Underveis i forsøksperioden har det – naturlig nok – blant flere av
for-søkskommunene vært et betydelig fokus på om deltakelsen i forsøket har påvir-ket deres totalinntekt positivt eller negativt. Hvis en skulle gitt et fullstendig svar på dette, måtte en hatt tilgang til et komplett sett av kriteriedata som alle tilskuddene ble tildelt etter. Da kunne vi ha beregnet hvilket beløp kommunene ville ha mottatt som ordinært statstilskudd, og sammenlignet dette beløpet med det de har fått tildelt som forsøksrammetilskudd. Oss bekjent finnes det ikke slike komplette kriteriedata for hvert av tilskuddene som har inngått. Fra SSB har vi imidlertid fått beregnet hva forsøkskommunene ville fått av statsstilskudd til barnehagene dersom de fikk disse beregnet som alle andre kommuner. Disse beregningene har skjedd ut fra leverte årsmeldinger fra barnehagene i for-søkskommunene. Videre har vi fra KRD fått tilgang til samlet overføring gjen-nom forsøksrammetilskuddet hvert år, og hvor mye av dette beløpet som rent teknisk kommer fra barnehageområdet. Disse beregningene kan selvsagt ikke gi
17 Selv om de viste beregningen i dette avsnittet ikke direkte skriver seg fra KOSTRA-data, er de likevel inkludert i kapittel 5 pga at de er nært knyttet til de kvantitative endringene i kommunenes ressursbruk til barnehageområdet.
noen fullstendig konklusjon i forhold til om forsøkskommunene totalt sett har fått høyere eller lavere totale overføringer fra staten ved å delta i forsøksord-ningen. Siden barnehagetilskuddet er det desidert største tilskuddet innenfor forsøksordningen og utgjorde hhv. 41, 38, 53 og 55 prosent av den totale for-søksrammen i 2000-2003, vil vi imidlertid få en brukbar indikasjon på hvordan forsøket har påvirket kommunenes samlede overføringer.
Siden barnehagetilskuddet har vært beregnet ut fra modell 2b (jf. kap.
2.1), har forsøkskommunene mottatt tilskudd fra barnehageområdet basert på hva de fikk i 1999 pluss gjennomsnittlig vekst for dette tilskuddet i landets øvri-ge kommuner, fordelt etter antall innbygøvri-gere i barnehaøvri-gealder i hver for-søkskommune. Hvis forsøkskommunene har hatt samme utvikling i barnehage-dekning som landets øvrige kommuner, skal de dermed jevnt over ha mottatt det samme som om de ikke var med i forsøket. Resultatene i forrige avsnitt viste imidlertid at veksten i utgiftsandel til barnehager var lavere enn i landets øvrige kommuner. Tilsvarende fant vi også at dekningsgraden blant 1-5 åringer har vokst mindre raskt i forsøkskommunene. Ut fra dette burde vi forvente at for-søkskommunene som gruppe har fått tilført mer i rammeinntekt knyttet til bar-nehagene enn det de ville ha fått dersom tildelingen skulle ha fulgt deres egen utbygging av barnehageplasser. Nettopp dette viser seg å være tilfelle, jf. føl-gende tabell. I denne tabellen har vi beregnet prosentvis differanse mellom det kommunene ville ha fått i statstilskudd ut fra det faktiske antall barnehageplas-ser – hvis de ikke hadde vært forsøkskommuner – og det de faktisk har fått fra den delen av forsøksrammetilskuddet som skriver seg fra barnehageområdet.
Tabellen er rangert etter størst total prosentvis inntektsøkning summert over alle forsøksårene.
Tabell 5.2. Prosentvis inntektsøkning i forhold til det beløp kommunene ville ha fått som ordinært øremerket tilskudd.
