Deler av spørsmålene som oppsummerer forsøkets betydning er allerede belyst i det foregående kapittel, jf. avsnitt 9.6. Dette gjaldt kommunestyrerepresentante-nes oppfatninger om hvorvidt forsøket har bidratt til økt handingsrom for lokal tilpasning, samt hvilke forventninger de hadde til dette på forhånd. For helhe-tens skyld gjentar vi noen av disse resultatene her, blant annet for å se samsvaret eller mangelen på samsvar mellom kommunestyrets og sentraladministrasjonens oppfatninger.
Tabell 10.6. Har forsøket bidratt til økt handlingsrom for lokal tilpasning? (antall for sentraladministrajon, prosenter for kommunestyrerepresentanter)
År Nei, ingen betyd-ning Ja, men i liten
grad Ja, i noen
grad Ja, i stor grad Sentraladministrasjon 2001 3 6 9 1 Sentraladministrasjon 2004 2 9 7 1 Kommunestyre 2001 29,8% 47,1% 22,2% 0,9%
Kommunestyre 2003 35,1% 46,1% 16,6% 2,2%
Totalt antall svar i de to første kategoriene (ingen betydning+i liten grad) har vært økende over tid, fra 9 til 11 kommuner blant sentraladministrasjonen og fra 76,9% til 81,2% blant kommunestyrerepresentantene. Videre har det vært en
33 På den annen side er det også eksempler på det motsatte; de to andre kommunene der politiker-nes/sentraladministrasjonens oppfatninger omkring forsøket er mest positive, er Nesset og Hurdal. Vi ser imidlertid fra
Tabell 10.5 at innbyggernes kjennskap til forsøket er omtrent på nivå med gjennomsnittet blant forsøkskom-munene.
relativt merkbar reduksjon i den moderate positive kategorien ”Ja, i noen grad”, fra 9 til 7 kommuner og fra 22,2% til 16,6% blant hhv. sentraladministrasjon og kommunestyre. Imidlertid ser vi også at det finnes en
rådmann/sentral-administrasjon som tillegger forsøket stor betydning, og at andelen av kommu-nestyrerepresentantene som mener at forsøket i stor grad har gitt økt handings-rom har økt fra 0,9% til 2,2%. Samtalene med rådmennene, se kapittel 11, gir en god bakgrunn for å forstå spriket i oppfatningene, da det er tydelig at forsøket har gitt til dels svært ulikt utslag fra kommune til kommune. Totalt sett gir imid-lertid både kommunestyret og sentraladministrasjonen gjennom sine svar på dette spørsmålet relativt klare signaler om at forsøket i hovedsak har hatt liten betydning. Den betydelige reduksjonen i svarprosent blant kommunestyrerepre-sentantene fra 2001 til 2003 (jf. Tabell 6.3) kan trolig også tolkes som en indi-kasjon på dette.
Kommunestyrerepresentantene fikk også følgende oppsummerende spørsmål i 2003-skjemaene: ”Har dine erfaringer med forsøket påvirket din generelle oppfatning om bruken av henholdsvis rammetilskudd og øremerkede tilskudd?” Svaralternativene og den prosentvise svarfordelingen framgår i tabel-len nedenfor.
Tabell 10.7. Oppfatning om hhv. øremerkede tilskudd og rammetilskudd
Svarkategori Prosent Forsøket har vist/bekreftet at rammetilskudd er å foretrekke. 30,2
Forsøket har vist/bekreftet at øremerkede tilskudd er å foretrekke. 14,6
Forsøket har ikke belyst spørsmålet tilstrekkelig. 41,5
Ingen oppfatning 13,8
Det hyppigste svaret (41,5 %) er her at forsøket ikke har belyst spørsmålet til-strekkelig. Ut fra det vi har vist og kommentert bl.a. i avsnitt 9.5.2 og ellers i rapporten, er dette ikke overraskende. For øvrig ser vi at det er 30 % som mener at forsøket har vist at rammetilskudd er å foretrekke, mens 15 % mener at for-søket har vist at øremerkede tilskudd er å foretrekke. Disse 15 prosentene peker bl.a. i retning av at det selvsagt finnes sektorinteresser og sektorpolitikere også på lokalpolitisk nivå. Det blir dermed for enkelt å si at kommunene generelt ønsker mest mulig som frie inntekter og minst mulig øremerking. Representan-ter som i større eller mindre grad er rene sektorpolitikere vil naturlig nok være kritiske til å fjerne tilskudd til ”sine” sektorer. I tillegg vektlegger enkelte folke-valgte sterkt at tjenestetilbudene innenfor utfolke-valgte områder som grunnskolen generelt bør være likest mulig over hele landet.34 Som eksempler på hvor ulike
34 Det er imidlertid langt fra opplagt at dette likhetsidealet taler for bruk av øremerkede tilskudd. Tidligere analyser av øremerkede tilskudd, bl.a. Håkonsen m.fl. (2000), viser at kommuner med høy inntekt per inn-bygger mottar mer øremerkede tilskudd enn kommuner med lav inntekt per inninn-bygger. Øremerkede tilskudd
oppfatninger det kan være blant kommunestyrerepresentanter omkring dette tema, tar vi med følgende sitater:
Positive til rammetilskudd
• ”Øremerkede tilskudd krever kontroll og mye byråkrati med rapportering og skjemavelde etc. Størst mulig frihet = bra!”
