Behov for regelverksendringer for å sikre at alle elever har et trygt å sikre at alle elever har et trygt

Økt rettssikkerhet ved tydeliggjøring av opplæringsloven kapittel 9a

15.5 Behov for regelverksendringer for å sikre at alle elever har et trygt å sikre at alle elever har et trygt

psykososialt skolemiljø

Regelverket er et sentralt virkemiddel i samfunns-styringen og skal blant annet sikre at enkeltperso-ner og virksomheter handler i tråd med viktige samfunnshensyn. Ved utformingen av regelverk er det ulike måter å sikre at rettigheter og plikter blir oppfylt. I forbindelse med kapittel 9a om elev-enes skolemiljø fastsatte Stortinget

bestemmel-ser som brukte store deler av det juridiske virke-middelapparatet. I kapittel 9a er det fastsatt – en individuell rett for elevene

– krav til internkontroll – krav til enkeltvedtak

– særskilte prosedyrekrav om ansatte har mis-tanke eller kjennskap til krenkelser

– bestemmelser om involvering av elevene – krav om brukerorganer og involvering av disse – bestemmelser om straff

– bestemmelser om erstatning på grunnlag av arbeidsgiveransvaret

I tillegg kan Fylkesmannen gjennomføre tilsyn med overholdelsen av bestemmelsene i kapittel 9a og behandle klager. Oppsummert har lovgiveren her tatt i bruk de fleste av de juridiske virkemid-lene. Det overordnede spørsmålet er om virke-midlene er brukt på en hensiktsmessig måte slik at de i realiteten oppfyller formålet med kapittel 9a, nemlig at alle elever skal ha et godt psykososi-alt skolemiljø. Elever skal ikke bli krenket i norsk skole, og dersom de blir det, skal saken håndteres slik at retten igjen oppfylles.

I St.meld. nr. 19 (2008–2009) Ei forvaltning for demokrati og fellesskap er det understreket at myn-dighetene etter at en lov eller regel har virket en stund, bør vurdere de faktiske virkningene av den.

Drøye ti år etter at kapittel 9a trådte i kraft, gjelder dette også for kapittel 9a. Utvalget mener også at det er behov for å stille spørsmål ved hvorfor det som er sterke rettigheter på papiret, ikke har fun-gert så godt som man skulle tro. Elevundersøkel-sen 2014 viser som vi har sett over at 3,9 pst. av elevene mener at de blir mobbet to–tre ganger i måneden eller mer. Hele 15 pst. av elevene mener at de har blitt utsatt for én eller flere typer kren-kelser to–tre ganger i måneden. Både mobbingen og krenkelsene gjør at elevens rett etter § 9a-1 ikke blir oppfylt, noe som utløser plikter for sko-len.Et sentralt spørsmål i fortsettelsen er om elev-enes rettigheter etter loven oppfylles på en god nok måte. Er det slik at det ikke har noen betyd-ning at reglene i stor grad forvaltes av ikke-juris-ter? Dette er et spørsmål om elevenes rettssikker-het. Regelverksetterlevelsen i sektoren er viktig for elevenes rettssikkerhet. Her vil vi se nærmere på skoleeiernes og skolenes regelverkskompe-tanse og -etterlevelse og elevenes rettssikkerhet.

Når det skal vurderes hvorfor reglene ikke funge-rer etter intensjonen, må det også i evalueringen ses på hvordan bestemmelsene oppfattes, og om hensikten med dem fremstår som klar.

NOU 2015: 2 197

Å høre til Kapittel 15

15.5.1 Skoleeiers og skoleleders regelverkskompetanse

Det stilles store krav til skoleeiers og skoleleders juridiske kompetanse. Det følger av opplærings-loven §§ 13-10 at skoleeiere skal sikre at rettighe-tene og plikrettighe-tene som er fastsatt i opplæringsloven med forskrifter, skal oppfylles, samt at skoleeiere skal ha et forsvarlig system for å fange dette opp.