Kommune 2000 2001 2002 2003 Sum 2000-2003 1 19,2 62,5 32,8 43,3 38,4 2 12,1 6,5 30,2 50,8 28,3 3 14,9 23,4 24,8 38,1 26,5 4 13,3 9,2 28,0 39,9 24,6 5 10,0 11,4 32,7 20,3 19,2 6 5,8 7,0 18,3 28,4 16,1 7 7,9 3,9 18,5 27,0 15,3 8 3,5 0,4 16,9 33,1 15,2 9 7,8 9,1 12,3 26,0 14,8 10 4,7 7,8 17,7 16,8 12,6 11 -0,2 0,4 5,8 33,1 11,4
12 6,2 2,6 11,5 13,7 9,1
Tabell 5.2 (forts.)
13 14,0 -5,0 -6,9 30,1 8,6
14 6,1 4,2 8,5 12,6 8,4
15 0,7 -5,9 12,2 19,0 8,0
16 -0,4 -2,5 7,0 20,9 7,5
17 7,0 -7,2 0,4 17,7 5,1
18 1,9 -1,2 5,9 8,8 4,4
19 6,1 -1,0 -6,2 0,2 -0,7
20 5,4 -3,8 -6,2 -3,9 -2,8 I alt 20 kommuner 4,3 0,9 7,4 12,7 7,0
Vi ser at hele 18 av 20 forsøkskommuner har fått høyere overføringer som for-søkskommuner enn det de ville ha fått med ordinær tilskuddstildeling ut fra det faktiske antall barnehageplasser i hver kommune. Dette er et tydelig tegn på at forsøkskommunene i gjennomsnitt har blitt hengende etter i utbyggingen av barnehageplasser i forhold til det som har foregått i landets øvrige kommuner. I en del kommuner er det også snakk om betydelige inntektsøkninger. Den kom-munen som har kommet best ut, har fått hele 38,4% mer enn den ville ha fått som ordinært barnehagetilskudd. Videre er det totalt 4 kommuner som har fått mer enn 20% inntektsøkning. Den nederste raden i tabellen viser sum for samt-lige 20 kommuner. Hele gruppen av forsøkskommuner har fått 7% mer enn det de ville ha fått dersom tildelingen skulle skjedd etter faktisk antall plasser. Den største delen av denne gevinsten har kommet i de to siste årene (2002 og 2003), da veksten i antall barnehageplasser har vært betydelig i landet for øvrig, samti-dig som også tilskuddssatsene per plass har blitt trappet kraftig opp.
Motstykket til dette generelle bildet finnes i to av forsøkskommunene, som ville ha fått mer i ordinært barnehagetilskudd enn ved å delta i forsøksord-ningen. Imidlertid ser vi at de prosentvise utslagene her er relativt små, med hhv. 2,8 og 0,7 prosents reduksjon.
Hvis vi oversetter prosentene til kronebeløp, finner vi at den totale inn-tektsøkningen for hele gruppen av forsøkskommuner (summert over hele for-søksperioden) er på 103,2 millioner kroner. Per innbygger utgjør dette en øk-ning på 376 kroner. Dette er noe under en prosent av gjennomsnittlig nivå på årlig bruttoinntekt per innbygger i forsøkskommunene, jf. Tabell 2.3. Den kommunen som har hatt størst inntektsøkning i rene kroner over hele perioden har fått i alt 30,3 millioner ekstra, mens den kommunen som har hatt størst re-duksjon har fått 1,3 millioner mindre enn ved ordinær tilskuddstildeling. Disse tallene er naturlig nok sterkt preget av kommunestørrelse. Den kommunen som har hatt størst inntektsøkning per innbygger, har fått en økning på snaut 1300 kroner, mens kommunen med størst inntektsreduksjon har tapt 121 kroner.
Samlet sett kan vi uansett konkludere med at forsøkskommunene som gruppe
har all grunn til å være fornøyde med hvordan deltakelsen i forsøksordningen har påvirket deres totalinntekt.
