Kommunereformen på Øvre Romerike
Kommunereformen på Øvre Romerike, 2015-2016
Sofie Marie Hegbom
Masteroppgave ved Institutt for Statsvitenskap UNIVERSITETET I OSLO
Mai 2016 Antall ord: 26 054
Kommunereformen på Øvre Romerike
Kommunereformen på Øvre Romerike, 2015-2016
©Sofie Marie Hegbom
2016
Kommunereformen på Øvre Romerike Sofie Marie Hegbom
http://www.duo.uio.no
Trykk: Reprosentralen, Universitetet i Oslo
Sammendrag
Temaet i denne oppgaven er kommunereformen, og fokuset blir rettet mot de lokale prosessene i de seks kommunene som utgjør regionen Øvre Romerike. Som et av flere alternativer til å opprettholde dagens kommunestruktur i regionen, har Ullensaker, Eidsvoll, Nannestad, Gjerdrum og Hurdal vurdert muligheten for dannelsen av en storkommune. Etter behandlinger i kommunestyrene i desember 2015 og våren 2016, har imidlertid fire av seks kommuner valgt å skrinlegge alt arbeid med kommunereformen. For mens Hurdal og Ullensaker har skrevet under på en intensjonsavtale, har de fire andre kommunene gått imot en videre utredning, og besluttet å fortsette som egne kommuner.
Regionen har gjennom sin nære plassering mot Oslo, sitt tett integrerte bo- og arbeidsmønster og tre kommuner under ekspertutvalgets anbefalinger om 15 000 innbyggere, mye som taler for at kommunesammenslåing burde være relevant. Vedtakene viser derimot et annet mønster, og det er interessant hvorfor det bare er flertallet i Hurdal og Ullensaker som har arbeidet for en storkommune, mens flertallet i de andre kommunene har avsluttet arbeidet. Denne oppgaven vil dermed ta sikte på å forklare hvorfor kommunene på Øvre Romerike har fattet forskjellige vedtak om sammenslåing. Oppgavens problemstilling er dermed; Hva forklarer vedtakene og retningsvalgene som kommunene på Øvre Romerike har fattet om kommunesammenslåing?
Studien tar utgangspunkt i 13 semistrukturerte intervjuer med 14 informanter, samt
dokumentanalyse av relevante dokumenter i prosessen. Det empiriske datamaterialet er blitt analysert ved hjelp av tre teoretiske perspektiver; reformperspektivet,
forhandlingsperspektivet og det sosiologiske perspektivet. De empiriske funnene viser at reformperspektivet har størst forklaringskraft på flertallsbeslutningen i Hurdal og Ullensaker, mens forhandlingsperspektivet har størst forklaringskraft på flertallsbeslutningen i de andre fire kommunene. Det sosiologiske perspektivet har generelt liten forklaringskraft, bortsett fra i Eidsvoll.
Forord
Arbeidet med masteroppgaven har vært interessant, men samtidig utfordrende. Mange fortjener en takk for at prosjektet lot seg gjennomføre.
Først og fremst vil jeg rette en stor takk til min dyktige veileder Jan Erling Klausen. Takk for all hjelp med oppgaven, og gode og grundige tilbakemeldinger gjennom hele prosessen. Jeg vil også takke alle deltakerne på kommunereformgruppa for gode tilbakemeldinger
underveis.
Videre fortjener alle informantene en stor takk for at dere tok dere tid, og var villig til å stille opp til intervjuer i en travel hverdag.
Til slutt vil jeg takke familie og venner for gjennomlesninger, samt annen hjelp.
Alle eventuelle feil og mangler i oppgaven er mitt ansvar alene.
Blindern, mai 2016 Sofie Marie Hegbom
Innholdsfortegnelse
1.Innledning ... 2
1.1. Innledning og bakgrunn ... 2
1.2. Oppgavens struktur ... 4
2.Bakgrunn ... 6
2.1.Kommunereformen ... 7
3. Teoretisk rammeverk ... 16
3.1.1. Reformperspektivet og nyttemaksimering ... 18
3.1.2 Forhandlingsperspektivet og nyttemaksimering ... 19
3.2. Det Sosiologiske perspektivet ... 20
3.3. Teoretiske hovedpunkter ... 21
4. Forventninger ut fra de tre perspektivene ... 22
4.1. Reformperspektivet og nyttemaksimering ... 22
4.2. Forhandlingsperspektivet og nyttemaksimering ... 26
4.3. Det sosiologiske perspektivet ... 29
5. Data og Metode ... 31
5.1. Forskningsdesign ... 31
5.2 Metoder for datainnsamling ... 33
4.3. Vurdering av datakvalitet ... 35
5. Empiri ... 38
5.1. Reformperspektivet ... 38
5.2. Forhandlingsperspektivet ... 50
5.3. Det sosiologiske perspektivet ... 60
6. Hvordan forklare forskjellene ... 65
6.1. Reformperspektivet ... 65
6.2. Forhandlingsperspektivet ... 72
6.3. Det sosiologiske perspektivet ... 75
7. Konklusjon ... 78
7.1. Hovedfunn ... 79
7.2. Videre forskning og generalisering ... 80
7. Litteraturliste ... 83
Vedlegg/Appendiks ... 89
Vedlegg 2: Intervjuguiden til lokalpolitikerne ... 90
Vedlegg 3. Liste over informanter ... 92
Vedlegg 4. Informasjonsskriv ... 93
Liste over figurer:
Figur 1: Kart over kommunene på Øvre Romerike………..10
Liste over tabeller: Tabell 1:Sentrale nøkkelfakta om kommunene……….11
Tabell 2: Forventninger ut fra reformperspektivet………25
Tabell 3:Forventninger ut fra forhandlingsperspektivet………28
Tabell 4: Ser ordførerne noen gevinst med en sammenslåing (ja-nei)………….…...71
Tabell 5: Hvorvidt ordførerne mener sammenslåing vil føre til lokale fordelings- effekter (ja-nei)………...…74
1.Innledning
1.1. Innledning og bakgrunn
Kommunestrukturen er i liten grad endret siden den siste store reformene på 1960-tallet.
Samtidig har kommunenes oppgaver de siste tiårene endret seg drastisk, og kommunene håndterer stadig mer krevende velferdsoppgaver. For å møte disse, og fremtidige utfordringer, har regjeringen lagt frem en helhetlig plan for en ny kommunereform. Kommune- proposisjonen, som ble lagt frem 12. mai 2014, skal legge til rette for at flere kommuner slår seg sammen til ”større og mer robuste kommuner” (KMD 2014b: 26-30). Frem mot våren 2016, er alle landets kommuner invitert til å delta i prosesser med sikte på å vurdere og avklare om det kan være aktuelt å slå seg sammen med nabokommuner. Regjeringen har i første fase lagt seg på en frivillig linje, der kommunene selv bestemmer hvorvidt kommunesammenslåing er ønskelig for dem. Det er imidlertid lagt press på kommunene gjennom en rekke virkemidler av økonomisk og kunnskapsmessig art. Samtidig skal fylkesmennene bidra til å gjennomføre de regionale prosessene (Regjeringen 2014a).
