Hva er ”handlefrihet”?

Erfaringene fra forsøket viser forholdsvis tydelig at den konverteringen av øre-merkede tilskudd til rammeinntekt som har foregått ikke i seg selv har betydd særlig mye for den lokalpolitiske handlefriheten. Dette er etter vår oppfating en langt mer interessant konklusjon enn det det kan se ut til, fordi det krever at vi retter oppmerksomheten mot selve forestillingen om ”handlefrihet”. Det er slå-ende at denne forestillingen i så liten grad er gjenstand for analyse og problema-tisering. Det er derfor kanskje fruktbart å spørre: hvordan forstås ”handlefrihet”,

og er det realistisk å tro at det er mulig å tilfredsstille ønsket om ”handlefrihet” i norske kommuner?

Den forståelse av handlefrihet som preger våre informanters utsagn, kan litt løselig karakteriseres som å ha tilgang til ressurser som overstiger dem som går med til å finansiere det man oppfatter at man må gjøre.⁴¹ Som vi har anty-det ovenfor, er anty-det man oppfatter at man må gjøre verken utvetydig objektivt eller subjektivt. Men det er liten tvil om at kommunene, på vesentlige tjeneste-områder, enten ikke makter å tilfredsstille kravene til mengde og standard på tjenestene slik de er spesifisert av staten, eller strekker seg uforsvarlig langt i forsøket på å gjøre det. Samtidig er det viktig å være oppmerksom på at lokal-politikere, så vel som de velferdsytende profesjonene i kommunene, er svært opptatt av å strekke seg etter høye velferdspolitiske idealer. Med dette mener vi ikke å idealisere, men å peke på betydningen av det faktum at ingen av disse gruppene rett og slett tilpasser sine egne ambisjoner til de faktiske økonomiske rammer. Deres evne og vilje til å respondere på voksende lokale behov, er sterk.

Dette har, slik vi har påpekt ovenfor, åpenbare historiske årsaker. Deres identi-fikasjon med velferdsstaten er ikke bare sterk; den er intimt knyttet til dens eks-pansjon.

Det betyr blant annet at opplevelsen av å være på etterskudd i forhold til høye, men likevel realistiske idealer, på ingen måte er ny. Men for dagens lo-kalpolitikere derimot, har opplevelsen av å være på etterskudd skiftet karakter.

Den er både ”intuitiv”, i den forstand at den formes av opplevde behov i lokal-samfunnet kommunen burde ta ansvar for, og samtidig formet av at lokalpoliti-keren har blitt en iverksetter av standarder som i hovedsak defineres av andre.

Vi kan betrakte opplevelsen av å mangle handlefrihet som en konsekvens av samspillet mellom disse to faktorene. Hvis vi har rett i dette, er det lite realistisk å tro at ønsket om lokalpolitisk handlefrihet overhodet kan tilfredsstilles. Når lokalpolitikeren ikke lenger kan høste fruktene fra evnen til å definere de mål de skal realisere, men måles i henhold til i hvilken grad de evner å iverksette dem på vegne av de som definerer dem, har grunnlaget for legitimeringen av deres funksjon blitt vesentlig endret.

Forholdet mellom forventninger og evnen til å tilfredsstille disse er i norsk sammenheng særlig viktig av tre grunner. For det første har velferdssta-tens ekspansjon ennå ikke blitt vesentlig svekket av økonomiske og politiske kriser. Dette har ført til at den politiske optimismen knyttet til hva staten og kommunene er i stand til å yte, fortsatt er usedvanlig sterk. For det andre har arbeidsdelingen mellom staten og kommunene endret karakter. Mye tyder på at

41 Denne forståelsen av begrepet handlefrihet underbygges også tydelig av de viste sitatene fra kommunestyre-representanter i avsnitt 9.5.2.

dette har fått omfattende konsekvenser, men det er foreløpig vanskelig å slå fast nøyaktig hvilke. Vi har lagt vekt på den økonomiske dimensjonen, som våre informanter legger stor vekt på. Men sammen med denne henger den mer fun-damentale institusjonelle dimensjonen, som altså dreier seg om hvilket ansvar det er rimelig å tillegge norske kommuner i en situasjon preget av kapasitets-problemer. For det tredje har vi å gjøre med et rolleproblem som angår lokale folkevalgtes funksjon som forvaltere av autonomi. Denne autonomien er uten tvil i ferd med å bli redusert, men samtidig er det viktig å være klar over at loka-le folkevalgte i Norge ikke har en sterk tradisjon for å foreta probloka-lematiske prioriteringer og å begrunne dem med referanse til egen makt og verdier.

I forbindelse med diskusjonen omkring lokalpolitikkens legitimitet og opplevde handlefrihet synes et sentralt spørsmål å være hvorvidt befolkningen har rimelige forutsetninger for å kunne evaluere kritisk når lokaldemokratiske avgjørelser faktisk er prioriteringer, når de er iverksettingsavgjørelser på vegne av statlige myndigheter, og når de er utslag av utilstrekkelighet og/eller mang-lende mot. Det intervjumaterialet vi har samlet i våre undersøkelser, gir ikke noe entydig svar på dette. Men det er mer enn tilstrekkelig til å antyde at spørsmålet er svært relevant.

Litt enklere formulert, er spørsmålet dette: Hvordan kan lokale folkevalg-tes prioriteringsoppgaver setfolkevalg-tes i en meningsfull sammenheng med det ansvaret det er realistisk å tro at de faktisk kan ta, og som de kan gjøres ansvarlige for?

Forutsetningen for å nærme seg dette spørsmålet praktisk, synes å være at man tar utgangspunkt i at lokalpolitisk legitimitet er avhengig av avgrenset ansvar.

Økt ”handlefrihet” er neppe så nært knyttet til mengden av ressurser som mange synes å tro; den er i langt større grad knyttet til politiske roller, identiteter og forståelsesformer som i norsk politisk kultur i løpet av de siste par årtier har blitt videreført og umodifisert innenfor radikalt endrede rammer. Avgrensning av politisk ansvar har lenge vært et sentralt tema på det rikspolitiske nivået i Norge (Vike m.fl. 2002). Det synes å være allmenn enighet om at dette henger nært sammen med den økende spenningen mellom ressurser og velferdsstatlige ambisjoner. Det er etter vår oppfatning interessant at denne erkjennelsen i så liten grad har fått konsekvenser for måten vi tenker om kommunenes og lokale folkevalgtes roller på. Som vi har forsøkt å vise i denne diskusjonen, tyder svært mye på at spenningen er langt sterkere lokalt enn sentralt.

13 AVSLUTTENDE DISKUSJON

Våre hovedkonklusjoner i kortfattet form har allerede blitt framstilt i sammen-dragskapittelet fremst i rapporten. Vi finner det derfor ikke hensiktsmessig å gjenta disse her. I dette avslutningskapitlet har vi i stedet valgt å trekke fram enkelte temaer som vi har funnet det interessant og viktig å knytte noen avslut-tende kommentarer til.