Skoleeiere er pålagt at det skal være skolefaglig kompetanse på skoleeiernivå, jf. opplæringsloven

§§ 13-1. Det er ikke lovfestet særskilte krav i opp-læringsloven til juridisk kompetanse.

Skolen er styrt av om lag 400 lover og forskrif-ter.⁸ Et trekk ved samfunnet er økt rettsliggjøring.

Dette har også skjedd innenfor utdanningsområ-det, der det i de siste tiårene har vært økt opp-merksomhet på rettigheter og plikter.⁹ Innenfor utdanningsområdet blir rettslig styring i stor grad brukt.¹⁰ Et annet trekk er at saksbehandling og prosedyrer i offentlig forvaltning i økende grad er regulert av rettsregler. Abusland mener det ikke er mulig å utarbeide og kontrollere rutinene uten å kjenne rettsreglene.¹¹

Rettsanvenderne innenfor utdanningssektoren er i liten grad jurister. Ifølge en undersøkelse gjen-nomført av Norges Juristforbund har to av tre kommuner ikke ansatt jurister.¹² De fleste fylkes-kommunene har ansatt jurister som i ulik grad jobber med videregående opplæring. Det at retts-anvenderne ikke er jurister, er også understreket av Universitetet i Oslo i det tverrfaglige prosjektet Legal standards and Professional Jugdement in Educational Leadership (LEX-EL). Utdannings-bakgrunn kan si noe om antatt juridisk kompe-tanse. Når det gjelder skolelederne, har vi kjenn-skap til deres utdanningsbakgrunn blant annet gjennom Utdanningsdirektoratets årlige spørring til Skole-Norge for høsten 2013. Her har NIFU på vegne av direktoratet spurt rektorene hvilken utdannelse de har. Vi finner her forskjeller mellom grunnskolene og videregående opplæ-ring. I grunnskolen svarer 82 pst. at de har grunn-utdanningen sin fra en lærerhøgskole, resten har universitetsutdannelse. I videregående opplæring har 62 pst. av rektorene høyere grads utdanning, mens 30 pst. har høyere utdanning av lavere grad.

Litt over halvparten har universitetsutdannelse.

Det er ikke kjent hva universitetsutdannelse

betyr.¹³ Et spørsmål i forlengelsen av dette er hva som kjennetegner disse som rettsanvendere.

Kapittel 9a er krevende fordi det ikke bare kre-ver at rettsanvenderne har kjennskap til opplæ-ringsloven, men også til saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Ved praktiseringen av et inn-fløkt regelverk virker tre forhold sammen: det regulative, det normative og det kognitive.¹⁴ Det er mange bestemmelser som regulerer hvordan norsk skole skal være. Dette forutsetter kunnskap om regelverket og evnen til å utvise skjønn i sko-len, men hvordan stiller skoleledere seg til den oppgaven når de færreste av dem er jurister?¹⁵

Ikke-juristers rettsanvendelse innenfor ulike sektorer er studert i flere undersøkelser. Stang og Aamodt problematiserer i en rapport utfordringer knyttet til regelkunnskap og praktisering knyttet til taushetsplikt, opplysningsrett og opplysnings-plikt når de fleste rettsanvenderne ikke er juris-ter.¹⁶ De understreker her at for å sikre en lov-messig rettsanvendelse er det en nødvendig forut-setning at den som bruker regelverket, praktise-rer dette i tråd med loven og dens intensjoner. Her er det viktig med kunnskap. De problematiserer hva det vil si å kjenne loven. De spør hva vil det si å kjenne loven når informantene i studien på den ene siden uttrykker at de ikke har lest regelver-ket, rundskriv og veiledere, og at de ikke kjenner ulike paragrafer, samtidig som de selv uttrykker at de kan loven og ofte formidler en praksis som er i tråd med de samme reglene. De peker også på at mange av informantene hadde vanskelig for å formidle sin kjennskap til regelverket på en eksakt måte.¹⁷ Stang og Aamodt spør om prakti-kerne likevel kan ha en innøvd praksis i tråd med reglene, selv om de ikke klarer å gjengi reglene på en eksakt og presis måte med henvisninger til lovverket.¹⁸ De samme spørsmålene vil være rele-vante for praktiseringen av kapittel 9a.