Som et av flere alternativer til å opprettholde dagens kommunestruktur på Øvre Romerike, har Ullensaker, Eidsvoll, Nes, Nannestad, Gjerdrum og Hurdal vurdert muligheten for dannelsen av en storkommune. Utgangspunktet for dannelsen av en storkommune, ble gitt da ordføreren i Hurdal, Runar Bålsrud, tok initiativ til samtaler mellom kommunene i april 2015. Grunnlaget for invitasjonen var tidligere gitt av kommunestyret i Hurdal 10. desember 2015, da det ble vedtatt at Hurdal ”tar initiativ til at utredning om kommunereformen skjer i fellesskap med aktuelle kommuner i regionen” (Hurdal kommune 2014a). Ordførerne på Øvre Romerike ba deretter rådmennene lage ”et grunnlagsnotat om utfordringer og muligheter ved dannelsen av en kommune på Øvre Romerike” (Notat fra rådmannskollegiet 2015). Rådmennene meldte tilbake at de selv ville utgjøre arbeidsgruppen, med rådmannen i Eidsvoll som koordinator.
Notatet ble ferdig utarbeidet etter planen 1. oktober 2015, og skulle deretter bli behandlet av kommunene i november/desember 2015.
Etter notatet fra rådmennene ble ferdigstilt, var det lagt opp til individuelle prosesser i hver av de seks kommunene. Eidsvoll, Nes og Gjerdrum vedtok at arbeidet avsluttes.
Eidsvoll vedtok imidlertid at de kan være åpne for sammenslåing med sine mindre nabokommuner Hurdal og/eller Nord-Odal, hvis kommunene vedtok det. Det arbeidet
har siden blitt skrinlagt etter at Hurdal vedtok et retningsvalg mot Ullensaker, og 5.
april 2016 vedtok forhandlingsutvalget i Eidsvoll at samtalene med Nord-Odal også skulle avsluttes. Nannestad vedtok at en utredning om en storkommune ikke prioriteres, med mindre de øvrige kommunene går inn for det. Samtidig ble et forslag om aktiv kontakt med Ullensaker stemt ned i kommunestyret i desember 2015. I mai 2016 ble det fattet endelig vedtak om å avslutte arbeidet med kommunereformen, og det ble besluttet at Nannestad skulle fortsette på egenhånd. Hurdal vedtok i kommunestyret 16.
mars 2016 et konkret retningsvalg mot Ullensaker, og valgte dermed bort Eidsvoll som et alternativ. Ullensaker og Hurdal har undertegnet en intensjonsavtale, og hver av kommunene skal avholde folkeavstemning om sammenslåing 29. og 30. mai 2016.
Vedtakene fra desember 2015 og våren 2016 markerer at det videre arbeidet med å danne en storkommune på Øvre Romerike stoppet i startfasen. Fire av seks kommuner vedtok at en videre utredning av en storkommune ikke var ønskelig, mens de to resterende ønsket en sammenslåing. At denne prosessen har stoppet opp, er interessant fordi kommunene i regionen står ovenfor mange av de utfordringene kommunereformen søker å løse. Utfordringer knyttet til en sterk befolkningsvekst, tett integrerte bo- og arbeidsmønstre og relativt dårlig kommuneøkonomi, er fremtredende.
Hurdal, Nannestad og Gjerdrum er samtidig kommuner med under 15000 innbyggere, noe som i følge regjeringens ekspertuvalgt vil skape utfordringer knyttet til hvor robuste kommunene vil være i fremtiden, når det kommer til å løse kommunale oppgaver. De større kommunene vil i utgangspunktet betegnes som store nok, men samtidig presiseres det av ekspertutvalget at behovet for mer helhetlige løsninger, gir grunnlag for å anbefale kommunesammenslåinger selv med kommuner som i utgangspunktet oppfyller kravet på 15-20 000 innbyggere (KMD 2014c: 120-130).
Behovet for sammenslåing ut fra regjeringens og ekspertutvalgets kriterier, er dermed stort på Øvre Romerike. Samtidig argumenteres det fra blant annet NHO at geografien med korte avstander gjør regionen ideell for kommunesammenslåing (NHO 2015).
Spørsmålet blir dermed hvorfor det ikke blir dannet en storkommune på Øvre Romerike når behovet og konteksten er så ideell. Denne studien har dermed som formål å beskrive og forklare utfallene for eller mot sammenslåing i hver av de seks kommunene på Øvre Romerike. Oppgavens problemstilling er dermed:
Hva forklarer de vedtakene og retningsvalgene som kommunene på Øvre Romerike har fattet om kommunesammenslåing?
Tre teoretiske perspektiver vil bli brukt for å beskrive og analysere utfallet av denne prosessen. Fundamentet for de to første perspektivene; reformperspektivet og forhandlingsperspektivet, vil være en handlingslogikk basert på rasjonelle valg.
Antakelsen er at aktørene på Øvre Romerike handler rasjonelt, men at de ser forskjellig nytte med en sammenslåing. For mens reformperspektivet er valgt for å vurdere hvilken gjennomslagskraft regjeringens mål har, vil forhandlingsperspektivet representere et bredere perspektiv, der det antas at informantene vurderer nytten med en sammenslåing ut fra hvilke lokale effekter det vil få for kommunen. Det tredje perspektivet, det sosiologiske, åpner opp for en alternativ forståelse av aktørenes handlinger, der fokuset blir rettet mot hva som er passende handling ut fra sosiale og kulturelle normer.
Perspektivene vil bli vurdert i forhold til hverandre for å se hvilket som har størst forklaringskraft. Jeg forventer imidlertid at de empiriske funnene støtter opp under flere enn et perspektiv, og på den måten er ikke perspektivene gjensidig utelukkende, men delvis supplerende.
1.2. Oppgavens struktur
Denne oppgaven inneholder åtte kapitler. Dette introduksjonskapitelet beskriver oppgavens forskningsspørsmål og kontekst. Videre vil det bli redegjort for den historiske utviklingen av kommunen, og de mest sentrale delene av dagens kommunereform. Kapittel 2 avsluttes med en kort presentasjon av kommunene på Øvre Romerike, samt hvilke vedtak som har blitt fattet om kommunesammenslåing i kommunene i løpet av 2015-2016. I kapittel 3 gjøres det rede for oppgavens teoretiske rammeverk. Først vil de tre teoretiske perspektivene bli presentert, før det utledes et sett med empiriske forventninger ut fra tidligere forskning og regjeringens målsetninger med kommunereformen. Kapittel 4 tar for seg den metodiske tilnærmingen og valg av forskningsdesign. Det redegjøres videre for hvordan data er samlet
inn, før datakvaliteten blir vurdert avslutningsvis. I kapittel 5 vil de empiriske funnene bli presentert. Disse funnene vil i kapittel 6 bli analysert ut fra de tre teoretiske perspektivene, og det vil bli vurdert hvor stor forklaringskraft hvert av perspektivene har for de flertallsbeslutningene som ble fattet i hver av de seks kommunene. I kapittel 8 oppsummeres oppgavens funn og hovedkonklusjoner.