Enkelte av forsøkskommunene har som nevnt ovenfor vært svært opptatt av hvordan forsøket har påvirket totalinntekten. En del kommuner har argumen-tert for at det har blitt ”umulig” å bygge ut barnehagene i retning av full dekning når det ikke lenger var slik at økte kostnader ble fulgt av økte inntekter fra sta-ten. Denne argumentasjonen kan tyde på at disse kommunene ikke fullt ut har trengt igjennom måten beregningsmodellen fungerte på. Nærmere bestemt har de trolig ikke sett klart nok at også forsøkskommunene fikk en betydelig inn-tektsvekst som fulgte både satsøkningen for tilskuddet og utbyggingstakten i alle andre kommuner i landet. Forsøkskommunene har selvsagt hatt helt rett i at hver ekstra barnehageplass ville bli dyrere i form av hva de måtte ofre av res-sursinnsats på andre områder, jf. kap. 3.2 De har imidlertid ikke hatt rett i at de totalt sett ikke har blitt tilført midler som gjorde det mulig å følge samme ut-byggingstakt som i landet for øvrig. I følgende figur viser vi utviklingen av den delen av forsøksrammetilskuddet som skriver seg fra barnehagetilskuddet til forsøkskommunene fra 2000 til 2003 i hhv. nominelle kroner og realbeløpet i 2000-kroner. Realbeløp i 2000-kroner er beregnet ved å benytte den kommunale kostnadsdeflatoren, hentet fra rapporter fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.
0 100 200 300 400 500 600
2000 2001 2002 2003
Mill. kroner
Nominelle kroner 2000-kroner
Figur 5.1. Del av rammetilskudd som skriver seg fra barnehagetilskuddet; nominelle kroner og 2000-kroner.
Figuren viser at det var en liten nominell vekst fra 2000 til 2001, men at denne nominelle veksten var for liten til å kompensere for kommunenes gjennomsnitt-lige kostnadsøkning, slik at overføringene i reelle kroner gitt litt ned (en reduk-sjon på 0,77 %). I 2002 og særlig 2003 fikk derimot forsøkskommunene en meget betydelig vekst – både nominell og reell. Tallene viser dermed at for-søkskommuner som har økt antall barnehageplasser fra 2000 til 2001 har fått en lavere inntektsvekst enn hvis de hadde mottatt ordinære tilskudd, men at veks-ten i overføringer over hele perioden totalt sett har vært tilstrekkelig til at for-søkskommunene har kunnet følge den samme utbyggingstakten som resten av kommune-Norge uten å komme dårligere ut.
Enkelte kommunestyrerepresentanter har skrevet inn tilleggsopplysninger med egne ord i åpne felter i spørreskjemaene de fikk tilsendt i 2003. Her følger eksempler fra en av forsøkskommunene som belyser hvordan de folkevalgte i denne kommunen har oppfattet forsøkets effekt på barnehagerelaterte overfø-ringer:
• ”Økning av antall barnehageplasser har ikke skjedd i forsøksperioden pga at staten ikke har vært villig til å gi økning i budsjettet pga
for-søksprosjektet. En stor hemsko for kommunen. Sterkt misfornøyd med forsøket. Skeptisk til nye forsøk.” (representant 1)
• ”Ingen økning av ant. barnehageplasser siden 1999. Ingen forståelse fra departementet – eller statsråden. Vi er misfornøyd.” (representant 2)
• ”Forsøket har skadet kommunens økonomi!” (representant 3)
Våre beregninger over forskjell mellom ordinært tilskudd tildelt etter antall plasser og faktisk overføring gjennom forsøksrammetilskuddet viser imidlertid at denne forsøkskommunen har gått omtrent i null i de to første årene, mens de to siste forsøksårene har resultert i en inntektsøkning på hhv 5,7 og 33,1 prosent (jf. kommune nr. 11 i Tabell 5.2). Dette konkretiserer på en god måte hva som skjer dersom en forsøkskommune har valgt å la antall barnehageplasser være konstant samtidig som kommunene ellers i landet gradvis har økt antall plasser.
Eksemplet konkretiserer også at enkelte kommuner tydeligvis har fått et noe fordreid inntrykk av hvordan forsøksordningen har påvirket deres totale inntek-ter.