Welstad har vurdert skoleledere som rettsan-vendere. Han trekker også inn undersøkelser fra andre sektorer for å belyse ikke-juristers retts-anvendelse generelt. Welstad viser til hvordan en jurist vil bruke juridisk metode som tar utgangs-punkt i rettskildene for å løse et rettslig spørs-mål.¹⁹ En jurist vil ta utgangspunkt i loven. Wel-stad peker på at tidligere undersøkelser av

ikke-8 Welstad 2011a 9 Abusland 2006

10 Direktoratet for forvaltning og IKT 2010 11 Abusland 2006.

12 Norges Juristforbund 2011

13 Vibe 2013 14 Møller 2013a 15 Welstad 2011a 16 Stang og Aamodt 2013 17 Stang og Aamodt 2013 18 Stang og Aamodt 2013 19 Welstad 2011a

198 NOU 2015: 2

Kapittel 15 Å høre til

juristers måte å løse juridisk spørsmål på viser at de bruker andre fremgangsmåter enn det som skisseres i rettskildelæren. Istedenfor å ta utgangspunkt i loven for å finne løsningen på et rettsspørsmål vektlegger de andre argumenter og hensyn. Welstad viser til at det ofte ikke finnes til-strekkelig utdanningsrettslig kompetanse på skole-eiernivå eller på skolenivå. Dette har ikke bare sammenheng med manglende fagpersonell i kom-munene, men også med at utdanningsretten er mangesidig og komplisert. Disse trekkene kan være med på å gjøre regelverket mindre tilgjenge-lig i den praktiske skolehverdagen, noe som igjen virker inn på muligheten til å gjennomføre saksbe-handling i samsvar med gjeldende regelverk.²⁰

Universitetet i Oslo gjennomførte i 2010 en undersøkelse av klagesaker hos Fylkesmannen i Oslo og Akershus.²¹ Her så de blant annet på skolelederes rettsanvendelse i 9a-saker. Welstad mener det særlig er fire trekk som går igjen i skoleledernes rettsanvendelse som er bemerkel-sesverdige og interessante.²² Et første trekk er hensynet til å komme frem til en rask løsning som tjener begge involverte parter. En ulempe ved dette kan være at det ikke alltid er i tråd med loven. For det andre ser det ut til at skolelederne kjenner til hovedbestemmelsene og ofte siterer disse. Et tredje trekk er at når lovteksten er sitert, følger ofte en del vurderinger og argumenter som er løsrevet fra de hensyn loven formoder at skal tas i betraktning. Dersom det kommer inn flere lovbestemmelser som skolen må forholde seg til, blir det ekstra synlig at det er andre hensyn enn dem loven formoder skal tas i betrakting, som trekkes inn, og saksbehandlingen er ikke tydelig nok knyttet opp mot de fremgangsmåter som skis-seres i lovgivningen. Et fjerde trekk er at dersom Fylkesmannen opphever skolens vedtak og sen-der saken tilbake for ny behandling, eller at det er en fare for at klageinstansen involveres i saken, trekkes jussen tydeligere frem i skolens nye ved-tak.

15.5.2 Elevenes rettssikkerhet, rettsvern og regelverksetterlevelse

Elevene har etter opplæringsloven kapittel 9a sterke rettigheter. Etter kapittel 9a har elevene en individuell rett til et godt psykososialt skolemiljø.

Denne er sikret gjennom at skolene har en

hand-lingsplikt når de har kunnskap om eller mistanke om at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger, skolene har en vedtaksplikt når elever eller foreldre ber om tiltak rettet mot det psykoso-siale skolemiljøet, skolene har også plikt til å jobbe systematisk og til å gjennomføre intern-kontroll, samt til å involvere brukerorganer, her-under skolemiljøutvalget. Vi vil her se på om lov-kravene i kapittel 9a blir oppfylt, og hva vi vet om regelverksetterlevelsen i sektoren.