2.Bakgrunn
Formannskapslovene av 1837 markerte et tydelig skille for det lokale styret i Norge. En uklar myndighetsrolle, og mangel på formell status gjorde at lokalforvaltningen var komplisert og uoversiktlig. Løsningen ble formannskapsloven, som representerte et kompromiss mellom bøndenes krav til selvstyre, og de sentrale myndighetenes krav til kontroll. Landet ble således delt inn i formannskapsdistrikter, som i all hovedsak igjen var basert på de gamle prestegjeldene. Totalt ble landet delt inn i 37 byer og 355 herreder. Ettersom formannskapsloven ble avløst av nye kommunelover og særlovgivinger, har forskjellen mellom bykommunene og herredene blitt visket ut, og betegnelsen ”kommune” ble det vanlige. (Næss 1987: 34, Baldersheim og Rose 2010: 80). Formannskapsloven avgrenset kommunene territorielt, instituerte styringsorganer, trakk opp grensene for kommunenes selvstendige kompetanse, og regulerte forholdet mellom stat og kommune. Loven sa derimot lite om hvilke oppgaver kommunene skulle ha. Før 1837 var imidlertid så vel skolevesen som fattigstell knyttet til den kirkelige administrasjonen. Dette var også oppgaver som i stor grad ble sentrale for de nye kommunene i en lang periode (Næss 1987: 39-41).
Den territorielle inndelingen fra 1837 ble kraftig forandret på 1800-tallet, og de første tiårene av 1900-tallet. Antallet toppet seg i 1930 med hele 747 kommuner. Argumenter knyttet til nærhet, og større deltakelse i det politiske liv var viktige faktorer (Næss 1987: 634). Det lokale handlingsrommet var stort i perioden, men det var store variasjoner mellom kommunene når det kom til hva slags oppgaver de påtok seg. Mens noen kommuner brukte få midler, og påtok seg få oppgaver, valgte andre igjen å innføre en rekke sosialpolitiske tiltak (Næss 1987: 634-635). Selv om utviklingen av enkelte sosialpoliske tiltak ble innført på begynnelsen av 1900-tallet, var det først etter andre verdenskrig at den norske velferdsstaten ble kraftig utbygd. Med Arbeiderpartiet i posisjon, ble det fokusert på sosial utjevning og en utbygging av velferdstjenester (Fimreite, Flo og Tranvik 2002: 13). I denne sammenhengen ble det vektlagt at kommunene i større grad skulle være en forlengelse av staten, og brukes som velferdsleverandører. Utviklingen av nye kommunikasjons– og transportmuligheter, samt sosial og økonomisk modernisering, førte til at det var mer realistisk at kommunene skulle innta en slik rolle. Samtidig var det store forskjeller mellom landets 747 kommuner når det kom til faktorer som ressursgrunnlag, administrativ profesjonalitet og skattetrykk. For at kommunene skulle bli effektive leverandører av velferdstjenester, ble det her vektlagt at
kommunestørrelsen måtte økes. Det var i denne konteksten at Schei-komiteen i 1946 fikk i oppdrag å vurdere og utarbeide en ny kommunestruktur (Fimrete mfl. 2002: 15-16).
Komiteen gikk gjennom alle kommunene, og foreslo flere hundre sammenslåinger, der de fleste ble vedtatt gjennomført. Sentralt her var at sentrale myndigheter fikk autoritet til å ta etterfølgende beslutninger når det gjaldt kommunesammenslåinger, uten videre parlamentarisk vurdering. Dette gjaldt også de tilfellene der lokale autoriteter motsatte seg.
Reformen åpnet således opp for en storstilt kommunesammenslåing, og landets 747 kommuner ble redusert til 443 kommuner i løpet av en tiårs- periode (Baldersheim og Rose 2010: 82).
Siden tvangssammenslåingene i kjølvannet av Schei-komiteen, har det skjedd få endringer når det kommer til kommunestrukturen i Norge. Debatten har vært oppe flere ganger, og utvalg har blitt oppnevnt for å vurdere kommuneinndelingen (Christiansen-utvalget), men få endringer har skjedd. Det ble videre fastslått av Stortinget i 1995 at endringer i kommunestrukturen skulle være basert på frivillige sammenslåinger. Det er dermed opp til hver enkelt kommune om de ønsker å slå seg sammen. Siden frivillighetslinja ble vedtatt, har det funnet sted syv sammenslåinger (Regjeringen 2014b).
2.1.Kommunereformen
14. Mai 2014 la regjeringen frem en helhetlig plan for en ny kommunereform i Stortingsproposisjon 95S. Bakgrunnen for reformen er en situasjon der kommunene håndterer stadig mer krevende oppgaver og tjenester. Oppgaver som det antas kommunene i varierende grad vil ha mulighet til å ivareta på en tilfredsstillende måte med dagens kommunestruktur.
Målet er dermed kommunesammenslåinger for å etablere mer robuste kommuner som kan håndtere de oppgavene kommunene har ansvar for i dag, og de oppgavene som vil bli delegert ned i fremtiden (KMD 2014b: 23-24, 54-55). Generalistprinsippet veier tungt i reformen, og innebærer at alle landets 428 kommuner skal ha det samme oppgaveansvaret, og skal ivareta rollene som tjenesteleverandør, myndighetsutøver samfunnsutvikler og demokratisk arena (KMD 2014B: 23-25).
Kommunes rolle som tjenesteleverandør tar opp det ansvaret kommunene har for å produsere og tilby velferdstjenester. Dette gjelder for eksempel store og tunge tjenester innen helse- og sosial, samt mer spesialiserte tjenesteområder innen barnevern. Kravet til kommunene
innebærer at tjenestene skal være likeverdige og gode uavhengig av hvor i landet innbyggerne bor (KMDc: 18-19). Den andre rollen kommunene må ivareta er rollen som myndighetsutøver, som henviser til den myndigheten kommunene har i medhold av lov.
Dette berører hvilken kapasitet kommunene har til å ivareta rettsikkerheten til borgerne. Den tredje rollen som blir trukket frem i reformen, er kommunens rolle som samfunnsutvikler.
Ansvaret knyttet til en langsiktig arealbruk- og utbyggingsmønster, utbygging av infrastruktur, steds- og sentrumsutvikling, næringsutvikling og folkehelse er de sentrale ansvarsområdene. Den fjerde og siste rollen kommunene må ivareta, er rollen som demokratisk arena. For som folkevalgte organ, vil kommunene ha et representativt ansvar på vegne av innbyggerne i kommunene (KMD2014c: 19-21). Utvalget utarbeidet til sammen 10 kriterier for kommunene og 2 kriterier rettet mot staten. På bakgrunn av disse og gjennomgang av faglitteratur, gav utvalget tre anbefalinger for en god kommunestruktur (KMD 2014c 2014b: 9-12). Den første anbefalingen innebærer at kommunene bør ha minst 15–20000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning. Kommunes rolle som tjenesteleverandør er sentralt, og det blir vektlagt at større kommuner vil styrke kompetansen i fagmiljøene, samt redusere den usikkerheten som gjerne er knyttet til svingninger og variasjoner i innbyggernes etterspørsel etter tjenester. Utvalget legger spesielt vekt på behovet for en kompetanseheving innenfor spesialiserte helsetjenester. Samtidig understrekkes det at mange små kommuner mangler kompetanse for å ivareta rettsikkerheten til innbyggerne, samt den nødvendige distansen (KMD 2014c 130-131). Den andre anbefalingen innebærer at kommunene i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Her legges det vekt på hvilke utfordringer byområder skaper ved at innbyggerne og næringsliv opererer på tvers av kommunegrensene. Behovet for mer helhetlige løsninger fører til at utvalget mener det er grunnlag for å anbefale kommunesammenslåinger selv med kommuner som i utgangspunktet oppfyller kravet på 15- 20000 innbyggere (KMD 2014c: 131-132). Den siste anbefalingen handler om at staten bør redusere detaljstyringen, og ordning for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske arenaer (KMD 2014c: 16-18).
