekter, på den ene eller andre måten. Dette underbygges langt på vei av politikerundersøkelsen, som viser at det er et gap mellom forventingene til ordningen og de resultatene den skapte. Dette ble kartlagt ved å stille direkte spørsmål om forventninger og erfaringer i forhold til om forsøket ville skape økt rom for tilpasning til lokale behov, samt bidra til å styrke det politiske enga-sjementet.

Tabell 9.7. Politikernes oppfatning av forsøksordningens betydning (prosentvis svarfor-deling)

Ut fra dine erfaringer gjennom forsøksperioden, synes du deltakelsen i forsøket faktisk har bidratt til bedre tilpasning av budsjettet til lokale behov?

2003

I hvilken grad hadde du forvent-ninger (ved inngangen til forsø-ket) til at forsøksordningen skulle gi bedre muligheter til å tilpasse kommunens budsjett til lokale

Som det fremgår av Tabell 9.7, er det for det første relativt få politikere som opplever at forsøket har hatt særlig betydning for det lokalpolitiske handlings-rommet. Videre ser vi at oppfatningene endrer seg i negativ retning fra 2001 til 2003. Det vil si at flere politikere opplever at forsøket har mindre betydning i 2003 enn i 2001. Disse erfaringene står også i stor kontrast til de forventingene politikerne hadde til forsøket (siste kolonne). Mens nesten 70% hadde noen eller store forventinger til forsøket, var det bare i underkant av 20% som til slutt opp-levde at forsøket hadde forbedret handlingsrommet.

Enkelte av kommunestyrerepresentantene har skrevet noen utfyllende kommen-tarer til dette spørsmålet. Det er naturlig nok en del varierende formuleringer blant disse, men et gjennomgående trekk som framheves av representanter fra en rekke av kommunene, er at kommunenes største problem er en for svak to-taløkonomi. Dermed er handlingsrommet uansett – etter mange av kommune-styrerepresentantenes oppfatning – svært begrenset, og forsøket har i liten grad endret dette. Vi tar med enkelte sitater som viser i hvilken retning flertallet av disse kommentarene går, uten at de nødvendigvis er representative for alle re-presentanters og kommuners oppfatninger:

• ”Overføringer og økonomiske rammer er i utgangspunktet så minimale at alt må foregå på sparebluss. Partier/politikere har ikke muligheter for å utvikle/bygge opp noen ting. Reduseringer og nedskjæringer av samfunnet er resultatet.”

• ”Det har ikke vært rom for de store forskyvninger/forandringer pga en meget stram kommuneøkonomi.”

• ”Det meste av kommunens midler er uansett bundet opp. Derfor lite spillerom for alternative forslag.”

• ”Problemet er at kommuneøkonomien i samme periode har vorte stadig trongare.

Det er med andre ord ikkje rom for omfordeling; når ein har betalt dei lovpålagte oppgåvene, er svært lite att.”

• ”Kommunenes økonomiske situasjon gjør at det er lite handlingsrom – vi må prioritere lovpålagte tjenester.”

• ”Stort sett like problematisk å omfordele ei ramme som i utgangspunktet er for trang.”

Det kan også være interessant å bryte ned tallene vist i Tabell 9.7 ovenfor etter partipolitiske skillelinjer. Vi ser da en viss tendens til at de borgerlige partiene er noe mer positive til resultatene av ordningen enn de sosialdemokratiske parti-ene. Blant de 64% av sosialdemokratiske politikerne som hadde noen forven-tinger til ordningen, var det hele 85% som mente at forventingene ikke ble inn-fridd. Selv om misnøyen med ordningen ikke er like sterk blant de borgelige politikerne, ser vi en tilsvarende tendens her. I alt var det blant de borgelige partiene 71 % som hadde noen forventninger, men hele 70% av disse mente forventningene ikke var innfridd. Dette viser at misnøyen langt på vei er tverr-politisk, og ikke i særlig stor grad kan knyttes til partimessige skillelinjer når det gjelder politiske holdninger til det lokale selvstyret. Forsøkets svake virk-ning i forhold til den politiske deltakelsen, kan derfor skyldes at ordvirk-ningen har virket for svakt i forhold til de forventninger man hadde i utgangspunktet.

Det er heller ingen vesentlige forskjeller i erfaringene mellom politikere i ulike utvalg, noe vi kanskje skulle forvente siden ordningen retter seg sterkere inn mot enkelte sektorer enn andre.