Elevenes og foreldrenes kjennskap til regelverket Opplæringsloven kapittel 9a er komplisert og kan nok oppleves som lite tilgjengelig. Det er en utfor-dring for elever og foreldre å forstå rettighetene sine etter kapittel 9a. De må ha kjennskap til både forvaltningsloven og hvordan forvaltningen er bygget opp.²³ Det er vanskelig å få hjelp når man ikke kjenner sine rettigheter og ikke vet hvor man som elev eller foreldre kan få hjelp om skolen ikke tar tak i saken eller gir den nødvendige inform-asjonen. Elevorganisasjonen og Barneombudet har påpekt at elever og foreldre ikke får informa-sjon om sine rettigheter. Barneombudet rapporte-rer om elevenes manglende kjennskap til sine ret-tigheter. De viser her til at de snakket med 82 elever i sitt prosjekt med rapporten, og at ingen av disse kjente til sine rettigheter etter opplærings-loven. Elevene visste ikke hvor de skulle hen-vende seg dersom ikke rektor kunne eller ville hjelpe dem.²⁴ Denne informasjonen er en nødven-dig forutsetning for at disse skal kunne bruke regelverket slik lovgiveren mente. Dette kan også underbygges ved at det i Felles nasjonalt tilsyn 2011 ble gitt pålegg i ca. 34 pst. av tilfellene om at skolene ikke informerte elevene og foreldrene om rettighetene etter kapittel 9a.²⁵

Det at det er få klagesaker årlig, samtidig som elevene og foreldrene i liten grad kjenner til sine rettigheter, kan trolig ses i sammenheng. Det er også verdt å merke seg at skoleledere rapporterer i spørreundersøkelsen i LEX-EL-prosjektet at mange foreldrene opplevde enkeltvedtaksformen som konfliktopptrappende.²⁶ Det at enkeltved-taksformen kan oppleves som konflikteskale-rende, påpekes også i rapporten om rapporte-rings- og dokumenteringskrav i skolesektoren.²⁷

20 Welstad 2011a 21 Welstad 2011b 22 Welstad 2011b

23 Barneombudet 2012, FUG 2014 24 Barneombudet 2009

25 Utdanningsdirektoratet 2012a 26 Møller 2013b

27 Grindheim mfl. 2014

NOU 2015: 2 199

Å høre til Kapittel 15

Handlingsplikten

Gjennom handlingsplikten i opplæringsloven § 9a-3 andre ledd har alle ansatte på skolen en plikt til å undersøke saken og gripe inn om mulig og nød-vendig når de kjenner til eller har mistanke om at en elev er utsatt for krenkende ord eller handlinger. Barneombudet mener at mange voksne i skolen ikke forstår at de har en plikt til å gripe inn eller varsle når en elev blir krenket.

Ombudet mener dette kommer frem i både tilsyns- og klagesaker.²⁸

Fra 2013 finnes det også tall i Elevundersøkel-sen som kan si noe om skolene oppfyller den lov-pålagte handlingsplikten. For å kunne gripe inn er det en forutsetning at skolen kjenner til hendel-sene, for eksempel gjennom egne observasjoner eller ved at eleven eller andre forteller hva som har skjedd. Elevundersøkelsen 2013 viser at en stor andel av elevene oppgir at skolen ikke kjen-ner til krenkelsene de er utsatt for. For alle typene krenkelser oppgir mellom 30 og 45 pst. av elevene som er utsatt for krenkelser, at ingen på skolen vet om det. Vi ser dette særlig tydelig for negative kommentarer om utseende, der 45,5 pst. oppgir dette, spredning av løgner (42,6 pst.) og opplevel-sen av å bli holdt utenfor (38 pst.). Alle disse tal-lene tyder på at skolen ikke oppfyller handlings-plikten. Det at skolen ikke vet hva som har hendt, kan skyldes ulike årsaker.²⁹ NIFU påpekte i sin undersøkelse at det er langt mer vanlig å si fra om mobbing på 7. trinn enn på 10. trinn, og på barne-trinnet sammenlignet med ungdomsbarne-trinnet.³⁰