Stortingsproposisjonen har lagt opp til at de regionale prosessene skulle starte opp høsten 2014 og avsluttes ved utgangen av 2016. Regjeringen legger vekt på at kommunene skal ha et år til å drøfte utfordringer og muligheter knyttet til kommunesammenslåing, før de fatter vedtak om hvilke kommuner de vil slå seg sammen med. Regjeringen planlegger videre å
2014b 51). Den første fasen av reformen er i utgangspunktet frivillig og regjeringen begrenser seg til å legge press på kommunene gjennom økonomiske og kunnskapsmessige virkemidler. Samtidig skrives det likevel i St.prp. 95S (KMD 2014b:51) at det ”vil kunne foreslås sammenslåinger av kommuner som avviker fra de lokale vedtakene”. Det fremheves at nasjonale og regionale hensyn kan få forrang fremfor de lokale hvis det vurderes som nødvendig. Et slikt statlig inngrep vil i så fall ikke bli aktuelt før kommunene har avsluttet prosessen og drøftingene rundt en ny kommunestruktur.
2.2. Bakgrunn Om kommunene på Øvre Romerike
Kommunene på Øvre Romerike utgjør casen i denne oppgaven. Regionen består av 6 kommuner helt nord i Akershus fylke: Ullensaker, Eidsvoll, Nes, Nannestad, Gjerdrum og Hurdal.
Kart hentet fra: Karttilsynet (2015)
Tabell 1: Sentrale nøkkelfakta om kommunene
Innbyggere Kommuneøkonomi- landsoversikt (rangering).
Pendler utenfor kommunegrensene for arbeid
Viktigste
pendlerkommuner (rangert – kommunene på Øvre Romerike i kursiv) Ullensaker
33.719 392. plass 50,7 %
Oslo, Skedsmo, Lørenskog, Nannestad og Eidsvoll
Eidsvoll
22.700 402. plass 67 %
Ullensaker, Oslo, Skedsmo, Lørenskog og Nannestad
Nes
20.500 384. plass 64 %
Oslo, Ullensaker og Skedsmo
Nannestad
11.882 427. plass 70 %
Ullensaker, Oslo, Skedsmo, Eidsvoll og Lørenskog
Gjerdrum
6328 344. plass 76 %
Oslo, Ullensaker, Skedsmo og Lørenskog
Hurdal
2700 325.plass 58, 9 %
Ullensaker, Eidsvoll og Skedsmo
Data hentet fra nykommune (2014) og Regjeringen (2015)
Per 1. Januar 2015 er den samlete befolkningen på Øvre-‐Romerike 97.918. Prognosene tyder på at dette er et tall som vil stige i årene fremover, og samtlige kommuner forventer en befolkningsvekst. Ullensaker vil være kommunen med størst økning i innbyggere, mens Hurdal bare vil ha en ganske beskjeden befolkningsvekst frem mot 2040.
Rangeringen av kommuneøkonomien tar utgangspunkt i en oversikt fra kommunal-‐og moderniseringsdepartementet, der de har rangert kommuneøkonomien til alle landets kommuner. Hurdal kommune kommer best ut av kommunene på Øvre-‐Romerike med den 324. beste kommuneøkonomien av landets 428 kommuner. Nannestad kommune kommer dårligst ut, og det er bare én kommune i Norge som har dårligere økonomi enn Nannestad (Regjeringen 2015). Bortsett fra Hurdal kommune, viser pendlingstallene til stor arbeidspendling inn mot hovedstadsområdet. Samtidig pendles det i varierende grad på tvers av de seks kommunene. Et fellestrekk er imidlertid at Ullensaker skiller seg ut som en viktig pendlerkommune for de fem andre.
Innbyggertallet i de seks kommunene viser for det første at Nannestad, Gjerdrum og ikke minst Hurdal har en befolkningsvekst som ligger under ekspertutvalgets anbefalinger om kommunestørrelse for å sikre en god oppgaveløsning. De vil dermed være for små til å være robuste nok til å løse de sentrale kommunale oppgavene som ekspertutvalget og regjeringen vektlegger. Det kan samtidig argumenteres for at de større kommunene, som i utgangspunktet oppfyller kravet om 15.000-20.000 innbyggere, likevel vil ha utfordringer når det kommer til oppgaveløsning. En sterk befolkningsvekst, et tett integrert bo-og arbeidsmønster, samt lite robuste økonomier vil her være faktorer som vil gjøre det utfordrende for kommunene å løse oppgaver knyttet til likeverdige tjenester og en helhetlig samfunnsutvikling.
Interkommunalt samarbeid i Øvre Romerike utvikling
Siden 1998 har kommunene samarbeidet i regionrådet ØRU (Øvre Romerike Utvikling).
Antall deltagere i forskjellige samarbeidsløsninger innenfor ØRU varierer, fra opplegg der to kommuner samarbeider til løsninger hvor alle seks kommuner deltar. De største samarbeidsprosjektene så langt er avfallshåndtering (ØRAS), og felles IKT-løsning (DGI). Et annet viktig samarbeidsområde er ØRIK (Øvre Romerike innkjøpssamarbeid, der kommunene så langt det er mulig skal søke samarbeid ved inngåelse av innkjøpsavtaler for varer og tjenester (ORU 2015).
2.2.2 Vedtak om kommunesammenslåing 2015-2016
Som et av flere alternativer til å opprettholde dagens kommunestruktur har kommunene på Øvre Romerike sett på muligheten for å danne en storkommune. Flere av kommunene vedtok imidlertid i desember 2015 at arbeidet med kommunereformen og utredningene om en storkommune skulle avsluttes.
I Gjerdrum ble Knut Bakken sitt (SP) endringsforslag om å avslutte arbeidet med kommunereformen vedtatt med 14 (AP, SP, KrF, MDG) mot 11 (H, FrP, V) (Gjerdrum kommune 2015). Senere ble det vedtatt at kommunestyret takket ja til samtaler med henholdsvis Nannestad og Ullensaker, før det igjen ble vedtatt å avslutte arbeidet med kommunereformen, og besluttet at Gjerdrum skulle bestå som egen kommune (Gjerdrum kommune 2016).
I Eidsvoll kommune ble det vedtatt at arbeidet med endringer i kommunestrukturen avsluttes, men kommunen kan delta i en videre utredningsprosess dersom nabokommunene Hurdal og/eller Nord-Odal ønsker det. Høyre fremmet et alternativt forslag om å delta i en ”videre utredningsprosess og mulighetsstudie med kommunene på Øvre Romerike”. Samtidig ble det foreslått å avslutte utredningsprosessen med Nord-Odal og Hurdal som enkeltkommuner.
Forslaget falt imidlertid med 8 mot 27 stemmer (Eidsvoll kommune 2015).
Nes kommune vedtok i kommunestyret 15. Desember at “kommunen avslutter utredningsarbeidet om kommunereformen, fordi kommunen på
nåværende tidspunkt vet for lite om konsekvensene av en kommunesammenslåing”. Et alternativt forslag fra Liv Gustavsen (FrP) om å fortsette arbeidet, falt med 14 (6 FrP, 5 H, 2 V, 1 MDG) mot 21 stemmer (15 AP, 4 SP, 1 SV, 1 KrF) (Nes kommune 2015).