• ”Holdning til prosjektet er et spørsmål om man vil ha lokal handlefrihet eller sentral statlig detaljstyring.”
• ”Det er kommunens innbyggere som selv vet hvor skoen trykker – ikke staten.
Økte frie rammer vi gi økt engasjement, muligens økte forskjeller, men sannsyn-ligvis fornuftige ut fra gitte forutsetninger i den enkelte kommune.”
Positive til øremerking
• ”Mange store reformer vert ikkje prioriterte nok lokalt grunna mangel på pengar til andre tiltak ein har. Dersom ein skal få gjennomført statlege satsingsområde og reformer, må ein øyremerke.”
• ”Rammetilskudd øker forskjellene i de kommunale tjenester fra kommune til kommune.”
• ”Øremerka tilskot er best til å sikre minste standard. I perioder med dårlig øko-nomi i kommunane, er rammetilskot lite tenleg for å sikre innbyggarene minstestandard på tilbod.”
Vi påpeker at det er relativt få kommunestyrerepresentanter som har uttrykt sin mening omkring dette spørsmålet med supplerende kommentarer av typen vist ovenfor. Sitatene bør derfor ikke oppfattes som mer enn det de er, nemlig ek-sempler på hvordan noen folkevalgte uttrykker seg om temaet.
De siste resultatene fra spørreundersøkelsene vi viser her, er et spørsmål rettet mot sentraladministrasjonen, der de fikk anledning til å utvise en viss grad av selvkritikk i forhold til deres egen kommunes befatning med forsøket:
Tabell 10.8. Synes du at de (eventuelle) økte mulighetene til lokal tilpasning hittil er blitt godt ivaretatt av kommunen selv? (sentraladministrasjon – svar uttrykt ved antall kommuner)
År Den lokale tilpasningen har utnyttet de nye mulig-hetene så godt som mulig
De lokale tilpasningen har bare i noen grad fått realisert mulighetene som ligger i ordningen
Den lokale tilpasningen har vært passiv og i liten grad utnyttet mulighetene som ligger i ord-ningen
2001 7 7 5
2004 7 8 4
bidrar altså til å forsterke eksisterende inntektsforskjeller, og kan dermed også bidra til større forskjeller mellom kvaliteten på tjenestetilbudene. Andre virkemidler enn øremerkede tilskudd er dermed bedre egnet hvis målet er likest mulig kvalitet på tjenestetilbudet.
Her ser vi at antallet kommuner i de ulike kategoriene har vært omtrent det samme på de to måletidspunktene. Et betydelig flertall av forsøkskommunene mener altså at de bare i noen eller liten grad har fått utnyttet de mulighetene som forsøksordningen faktisk har gitt. Dette er en svært interessant observasjon på bakgrunn av de meget magre resultatene av forsøket i de øvrige kapitlene i rapporten. Det kunne muligens ha blitt klarere utslag dersom flere kommuner hadde vært ”flinkere” til å tilpasse seg de mulighetene som faktisk har blitt åp-net av forsøket. For å vurdere dette nærmere er det interessant å se svarene i Tabell 10.6 og Tabell 10.8 i sammenheng. Dette gjøres ved hjelp av de to føl-gende tabeller, som viser samvariasjonen mellom disse to spørsmålene for hhv.
2001 (tall før semikolon) og 2004 (tall etter semikolon).
Tabell 10.9. Samvariasjon mellom forsøkets betydning og lokal utnytting av mulighetene.
Den absolutt mest negative konklusjonen for forsøkets betydning er kombina-sjonen i øverste venstre celle i tabellen ovenfor. Dette innebærer at forsøket ikke har hatt noen betydning for handlingsrommet, samtidig som mulighetene har blitt best mulig utnyttet av kommunen. Vi ser imidlertid at ingen av kom-munene har svart dette i 2004, mens to kommuner hadde denne oppfatningen i 2001. Dersom de fleste av kommunene der forsøket har hatt liten betydning for det lokale handlingsrommet (”nei, ingen betydning” eller ”ja, men i liten grad”) samtidig har svart ”passiv og i liten grad”, vil en vesentlig årsak til manglende effekter være knyttet til kommunenes egen manglende tilpasningsevne. Vi ser imidlertid at dette bare gjelder 3 av 9 kommuner i 2001-undersøkelsen og 4 av 11 kommuner i 2004.
Totalt sett spriker svarfordelingen relativt mye, både i 2001 og 2004, slik at det ikke tegnes et særlig klart bilde av denne oppstillingen. Dette er i seg selv en interessant observasjon for evalueringen. En endring av økonomiske ramme-betingelser som rent objektivt sett er likt utformet for alle kommunene, blir altså både oppfattet forskjellig og utnyttet forskjellig av den enkelte deltakende kommune. Dette tyder på at de lokale forholdene er svært viktige, bl.a. hvor
”klare” kommunene har vært til å gå inn i forsøket på det administrative og politiske plan, om forsøket først og fremst har vært forankret på det administra-tive plan eller også i sterk grad involvert politikerne, hvordan kommunens øko-nomiske situasjon har vært i utgangspunktet og hvordan forsøket har påvirket kommunens økonomi. Disse temaene bringer oss videre til de to neste kapitlene, som er basert på de to arbeidsrapportene som omhandler de kvalitative delene av evalueringen.