krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering er et
12.5 Fra rettigheter og politikk til praksis – implementeringpraksis – implementering
Utvalget er opptatt av forutsetningene for at men-neskerettighetene, opplæringsloven og nasjonal politikk skal bli implementert, og at elever i nor-ske skoler skal oppleve at de har en trygg skole-hverdag uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For å få til dette må nasjonale målsettinger nå ut til alle landets skoler og gjen-nomsyre praksisen til alle som er involvert i sko-lens arbeid. I kapittel 9 så vi at det er forskjeller på skoler med høy og lav forekomst av krenkelser og mobbing. Funnene her har betydning for hvilken innsats som bør settes inn for å fremme trygge psykososiale skolemiljøer, forebygge og håndtere krenkelser og mobbing. Det er ikke tilstrekkelig å sette inn tiltak som bare er rettet mot krenkelser og mobbing. Det er i tillegg nødvendig å styrke skolen som organisasjon og bygge kapasitet til å
146 NOU 2015: 2
Kapittel 12 Å høre til
jobbe for å fremme et trygt psykososialt skole-miljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Dette vil kreve en robust organi-sasjon og kunnskap om og ferdigheter i å stoppe krenkelser og mobbing, samt at skolen er moti-vert for arbeidet. Det er ikke gjort noen særskilt forskning på skoler med høy og lav forekomst av trakassering og diskriminering, men utvalget leg-ger til grunn at tilsvarende gjelder for denne typen krenkelser.
Utvalget mener at det er nødvendig med en fortsatt satsing knyttet til arbeidet med trygge psykososiale skolemiljøer uten krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering. Utvalget ser at det er funn i evalueringen av satsingen Bedre læringsmiljø som er viktige å bygge videre på.
Samtidig viser evalueringen at det finnes flere for-bedringspunkter. Utvalget mener det er viktig med en bred tilnærming til arbeidet med å fremme trygge psykososiale miljøer, og at det må bygges videre på arbeidet med sentrale faktorer som bidrar til et trygt psykososialt miljø.11 Utval-get mener at det samtidig er nødvendig å sikre at skoleeierne og skolene har den nødvendige kom-petansen til å forebygge, avdekke, håndtere og følge opp krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Skoleeierne og skolene må ha organisasjoner som er robuste og i stand til å jobbe langsiktige og systematisk.12 Alle i utdan-ningssektoren må ha kapasitet til å bygge kapasi-tet. Videre må det foreligge endringsberedskap, det vil si motivasjon og positiv innstilling til å utføre det viktige arbeidet.13 Utvalget mener at det er grunn til å se nærmere på forutsetningene for at statlige initiativer skal kunne føre til endringer for elevene, og mener at dette vil kreve at hele systemet forplikter seg og drar i samme retning.14
Det er viktig at kjennetegnene ved skoler med høy og lav forekomst av krenkelser og mobbing som omtales i kapittel 9, trekkes inn som en del av grunnlaget for hvordan tiltakene innrettes. Tilta-kene må innrettes slik at de bygger opp under en skoleomfattende innsats, utvikler skolen som organisasjon, øker skolenes og skoleeiernes kapa-sitet for utvikling og endringsberedskap, samt at det er en implementeringsstrategi som sikrer at tiltakene er konsolidert etter at satsingsperioden er over. Å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering krever
systematisk og langsiktig arbeid og er ikke skip-pertaksarbeid. Skoleeiere og skoler har ulike behov i arbeidet, og en statlig satsing må nødven-digvis være differensiert og tilpasset lokale behov.
Utvalget mener at skoleeiere og skoler skal ha en nullvisjon om krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. For å få dette til må skole-eierne og skolene ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering samt jobbe for å fremme et trygt psykososialt miljø.
Dette er et komplekst og sammensatt arbeid. Å implementere tiltak for et trygt psykososialt skole-miljø er hardt arbeid som krever mye av alle i norsk skole, fra elev til kunnskapsminister og Stortinget. Skolene trenger også kompetanse om og tilgang til tiltak som de kan bruke i arbeidet.
Utvalget foreslår i kapittel 21 innrettingen og inn-holdet i en ny statlig satsing – Inkluderende skole – som har som formål at alle elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø.