Nannestad kommune vedtok 8. Desember 2015 at arbeidet med en videre utredning av en storkommune ikke prioriteres, samt at det tas til etterretning at kommunen ikke har mottatt forespørsler fra sine nabokommuner. Forslaget ble vedtatt med 20 stemmer (9 AP, 3 V, 1, KrF, 1 MDG, 1 NB). Forslag som falt, og ikke ble vedtatt, kom fra Høyre og Fremskrittspartiet. Fremskrittspartiets fremmet forslag om å ta kontakt med politisk ledelse i Ullensaker, der positiv interesse følges opp av en konsulentrapport. Forslaget fikk 5 stemmer, og falt. Høyre kom med et forslag om at videre utredning om kommunesammenslåing
prioriteres, samt at kontakten med nabokommuner intensiveres. Dette forslaget falt med 11 stemmer (6 H, 5 FrP). (Nannestad kommune 2015). Det ble imidlertid først fattet endelig vedtak om å fortsette som egen kommune 4.5.2016 (Nannestad kommune 2016). Hvorvidt dette er siste ord, er derimot noe usikkert ettersom FrP og Høyre har bedt om lovlighetskontroll av vedtaket (Eub 2016).
Hurdal og Ullensaker
16. Mars 2016 vedtok et flertall i Hurdal et retningsvalg mot Ullensaker med elleve mot seks stemmer. De seks stemmene ble gitt til Eidsvoll. Arbeiderpartiet(4) og Glad i Hurdal(2) stemte for Eidsvoll, mens de resterende partiene; Venstre (6), Senterpartiet(2), Kristelig folkeparti(1), Miljøpartiet de grønne, FrP (1) og Høyre(1) stemte for Ullensaker (Hurdal kommune 2016a). Ullensaker hadde allerede vedtatt i desember 2015 at de var positive til henvendelser fra kommuner i regionen (Ullensaker kommune 2016a). Kommunen hadde også stilt seg positiv til en mulig sammenslåing med Hurdal, og etter vedtaket 16.mars utredes muligheten for sammenslåing mellom kommunene gjennom en intensjonsavtale. Det er videre besluttet at begge kommunene skal avholde folkeavstemninger 29-30 mai 2016 (Ullensaker kommune 2016b, Hurdal kommune 2016b).
2.2.3 Tidligere reformhistorie og debatt om sammenslåing
Siden formannskapsloven ble innført i 1837 har det skjedd få endringer i kommunegrensene på Øvre Romerike. I 1870 skjedde det en deling, da Hurdal kommune ble delt i to selvstendige kommuner: Hurdal kommune og Feiring kommune. Den eneste endringen siden, var da Feiring ble innlemmet i Eidsvoll i 1964 (SSB: 1999). Det har imidlertid vært debatter og sonderinger rundt muligheten for kommunesammenslåing ved flere anledninger. Tilbake i 2004 var det samtaler mellom alle kommunene på Øvre Romerike. Den gang var det tydelig at samtlige ordførere på Øvre Romerike var lite interessert i idéen om en storkommune. Flere kommuner tok imidlertid initiativ til nabosamtaler, og diskuterte muligheten for sammenslåing (Romerikes Blad(RB): 2006).
I 2004 tok Eidsvoll initiativ til å starte en dialog med Hurdal om sammenslåing. Forslaget ble enstemmig vedtatt i formannskapet. Samtalene havarerte imidlertid etter 2 år (RB 2004).
Ullensaker tok initiativ til sammenslåing med Nannestad og Gjerdrum i 2004. Daværende ordfører Harald Espelund presiserte at han ønsket å dele godene med nabokommunene. Som
en ”økonomisk lysende stjerne på Øvre Romerike” mente han nabokommunene kunne tjene stort på en sammenslåing. Ullensaker og Nannestad valgte å fortsette utredningsarbeidet, men i 2006 skrinla Nannestad kommunestyre utredningen. Nes kommune hadde noen uformelle samtaler med Sørum og Fet, men konkluderte at det ikke var noen vesentlig styrking eller forbedring for lokalbefolkningen med kommunesammenslåing (RB: 2006).
3. Teoretisk rammeverk
Det teoretiske rammeverket som skal benyttes for å analysere og systematisere kommunereformprosessen på Øvre Romerike er basert på institusjonell teori, og består av tre perspektiver; reformperspektivet, forhandlingsperspektivet og det sosiologiske perspektivet.
Disse perspektivene skal gi et teoretisk rammeverk for å forstå hvorfor kommunene på Øvre Romerike falt ned på ulike standpunkt i spørsmålet om kommunesammenslåing.
Institusjonell teori omfatter en rekke undergrupperinger av teorier, og er et omfattende begrep som trenger en viss avgrensning før det kan anvendes. Et av de mest anvendte skillene i institusjonalisme kom fra Hall og Taylor i 1996 gjennom artikkelen "Political Science and the three Institutionalisms". Et lignende rammeverk ble benyttet av Jens Nilsson i 2015, gjennom hans casestudie for å forklare politiske beslutninger i Sverige. Nilsson tar imidlertid bare utgangspunkt i to former av ny-institusjonalisme; Rational Choice Institusjonalisme (RCI) og sosiologisk institusjonalisme (SI). Som to av de mest prominente perspektivene innen ny-institusjonalisme, vil RCI og SI være det teoretiske fundamentet i denne oppgaven (Nilsson 2015: 920-921). Perspektivene blir samtidig vurdert som relevante for min oppgave, ettersom blant annet Nilsson (2015) anvender rammeverket for å forklare politiske beslutninger, noe som også er hensikten med denne casestudien.
Det rasjonelle perspektivet vil i denne oppgave bli delt i to underkategorier;
reformperspektivet og forhandlingsperspektivet. Fundamentet i begge perspektivene hviler på en rasjonell handlingslogikk, men hva som blir ansett som mest nyttemaksimerende er forskjellig. For mens reformperspektivet vektlegger at informantene nyttemaksimerer ut fra regjeringens mål med reformen, åpner forhandlingsperspektivet opp for at nytten med reformen kan bli vurdert ut fra hvilke effekter en sammenslåing vil få for kommunene lokalt.
Til slutt vil de to rasjonelle perspektivene, bli supplert med et sosiologisk perspektiv.
Premisset vil bli flyttet fra tanken om rasjonelle aktører, til tanken om hva som er passende handling for aktørene ut fra kulturelle normer.
3.1. Rasjonelle valg
Rasjonell teori er et bredt rammeverk for å forstå sosiale fenomener. Premisset er at individuelle aktører handler formålsrasjonelt, og velger den handlingen som gir det beste utfallet ut fra hans eller hennes ønsker. Dette forutsetter at aktøren har fullstendig oversikt over alle mulige alternativer og utfall, og velger det beste middelet for det ønskete utfallet (Monroe 2001: 152-154, Nilsson 2015: 920-921). Nilsson (2015 og Monroe (2001) trekker frem fire sentrale antagelser om rasjonelle valg;
1. Individuelle aktører; samfunnet består av enkeltaktører, og aktører handler individuelt rasjonelt.
2. Målorienterte; aktørene vil ha fullstendig kunnskap om sine mål, og hvordan disse målene skal nås.
3. Bevisste valg; Handler om oppfatninger og aktørens kunnskap om verden. Det antas at den individuelle aktøren vil ha fullstendig oversikt over de forskjellige handlingsalternativene, og deres konsekvenser. På bakgrunn av denne kunnskapen, vil aktørene ta fullstendig bevisste valg.
4. Egeninteresse; Aktørene vil være klar over sine egne preferanser, og velger det middelet som gir mest nytte for det ønskete målet.