I Elevundersøkelsen 2013 så vi at det er en betydelig andel elever som mener at skolen ikke har gjort noe som hjelper. For alle typer krenkel-ser oppgir mellom 18 og 24 pst. av elevene at sko-len ikke har gjort noe for å hjelpe dem. Det betyr at om lag én av fem elever som har opplevd å bli utsatt for krenkelser to eller tre ganger i måneden eller mer, mener at skolen ikke har gjort noe for å hjelpe dem. Dette gjelder særlig når elevene har blitt utsatt for trusler. Her oppgir ca. 24 pst. av elevene at skolen har gjort lite for å hjelpe. I de til-fellene der eleven opplever at skolen har gjort mye for å hjelpe, dreier det seg ofte om at eleven har blitt gjort narr av eller ertet, truet, slått, dyttet, sparket eller holdt fast. Det er da ca. ti pst. av elev-ene som oppgir dette. Imidlertid er dette lave tall sammenlignet med den lovpålagte plikten. For alle typene krenkelser oppgir om lag 20 pst. av

elevene at de er usikre på om skolene har gjort noe for å hjelpe. Vi finner ikke noen forklaring i Elevundersøkelsen 2013 på hvorfor elevene er usikre på om skolen har gjort noe for å hjelpe.³¹

Vedtaksplikten og klagebehandling

Når eleven eller foreldrene ber om tiltak knyttet til det psykososiale miljøet, skal skolen gjøre vedtak etter forvaltningsloven. I vedtaket skal skolen ta stilling til om elevenes rett er oppfylt, og eventuelt inneholde tiltak for at retten skal bli oppfylt. Det finnes ikke tall på nasjonalt nivå eller fylkesvis som viser hvor mange vedtak etter § 9a-3 tredje ledd som skolene gjør hvert år. Det finnes til sam-menligning tall knyttet til hvor mange pst. av elevene i grunnskolen som har enkeltvedtak om spesialundervisning i GSI.

Barneombudet har påpekt at regelverksetter-levelsen ikke er god nok, i sin rapport Forskjell på å ha rett og å få rett³² samt i sin bekymringsmel-ding³³. Barneombudet er blant annet opptatt av at det ikke gjøres vedtak i alle tilfeller der kapittel 9a pålegger det. Tilbakemeldinger fra sektoren tyder på at det er usikkerhet om når det skal gjøres enkeltvedtak og ikke. Tilbakemeldinger tyder på at det er uklart når eleven eller foreldrene ber om tiltak på en slik måte at det kreves vedtak, og når det er å regne som informasjon som utløser hand-lingsplikten. Direktoratet har i oppsummeringen av Felles nasjonalt tilsyn for årene 2010 til 2013 påpekt at det at skolene ikke gjør vedtak i samsvar med § 9a-3 tredje ledd, er et av de vanligste lov-bruddene, se avsnitt 15.5.3 nedenfor.

Bergens Tidende gjennomførte i 2013 en undersøkelse der de undersøkte om skolene i Bergensområdet gjorde vedtak etter § 9a-3 tredje ledd eller ikke. De fant store forskjeller. De fant at 29 av grunnskolene ikke hadde gjort noen vedtak i de siste tre årene, mens en skole hadde 29 ved-tak det siste året. Det er ikke grunn til å tro at den ene skolen hadde så mye mer krenkelser enn de andre. Skolen med 29 vedtak var ifølge Bergens Tidende en av skolene med lavest mobbetall i Ber-gen.³⁴ Når skolen ikke gjør vedtak, vil det være vanskeligere å klage, til tross for at det også er mulig å klage på at skolen ikke har gjort vedtak innen rimelig tid. Manglende vedtak er en utfor-dring for rettssikkerheten og et effektivt rettsvern.