12.5.1 Fem utfordringer
Utvalget har i sitt arbeid hørt og fått dokumentert at det gjøres mye godt arbeid ved landets skoler, og de fleste elever trives godt på skolen. Gode skoler tar elevene på alvor og har rutiner for å fange opp og følge opp krenkelser, mobbing, tra-kassering og diskriminering når de skjer. Det er likevel store forskjeller mellom skoler og klasser.
Utvalget vil trekke frem fem utfordringer man må ta fatt i i arbeidet med å fremme et trygt psyko-sosialt skolemiljø og å forebygge og håndtere krenkelser, mobbing, trakassering og diskrimine-ring på en god måte. Disse utforddiskrimine-ringene er basert på kunnskap fra forskning og kartleggin-ger, utvalgsmedlemmers egne erfaringer fra prak-sis, høringsinnspill fra ulike organisasjoner og til-bakemeldinger fra elever, foreldre og organisasjo-ner som utvalget har vært i kontakt med på utvalgsmøter og studiereiser. Utvalget vil her i utredningens del 4 komme med tiltak som kan møte de skisserte utfordringene. Vi har valgt å formulere fem målsettinger på grunnlag av utford-ringene.
Utfordring 1: Rettssikkerhet – elevenes rettigheter blir ikke oppfylt
Elevene har etter opplæringsloven sterke rettig-heter som utløser plikter for skoleeieren, skolen og alle de ansatte. Imidlertid er det en utfordring at regelverksetterlevelsen ikke er god nok, og at rettigheter og plikter i opplæringsloven kapittel 9a ikke oppfylles.15 Utvalget mener det må være
11 Læringsmiljøsenteret 2014, Lillejord mfl. 2014 12 Ertesvåg og Roland 2014
13 Oterkiil og Ertesvåg 2012 14 Fullan 2014
NOU 2015: 2 147
Å høre til Kapittel 12
klart hvilket ansvar alle som er skoleeiere, og alle ansatte på skolen har for at elevene skal ha et trygt psykososialt skolemiljø som fremmer helse, trivsel og læring. Utvalget mener det er behov for å se på innholdet i elevens rett og de kravene som stilles til skoleeiere og skoler for å sikre at eleve-nes rett oppfylles. Opplæringsloven er i dag en lov uten juridiske virkemidler til å pålegge gjennom-føring av tiltak i vedtak eller lignende. Det er nød-vendig med bedre rettsvern for elevene gjennom et tydeligere regelverk med effektive klage- og til-synsordninger. Det er også behov for at tilsyns- og klageinstansen kan pålegge administrative sank-sjoner og reaksank-sjoner dersom skoleeieren og sko-len ikke oppfyller lovpålagte krav.
En grunn til at rettsikkerheten ikke er god nok, er at skoleeiere, skoler, foreldre og elever ikke har tilstrekkelig kjennskap til eller forståelse av regelverket. Innenfor utdanningssektoren er rettsliggjøringen sterk, men regelverkskompetan-sen er for lav.16 Det er grunn til å tro at skolene gjennom Felles nasjonalt tilsyn har økt kompetan-sen om kapittel 9a, men den er fortsatt ikke god nok. Det er dessuten en utfordring at elever og foreldre ikke får nødvendig informasjon om sine rettigheter. Dette er avgjørende for at regelverket skal ha innvirkning på elevens psykososiale skole-miljø.
Utvalget mener det er behov for å vurdere om opplæringsloven kapittel 9a bør endres, slik at regelverket blir tydeligere og lettere å følge opp i praksis. Det er også behov for å se på klageord-ningen, tilsyn og muligheten for bruk av adminis-trative sanksjoner og reaksjoner samt erstatnings-ordninger. Disse utfordringene vil bli behandlet i kapittel 15 og 16. Målet med dette er å styrke elev-ens rettssikkerhet.
Utfordring 2: Skolekultur – skolekulturen fokuserer for lite på nulltoleranse for krenkelser, mobbing,
trakassering og diskriminering
I dag er det et krav i opplæringsloven § 9a-1 at alle skoler skal ha nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering. Til tross for dette kravet mener utvalget at det er for lite bevissthet knyttet til betydningen av en god skolekultur i form av de holdninger og verdier som eksisterer på skolen, og hvordan dette påvir-ker det psykososiale skolemiljøet. Kravet om
null-toleranse er med andre ord ikke innarbeidet som en del av skolekulturen ved alle skoler.