Det er en rekke tilnærminger for å forklare aktørers rasjonelle handlinger. Som en reaksjon på det som ble oppfattet som et overdrevent fokus på individuell handling fra rasjonelle aktører, vokste nyinstitusjonalismen frem. Her blir institusjonens rolle i politisk utvikling fremhevet og som Hall (1993: 275-276) påpeker, er det nødvendig å bringe staten som selvstendig agent inn i politisk analyse. For institusjoner er selv med på å påvirke rammene for politisk aktivitet (March og Olsen 1989: 739). Med institusjoner referer man her til formelle organisasjoner, som en kommune, og mer uformelle institusjoner, som kulturelle praksiser (Nilsson 2015:
920). Sistnevnte, som er særlig typisk for sosiologisk institusjonalisme, vil bli gjennomgått under avsnittet om sosiologisk institusjonalisme.
Begrenset rasjonalitet: Den formålsrasjonelle modellen som er skissert overfor er blitt hyppig kritisert for manglende realisme. En konkurende modell tilskriver begrenset rasjonalitet.
Poenget er at mennesker fatter valg med begrenset informasjon, eller kunnskap. De vil dermed ikke ha full oversikt over alle mulige alternativer og konsekvenser som en fullstendig formålsrasjonell modell vektlegger (Simon 1997:92, Monroe 2001: 153-155). At aktørene har full informasjon om handlingssituasjonen og handlingsalternativer, med klare og konsistente
ønsker og preferanser, er heller ikke en antagelse i denne oppgaven. Oppgaven vil dermed hvile på antagelsen om begrenset rasjonalitet
RCI følger de samme antagelsene knyttet til individers handlingslogikk, som skissert under avsnittet om rasjonelle valg; Individuelle aktører som tar bevisste valg ut fra hvilket middel som vil være mest nyttemaksimerende for deres mål. RCI bringer imidlertid staten/institusjonen inn i den politiske analysen. Det vektlegges at aktører bruker institusjoner for å maksimere sin egen nytte. Aktørene vil imidlertid møte regelbaserte begrensinger gitt av det institusjonelle miljøet, som gir insentiver til en atferd som vil resultere i en spesifikk nytte innenfor en spesifikk institusjonell setting (Nilsson 2015:921, Hall og Taylor 1996: 938-940).
Det vil si at aktørene fortsatt tar individuelle valg, men institusjonelle intensiver vil være med på å avgjøre hvor nyttemaksimerende forskjellige alternativer er for en aktør.
Konteksten for denne oppgaven, gjør at RCI kan problematiseres ved at det kan være to perspektiver på nyttemaksimering; reformperspektivet og forhandlingsperspektivet. Her vil det være et skille mellom regjeringens generelle og formålsrasjonelle målsetninger, og hvilken netto nytte den enkelte kommune på Øvre Romerike kan få isolert sett ved en sammenslåing. Regjeringens mål retter seg dermed mot den nye storkommunen, mens for den enkelte kommune kan sammenslåing innebære både gevinster og tap. Ulike gevinster og tap skaper dermed ulike interesser og forskjellig nyttemaksimering for aktørene. Dette gir grunnlag for å skille mellom to former av det rasjonelle perspektivet.
3.1.1. Reformperspektivet og nyttemaksimering
Regjeringens argumenter er formålsrasjonelle ved at kommunereformen er ment å oppnå visse fastsatte mål som vektlegges i regjeringens politikk. Målet er gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, og et styrket lokaldemokrati som det kan overføres flere oppgaver til. Middelet for å oppnå dette, mener regjeringen er gjennom en strukturreform der det etableres større kommuner. Innenfor reformperspektivet vil vi anta at den enkelte kommunes holdning til forslaget om sammenslåing, vil være avhengig av hvor relevant regjeringens argumenter er for dem selv.
3.1.2 Forhandlingsperspektivet og nyttemaksimering
Regjeringens argumenter for sammenslåing er overgripende og generelle. Fra en lokal synsvinkel kan det derimot hende at sammenslåing får lokale fordelingsvirkninger hvor ikke alle kommunene kommer like godt ut. Innenfor forhandlingsperspektivet antas det dermed at den enkelte kommunes standpunkt til sammenslåing kan forklares i lys av hvordan slike fordelingseffekter slår ut for dem selv. Standpunktene vil fortsatt være rasjonelt nyttemaksimerende, men nyttemaksimerende ut fra lokale forhold.
Antakelsen er at regjeringens mål og ønsker kan komme i konflikt med lokale mål og ønsker.
Spørsmålet blir dermed hvilken nytte en sammenslåing vil bringe med seg for den enkelte kommune på Øvre Romerike. Hvis den antatte gevinsten av en sammenslåing blir vurdert som lav, vil man forvente at kommunen vil gå mot en sammenslåing. Hvis den antatte gevinsten vurderes som høy, vil det forventes at kommunen vil ønske sammenslåing. For selv om sammenslåing kan være nyttig for alle kommunene når det kommer til områder som helhetlig samfunnsutvikling, blir spørsmålet hvor viktig dette blir sammenlignet med for eksempel frykten for å bli en utkant i en ny storkommune. Forhandlingsperspektivet utelukker dermed ikke at sammenslåing kan være nyttemaksimerende, men at det lokalt kan bli vurdert som mindre viktig sammenlignet med lokale hensyn som tap av makt og innflytelse. Forhandlingsperspektivet vil dermed vektlegge at det tas et rasjonelt valg ut fra hva som vil være mest nyttemaksimerende for hver enkelt kommune, og ikke hva som eventuelt vil være mest nyttemaksimerende for hele regionen som en helhet.
3.2. Det Sosiologiske perspektivet
Den sosiologiske institusjonalismen representerer et bredere syn på institusjoner enn hva RCI vektlegger. Institusjonene blir beskrevet som mer uformelle, og fokuset er på hvordan uformelle institusjoner, som normer og ideologier, former politisk handling. Dette blir kalt de
”ikke-rasjonelle” aspektene ved aktørenes handlinger. For mens handlingslogikken i RCI er rasjonell og individualistisk, vektlegger SI at det handles ut fra hva som blir ansett som passende i en gitt situasjon (Hall og Taylor 1996: 14-16, March og Olsen 2004: 2, 7).
March og Olsen (1998) vektlegger viktigheten av normer og verdier når det kommer til utformingen av politikk. Det fremheves at det må være noe mer enn bare maksimering av egeninteresse, som forklarer beslutningsprosesser. I tillegg til konsekvenslogikken, lanserte de dermed ideen om ”The logic of appropriateness”, eller passendehetslogikken. Premisset er at aktører handler i tråd med de normer og regler som finnes innebygd i den institusjonen man er en del av, og på best mulig måte anvender dem når beslutninger fattes (Ibid: 161- 167). Hver institusjon vil være unik, samtidig som også institusjoner vil adoptere visse kulturelle normer, ikke fordi de er nyttemaksimerende, men fordi de blir ansett som passende, og akseptert av omgivelsene og aktørene. Hva som blir ansett som passende vil dermed være sosialt, kulturelt og historisk betinget, og det finnes ingen faste rammer for hva som faller under begrepet "passende" ( Hall og Taylor 1996:14-16, March og Olsen 1998: 165).