Vi stilte også et direkte spørsmål i 2003-undersøkelsen om hvilke forventninger og erfaringer politikerne hadde med forsøket i forhold til det lokalpolitiske eng-asjementet. Som vi ser av tabell 9.8, er det over halvparten som hadde forven-tinger til at det lokalpolitiske engasjementet ville bli styrket i noen eller stor grad. Ser vi på erfaringene, viser det seg imidlertid at nesten 90% svarer at det politiske engasjementet i liten eller ingen grad har blitt styrket.

Tabell 9.8. Politikernes forventinger og erfaringer med forsøkets betydning for det poli-tiske engasjementet (prosentvis svarfordeling)

I hvilken grad hadde du forventinger (ved inngangen til forsøket) til at forsøk-sordningen skulle bidra til å styrke det lokalpolitiske engasjementet?

Ut fra dine erfaringer gjennom forsøkspe-rioden, synes du deltakelsen i forsøksord-ningen faktisk har bidratt til å styrke det lokalpolitiske engasjementet?

Også dette spørsmålet har blitt supplert med utfyllende kommentarer blant noen av kommunestyrerepresentantene. På samme måte som sitatene på forrige side, framheves for svak totaløkonomi som den viktigste årsaken blant de folkevalgte som mener at forsøket har hatt liten eller ingen positiv effekt på det lokalpolitis-ke engasjementet:

• ”Nedleggelse av skoler og slanking av årsverk gir ingen lyst til å fortsette som lokalpolitiker.”

• ”Frustrerende å være politiker når den største oppgaven har vært å skjære ned tilbudene.”

• ”For snevre rammer. Dette ødelegger engasjementet. Vi er leie av å legge ned.”

• ”Det lokalpolitiske engasjementet hemmes effektivt (lammes) av stramme øko-nomiske rammer. Den økoøko-nomiske handlefriheten til kommunene blir vesentlig redusert ved et investeringspress fra statlig hold, der kommunen blir lokket til store investeringer gjennom statlige tilskudd (forutsatt en kommunal egenandel, som må finansieres gjennom lån). Disse investeringene fører så til økte driftsut-gifter – utdriftsut-gifter vi egentlig ikke har penger til å betale, samtidig som vi må betale renter og avdrag på investeringslånene.”

• ”Når ingen sektorer har/får mer enn det de må ha for å opprettholde tjenestenivå-et fra årtjenestenivå-et før blir hovedoppgaven for administrasjon og politikere å redusere kostnadene slik at det rammer brukerne minst mulig. Når det er hovedoppgaven år etter år, svekkes det politiske engasjementet.”

• ”Hadde kommunene hatt økonomi til å drive framtidsrettet samfunnsbygging, kunne forsøket virkelig hatt positiv virkning, men vi må kun gå på stram line og ikke gjøre noen verdens ting annet enn å spare, knipe inn og legge ned.”

• ”Problemet med forsøket er at det er satt i gang i en periode hvor kommuneøko-nomien er svært dårlig. Det er en nedgang på alle nødvendige tjenester uansett hvordan en flytter på pengene.”

• ”Alt handler om å få endene til å møtes. Ikke særlig interessant å gå inn i politik-ken under slike rammebetingelser.”

• ”Folk og partier ser jo at kommuneøkonomien blir styrt av statsbudsjettet, slik at det er liten lokal påvirkning uansett.”

• ”Når ingen sektorer har/får mer enn det de må ha for å opprettholde tjenestenivå-et fra årtjenestenivå-et før blir hovedoppgaven for administrasjon og politikere å redusere kostnadene slik at det rammer brukerne minst mulig. Når det er hovedoppgaven år etter år, svekkes det politiske engasjementet.”

Forklaringen på at forsøksordningen i liten grad har bidratt til økt politisk akti-vitet, er dermed trolig for det første at forsøket har vært for ”svakt” og ikke gitt tilstrekkelige store endringer i rammebetingelsene til at det har ført til tydelige endringer. For det andre har forsøket sammenfalt i tid med en tiltakende bud-sjettmessig knapphet som har bidratt til at det lokalpolitiske handlingsrommet uansett oppleves som lite i mange av forsøkskommunene. Dermed kan man kanskje heller ikke forvente at innbyggerne opplever at deres muligheter for politisk innflytelse har økt. Vi viser ellers til avsnitt 12.4 for en mer utførlig diskusjon omkring hvordan mange lokalpolitikere opplever at de befinner seg i en vanskelig situasjon preget av tiltagende økonomisk knapphet.

9.6 Resultater – politisk deltakelse og preferansesamsvar