Utvalget mener at arbeidet med skolekultur er et felles ansvar i skolen, men at skoleledelsen har et særlig ansvar for å gå foran som gode rollemo-deller. Utvalget mener at det er en utfordring at det ved noen skoler er slik at man ikke vil se at elever blir mobbet. Utvalget har blitt fortalt at noen skoleledere og ansatte mener at det ikke forekommer mobbing på deres skole. En annen utfordring er skoler som tror at problemer med mobbing ikke kan løses. Utvalget mener det er nødvendig å sette inn tiltak for en god skolekultur som tydeliggjør voksnes ansvar og klart uttrykker nulltoleranse for krenkelser som blant annet tra-kassering og mobbing.
I kapittel 13 vurderes det hvordan bevissthe-ten rundt betydningen av skolekultur kan økes, og hvordan skolen bedre enn i dag kan formidle normer og verdier som fremmer et trygt psyko-sosialt skolemiljø og forebygger krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering. Målet er at skolekulturen skal være gjennomsyret av nulltole-ranse for krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.
Utfordring 3: Involvering og samarbeid – elever og foreldre involveres ikke godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet
Utvalget mener at en utfordring i dag er at elever og foreldre ikke involveres godt nok i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet og fore-byggingen og håndteringen av krenkelser og mobbing. For elevenes del vil utvalget trekke frem elevens rett til å bli hørt i saker som angår dem. FNs barnekonvensjon er ikke forankret godt nok i enkelte skoler. Dette kan for eksempel handle om at elevene ikke får si sin mening om hvordan utfordringer i elevkulturen skal løses, og at elever og foreldre ikke blir informert om og involvert i oppfølgingen av resultatene fra Elev-undersøkelsen. Utvalget ser det også som en utfordring at brukerorganer ved noen skoler ikke er etablert slik som de skal etter loven.17
Foreldreinvolvering er viktig, både for eleve-nes læring og for forebygging av krenkelser, mob-bing, trakassering og diskriminering. Foreldrenes syn på og engasjement for skolen har stor betyd-ning. Utvalget mener at det bør etableres gode relasjoner til foreldrene for å kunne løse utfordrin-ger dersom det oppstår krenkelser. I mobbesaker er det ofte en utfordring at konfliktnivået mellom
15 Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009, 2012, 2013b
16 Utdanningsdirektoratet 2010, 2014b, Barneombudet 2009,
2012 17 Utdanningsdirektoratet 2014b
148 NOU 2015: 2
Kapittel 12 Å høre til
hjem og skole er høyt, og at kommunikasjonen har gått i stå. Foreldrene opplever at ansatte i sko-len ikke griper inn og varsler når et barn blir kren-ket. Mobbing er, slik utvalget ser det, noe som ikke bare rammer eleven, men hele familien.
Utvalget mener at det er behov for å se nær-mere på hvilke forutsetninger elevene gis i dag for å kunne medvirke i skolen, og hvordan læreplan-verket ivaretar elevenes sosiale og emosjonelle utvikling, noe utvalget mener er viktig for det psyko-sosiale skolemiljøet. Utvalget ønsker også at for-eldre skal inkluderes i større grad enn i dag i sko-lens arbeid. Dette temaet vil bli behandlet i kapit-tel 13. Utvalget ønsker å forplikte skoleeierne og skolelederne til at brukerorganene i større grad har en reell funksjon i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette temaet vil bli behandlet i kapittel 13 og 15. Målet er en bedre involvering av elever og foreldre i arbeidet med skolemiljøet.
Utfordring 4: Ansvarliggjøring og systematikk – skoleeiernes og skoleledernes kapasitet til å jobbe systematisk og langsiktig med å utvikle skolemiljøet er mangelfull
Utvalget mener det er en utfordring at enkelte skoler og skoleeiere i sitt fremmende og forebyg-gende arbeid jobber for lite systematisk og målret-tet. Det kan innebære at skolen er lite bevisst hvilke innsatser den setter inn, og at den i liten grad vurderer om tiltakene fungerer ved den gitte skolen. Det kan også handle om at skolene «hop-per» mellom ulike tiltak, og ikke jobber systema-tisk og langsiktig nok. Dermed uteblir de positive resultatene. Utvalget mener det må rettes søkelys mot å styrke det systemrettede arbeidet og imple-mentering av innsatser som virker.
Skoleomfattende arbeid krever aktivt lederini-tiativ gjennom hele prosessen for å bli vellykket.
Ledelse er avgjørende for å skape og opprettholde trygge psykososiale skolemiljøer. Utvalget mener at det er nødvendig med tiltak rettet mot skole-ledelse og klasseskole-ledelse. Begge deler er sentrale faktorer i arbeidet.