Hva som er ”passende” atferd er dermed ikke gitt, og vil være betinget av sosiale normer som partitilhørighet (Nilsson 2015: 927). Samtidig vil historisk institusjonalisme vektlegge at historien har betydning. De politiske beslutningene som tas ved utformingen av en institusjon, eller ved initieringen av en politikk, vil ha betydning for videre utvikling (Peters 2011:71). Historien har betydning, og de institusjonelle normene og verdiene som blir etablert i organisasjonen i startfasen, vil prege veien videre, samtidig som den vil begrense fremtidige endringer. For når visse normer og verdier er blitt institusjonalisert i en organisasjon over tid, vil disse normene og verdiene være rigide og stabile (Scott 2013: 25- 26, 39). Selznik beskriver denne dynamikken på følgende måte:
”Testen for innføring av verdier er om de kan skiftes ut. Hvis en institusjon bare er et instrument, kan den lett endres eller nedlegges når et mer effektivt redskap blir tilgjengelig.
Men med innføring av verdier, oppstår det motstand mot forandringer. Folk får følelsen av personlig tap” (Selznik 1997: 25).
Institusjonaliseringen av verdier og normer kan dermed føre til motstand mot endring.
Krasner (1998) vektlegger her at grad av institusjonalisering og stiavhengighet er avhengig av vertikal dybde og horisontal bredde. Det vil si hvor sterk den institusjonelle identiteten er, og hvor tett integrert organisasjonene er. Jo mer fremtredende disse dimensjonene er i en organisasjon, jo mer utfordrende blir det å gjennomføre endringer (Ibid: 18-22).
Premisset om en handlingslogikk basert på hva som blir ansett som passende, skiller seg markant fra den rasjonelle handlingslogikken som RCI representerer. Ut fra dette perspektivet antas det at den enkelte kommunes standpunkt til sammenslåing ikke dreier seg om rasjonelle kalkyler av nytte og kostnad, men om tradisjoner, identitet og normer. Normer og verdier kan ha blitt institusjonalisert i kommunene over tid, og spørsmålet blir om dette hindrer endring. Finnes det en unik kultur i hver kommune, og har dette betydning når politikerne skal fatte beslutninger om endring av den eksisterende kommunen?
3.3. Teoretiske hovedpunkter
Rational choice institusjonalisme og sosiologisk institusjonalisme representerer to ytterkanter, der henholdsvis egeninteresser og verdier ses som avgjørende for å forklare politiske beslutninger. Reformperspektivet og forhandlingsperspektivet av RCI vektlegger videre hvordan aktører kan ha forskjellige interesser som blir avgjørende når en beslutning fattes. De tre teoretiske perspektivene vil danne grunnlag for å analysere, og systematisere de empiriske dataene videre i oppgaven. Teorikapittelet har imidlertid bare utledet noen generelle betraktninger om hvilke teoretiske forventninger jeg har til de empiriske funnene.
For å supplere et foreløpig ganske generelt teoretisk perspektiv, vil neste kapittel derfor redegjøre kort for hvilke empiriske forventninger det gir grunnlag å forvente ut fra de tre perspektivene.
4. Forventninger ut fra de tre perspektivene
I det følgene vil regjeringens målsetninger med kommunereformen, samt tidligere forskning på feltet gjennomgås, før det utledes et sett med empiriske forventninger om hva som kan forklare flertallsbeslutningene i kommunene på Øvre Romerike. Gjennomgangen vil ta utgangspunkt i de tre teoretiske perspektivene; reformperspektivet, forhandlingsperspektivet og det sosiologiske perspektivet. Under reformperspektivet vil regjeringens fire målsetninger med kommunereformen blir redegjort for, før det blir skissert hvilke empiriske forventninger det gir i hver enkelt kommune. Under forhandlingsperspektivet vil det bli belyst hvordan lokale fordelingseffekter kan ha betydning for lokalpolitikerens standpunkt for eller mot sammenslåing. Til slutt vil det blir redegjort for hvilken rolle verdier og kultur kan spille for beslutningene som har blitt fattet.
4.1. Reformperspektivet og nyttemaksimering
Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne
I Regjeringen argumenterer for at økt oppgaveomfang og flere spesialiserte tjenester stiller økte krav til kapasitet og kompetanse innad i kommunene. Det forventes at kommunene skal kunne tilby et likeverdig tilbud til sine innbyggere uavhengig av hvor de bor. For at dette skal være mulig, fremheves behovet for større fagmiljøer. Gjennom større fagmiljøer forventer regjeringen for det første mer stabile arbeidsmiljø, som ikke er like sårbare overfor uforutsette hendelser som sykdom og turnover. For det andre vektlegges behovet for ”bredde i kompetansen og en bedre tiltaksportefølje” (KMD 2014b: 29). Bred kompetanse vurderes som spesielt viktig som en konsekvens av utviklingen de siste 50 årene, der kommunene oppgaver har blitt utviklet på en rekke områder. Regjeringens mål om å overføre flere tjenester ned til kommunal nivå, stiller samtidig ytterligere krav om nødvendig kompetanse for å håndtere eventuelle nye oppgaver (KMD 2014b: 27).
Ekspertutvalgets første anbefaling berører de samme punktene knyttet til større fagmiljøer med nødvendig kompetanse for å håndtere kommunale oppgaver. Samlet sett kommer de med en anbefaling om en minstestørrelse på 15-20000 innbyggere for at kommunen skal kunne løse dagens oppgaver på en god måte (KMD 2014c: 166).
Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner
Den andre målsetningen med kommunereformen er at kommunene skal ha en mer bærekraftig og økonomisk robust økonomi. Antakelsen er at større kommuner har best forutsetninger for å ha kontroll og kompetanse på økonomistyringen. Dette fordi større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og en mer variert befolknings-og næringssammensetning. Noe som igjen vil gi kommunene bedre forutsetninger for å håndtere uforutsette hendelser og endring i befolkningssammensetning (KMD 2014c: 29). Det vektlegges samtidig at økonomisk robuste kommuner, vil ha mulighet til å påta seg flere frivillige oppgaver som følge av en mer effektiv ressursbruk i en større kommune.
Som varslet i kommuneproposisjonen for 2016 (Prop. 21 S (2014-2015)) har regjeringen sendt ut et forslag til nytt inntektssystem ut på høring. Det blir i forslaget skilt mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i kommunal tjenesteproduksjon, der bare ufrivillige smådriftsulemper skal kompenseres fullt ut. Forslaget er per dags dato bare et forslag, men plasseringen av kommunene på Øvre Romerike gjør at inntektssystemet kan få store utslag for de tre minste kommunene.
Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling
Den tredje målsetningen med kommunereformen er at kommunestruktur i større grad skal være tilpasset dagens bo- og arbeidsmarkedsregioner. Det vektlegges at kommunene vil være bedre rustet til å ”sikre en bærekraftig samfunnsutvikling lokalt og nasjonalt” med en mer funksjonell kommunestruktur (KMD 2014b:29). Arealbruk, samfunnssikkerhet og beredskap, transport, næring og miljø trekkes frem som områder som krever en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling i områder hvor kommuner er tett integrert gjennom et felles bo-og arbeidsmarked (KMD 2014b: 26).