28 Barneombudet 2009 29 Wendelborg 2014a 30 Lødding og Vibe 2010

31 Wendelborg 2014a 32 Barneombudet 2009 33 Barneombudet 2012 34 Bergens Tidende 2013

200 NOU 2015: 2

Kapittel 15 Å høre til

Det at det antas at det gjøres få vedtak, kan være et tegn på flere ting. Det kan for eksempel skyldes, for å nevne noen grunner, at skolene ikke kjenner regelverket, at de er usikre på når ved-taksplikten utløses, at de mener sakene kan løses bedre på andre måter, eller at eleven og forel-drene ikke kjenner sine rettigheter og ikke ber om tiltak på en måte som utløser vedtaksplikten.

Tilbakemeldinger tyder også på at tiltakene i ved-takene ikke er egnede og tilstrekkelige til å opp-fylle elevens rett, og at det kan være faglige utfor-dringer knyttet til vedtakene. Et annet spørsmål er om avgjørelsen egentlig er et enkeltvedtak, når man ser nærmere på innholdet i enkeltvedtaket og hva det skal inneholde. For mer om klageord-ningen, se avsnitt 16.3.

15.5.3 Skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø

Temaet for Felles nasjonalt tilsyn i perioden 2010–

2013 har vært skolenes arbeid med elevenes psy-kososiale skolemiljø etter kapittel 9a. Gjennom til-synet har fylkesmennene kontrollert det systema-tiske arbeidet og internkontrollen til utvalgte sko-ler. Det har blitt gjennomført tilsyn i alle fylkene.

Vi ser i tabell 15.1 at det i 2010 og 2011 ble gitt pålegg til 95 pst. av de kommunene og fylkeskom-munene som ble kontrollert. I 2012 ble det gitt pålegg til 75 pst. av de kontrollerte kommunene og fylkeskommunene, mens det i 2013 ble gitt pålegg til 82 pst. av kommunene og 70 pst. av sko-lene.³⁵ Det ble i snitt gitt 2,6 pålegg per skole.³⁶ I 2010 og 2011 var det totalt ti kommuner og 49 sko-ler som ikke fikk pålegg. Ifølge Utdanningsdirek-toratet er det stort sett de samme avvikene som går igjen. Direktoratet har oppsummert

hovedfun-nene i fylkesmenhovedfun-nenes rapportering av Felles nasjonalt tilsyn og uttaler i oppsummeringen:

«Resultatene fra tilsynene viser positive utviklingstendenser. Det er imidlertid fortsatt nødvendig for skolene og skoleeiere å ha fokus på arbeidet med elevenes psykososiale miljø.

Til tross for betydelig tilsynsinnsats over tid, er det fortsatt store avviksprosenter innenfor temaet.»³⁷

2013 var det siste året da skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø var tema for Felles nasjonalt tilsyn. Direktoratet viser i sin oppsum-mering av tilsyn i 2013 til at kommuner og skoler gjør mye godt arbeid med elevenes psykososiale miljø. Samtidig viser resultater fra tilsynet at det er lovbrudd innenfor alle områder i tilsynet. I opp-følgingstilsynet ble det avdekket lovbrudd hos halvparten av de kontrollerte skolene.³⁸ I brevet til Kunnskapsdepartementet uttaler Utdannings-direktoratet at det etter deres vurdering er

«bekymringsfullt at det fortsatt ilegges mange pålegg om at skolen skal fatte enkeltvedtaket der-som foreldrene/elever ber om tiltak knyttet til skolemiljøet. Brudd på forvaltningsrettslige krav til saksbehandlingen er en alvorlig trussel mot elevenes rettssikkerhet».³⁹ Direktoratet påpeker også at det er utilfredsstillende at det fortsatt gis mange pålegg knyttet til opprettelse av og aktivi-tet i skolemiljøutvalg og samarbeidsutvalg. Dette mener direktoratet bør være forholdsvis enkle krav å etterkomme.⁴⁰ Direktoratet påpeker også at de hadde forventet at det langvarige fokuset på skolenes arbeid med elevenes psykososiale miljø ville gitt kommunene et enda sterkere insitament til å ta tak i disse forholdene enn det som faktisk

In document Å høre til NOU (sider 196-200)