Utvalget har merket seg at noen skoleeiere og skoler mangler forskningsbasert kompetanse om hvilke metoder som er effektive i skolens arbeid med det psykososiale skolemiljøet. Dette medfø-rer at noen skoler i dag ikke benytter seg av gode strategier i det fremmende, forebyggende og håndterende arbeidet. Utvalget mener at en del ansatte mangler spesifikk kunnskap om blant annet krenkelser, mobbing, trakassering, psykisk helse, digital mobbing og om arbeid med elevenes
sosiale og emosjonelle kompetanse. Det er nød-vendig å øke skoleeiernes og skolenes kompe-tanse om hvordan man kan fremme et trygt psyko-sosialt skolemiljø, forebygge og håndtere krenkel-ser, mobbing, trakassering og diskriminering, samt utvikle skolen som organisasjon. I tillegg er kunnskap om implementering av betydning.
Kapasitetsbygging blir behandlet i flere kapit-ler. Kapittel 17 handler om skoleeiernes styring og støtte til skolene. Utvalget vil i kapittel 19 se nærmere på hvordan opplæringen i arbeidet med psykososialt skolemiljø og forebygging og håndte-ring av krenkelser, mobbing, trakassehåndte-ring og dis-kriminering kan styrkes via lærer- og rektorutdan-ningen og i etter- og videreutdanninger. I kapittel 21 foreslår utvalget en statlig satsing som blant annet handler om å øke skolenes kollektive kapa-sitet. Målet er en tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompe-tanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skolemiljøet, krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering.
Utfordring 5: Organisering – ansvarsfordelingen i støttesystemet er for utydelig
For et varig løft for et trygt psykososialt skole-miljø uten krenkelser, mobbing, trakassering og diskriminering må det etablerte støttesystemet styrkes, og ansvars- og oppgavefordelingen tyde-liggjøres. Det er i dag forholdsvis mange aktører på de ulike nivåene som har oppgaver knyttet til elevenes skolemiljø. Det er imidlertid mye som tyder på at det kommunale og det statlige støtte-systemet i varierende grad oppleves som relevant og likeverdig for landets skoler og skoleeiere.
Det er behov for å gjennomgå det statlige og det kommunale støttesystemet, og da spesielt funksjoner som har oppgaver knyttet til elevenes psykososiale skolemiljø og psykiske helse, for eksempel skolehelsetjenesten og PP-tjenesten.
Elevene må ha lett tilgang til god og rask lavter-skelhjelp. Utvalget vil vurdere tjenester og mulig-heter for tverrfaglig samarbeid, både innenfor utdanningssektoren og med tjenester i andre sek-torer.
Utvalget mener at det er behov for å gjen-nomgå ansvars- og oppgavefordelingen mellom de ulike aktørene for å sikre at støtteapparatet funge-rer slik det er tenkt. Det bør ses på tilgang til tje-nester og muligheter for tverrfaglig samarbeid både innenfor utdanningssektoren og med tjenes-ter utenfor. Dette behandles i kapittel 17 og 18.
Målet med forslagene er et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling.
NOU 2015: 2 149
Å høre til Kapittel 12
12.5.2 Målsettinger for statens arbeid – strategier
Basert på målet om at elever skal ha et trygt og inkluderende skolemiljø, ulike typer kunnskap om oppfyllelsen av målet og forskning om hva som skaper og opprettholder trygge psykososiale sko-lemiljøer uten krenkelser, vil utvalget trekke frem fem målsettinger. Disse henger tett sammen med de utfordringene vi identifiserte over, og er ikke uttømmende. Slik utvalget ser det bør den statlige innsatsen rettes inn mot følgende målsettinger:
1. Bedre rettssikkerhet og rettsvern for elevene og en mer effektiv håndheving av opplærings-loven kapittel 9a.
2. Skolekulturer gjennomsyret av nulltoleranse for krenkelser, mobbing, trakassering og dis-kriminering.
3. Bedre involvering og samarbeid med elever og foreldre.
4. Tydeligere ansvarliggjøring av skoleeieren og skolen og økt kapasitet/kompetanse til å arbeide langsiktig og systematisk med skole-miljøet, krenkelser og mobbing.
5. Et styrket støttesystem med tydelig ansvars- og oppgavefordeling.
150 NOU 2015: 2
Kapittel 13 Å høre til