Målet til regjeringen om en helhetlig og samordnet samfunnsutvikling berører det som ekspertutvalget kaller funksjonelle samfunnsutviklingsområder. Utvalget vektlegger at økt sentralisering, samt utbygging av transportinfrastruktur over hele landet, har gitt større regional integrasjon. En integrasjon som har bragt med seg større pendling på kryss og tvers og inn mot sentrale tettsteder og byer. Det vurderes dermed dit hen at byområder har særskilte utfordringer, nettopp fordi det er lite samsvar mellom hvor folk jobber og hvor folk
bor. Ekspertutvalget (2014) ser dermed et behov for sammenslåinger i byområder, selv for de kommunene som har over 20.000 innbyggere. Øvre- Romerike er en del av hovedstadsområdet, som fremheves som et område mer særlig sterk regional integrasjon (ibid: 33-35).
Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver
Kommunereformen blir presentert som en demokratireform. Regjeringen argumenterer for at større kommuner gir muligheter for å delegere flere oppgaver fra regionalt- og nasjonalt hold ned til kommunene. En overføring av oppgaver som de mener vil gi økt makt og myndighet, og dermed også økt lokalt selvstyre til kommunene (KMD 2014b: 30-31). Det argumenteres videre for at økt selvstyre samtidig vil minske behovet for interkommunale samarbeid på tvers av kommunene. At en stadig større andel av den kommunale aktiviteten ivaretas gjennom interkommunale løsninger, blir sett på som problematisk av regjeringen. Det argumenteres samtidig for at slike løsninger er lite demokratisk, ettersom oppgaver og makt blir flyttet over til interkommunale selskap, og de demokratisk valgte kommunestyrene vil følgelig ha mindre kontroll (KMD 2014b: 27-28).
4.1.2 Empiriske forventninger
Argumentene fra regjeringen om en mer helhetlig og samordnet samfunnsutvikling, gode og likeverdige tjenester til innbyggerne, bærekraftige og økonomisk robuste kommuner, samt overføring av flere oppgaver til det kommunale nivået, er målene regjeringen skisserer for kommunereformen. Stor variasjon i befolkningsstørrelse blant kommunene i regionen, gjør imidlertid at ikke alle målene er like relevante for alle kommunene. Tabell 2 summerer opp hvor relevant de ulike delene av kommunereformen er for hver enkelt kommune, og hvilke forventet utfall dette vil gi.
Tabell 2: Forventninger til reformperspektivet
Relevans Kommune Forventninger Forventet utfall
Innbyggertall under ekspertutvalgets anbefalinger
Hurdal, Nannestad og Gjerdrum
- Utfordringer med å løse kommunale oppgaver
- Kompetanse: små fagmiljøer
Positiv til sammenslåing
Over 20, 000 innbyggere, og i utgangspunktet store nok ut fra ekspertutvalgets anbefalinger
Ullensaker, Nes, Eidsvoll
Vil ikke ha utfordringer med å løse kommunale oppgaver og
tilstrekkelig kompetanse
Negative til sammenslåing
Utgjør et funksjonelt samfunnsutviklingsområdet
Alle kommunene, men Gjerdrum og Nes samarbeider likevel mye mot nedre Romerike
Behov for et regionalt
samarbeid Positive, men i varierende grad ut fra integrasjon
Forslag til nytt inntektssystem for kommunene
- Kommuner som slår seg sammen vil beholde inntektene fra det gamle systemet i 15 år, etterfulgt av en nedtrapping i 5 år.
Særlig aktuelt for Gjerdrum, Hurdal og Nannestad
Økonomisk gunstig å slå seg sammen med andre kommuner
Positive til sammenslåing
Større kommuner får flere oppgaver, og mindre behov for interkommunale løsninger
Særlig aktuelt for de tre minste
kommunene
Vil ønske sammenslåing
Positive til sammenslåing
4.2. Forhandlingsperspektivet og nyttemaksimering
Lokalisering av tjenester og sentralisering
Kommunesammenslåinger bringer ofte med seg usikkerhet og uenigheter når det kommer til lokalisering av tjenester, arbeidsplasser og hvor kommunesenteret skal ligge. Brandtzæg (2014) understrekker at kommunesammenslåingen vil måtte bringe med seg en viss grad av sentralisering. Mål knyttet til effektivitet og stordriftsfordeler vil i liten grad la seg realisere uten en sentralisering av blant annet kommunestyre, administrasjon og andre kommunale arbeidsplasser. Dilemmaet i en slik prosess, vil dermed være hvor dette skal plasseres, når to eller flere kommuner velger å slå seg sammen (Brandtzæg 2014b:11, NIBR 2003: 12).
Selv om det ofte tas til orde for opprettholdelse av tjenestetilbud og administrasjon, er det ofte knyttet stor usikkerhet til de faktiske effektene. Frykt for flytting av makt, påvirkningskraft, arbeidsplasser, oppmerksomhet og en negativ utvikling av lokalsamfunnet er ofte tilstede (Brandtzæg 2014b: 11-12). Resultater fra folkeavstemninger de senere årene, viser at kommuner som vil få kommunesenteret er mer positive til sammenslåing, enn de kommunene som ikke vil få kommunesenteret. I denne sammenhengen skiller Brandtzæg mellom såkalte senterkommuner, og omegnkommuner. Senterkommuner er her de store kommunene (målt i innbyggertall). Dette er kommunene som sannsynligvis vil få kommunesentrene, og der de faktiske endringene ved en kommunesammenslåing er minimale. Omegnskommunene er her gjerne de små kommunene, der det er knyttet usikkerhet til hvorvidt en kommunesammenslåing vil føre til opprettholdelse av tjenestetilbudet og administrasjon, eller om det vil skje en sterk sentralisering mot senterkommunene. For mens senterkommunene ofte er veldig avslappet til kommunesammenslåing, fordi en sammenslåing vil føre til få endringer, er de mindre kommunene redd for å bli en utkant i en større kommune (Brandtzæg 2014b: 9-10). En slik usikkerhet og frykt gjorde seg blant annet gjeldene i sammenslåingsdialogen i Valdres. Her rådet det stor usikkerhet blant de mindre kommunene når det kom til hvorvidt en sammenslåing ville føre til opprettholdelse av kommunesentrene, eller om det meste ville bli sentralisering til Fagernes. Denne frykten var ikke bare knyttet til tap av kommunale tjenester og administrasjon i nærområdet, men også til de mulige ringvirkningene en sentralisering ville få for handel og service i områdene( (Brandtzæg og Bolkesjø 2005: 87-88).
Lokaliseringsdebatten var også sentral i Ørland og Bjugn. Brandtzæg vektlegger her at til tross for at forholdene lå veldig godt til rette for sammenslåing, fryktet mange i Bjugn at det ville skje en utarming av lokalsamfunnet dersom kommunesenteret ble lagt til Brekstad i Ørland (Brandtzæg 2014b: 13).
Lokaldemokratiet
Et av regjeringens mål med kommunereformen er å styrke lokaldemokratiet ved å gi større kommuner flere oppgaver og mer selvstyre. Tidligere forskning vektlegger imidlertid at demokrati ofte blir brukt som et argument mot endring av kommunestrukturen. I boken Size og democracy (1974) vektlegger Dahl og Tufte hvordan hensynet til demokratiske verdier har vært et helt sentralt argument for opprettholdelsen av mindre politisk-administrative enheter siden antikkens Hellas. I nyere tid trekker blant andre Denters og Rose (2014) frem hvordan territorielle reformer gjerne er vanskelige og kontroversielle å gjennomføre fordi demokratiske verdier gjerne blir brukt som argument for å opprettholde den territorielle inndelingen (Ibid: 12). Demokratiske verdier blir i denne sammenhengen dermed knyttet til de eksisterende politiske enhetene, og virker således som en barriere mot endring. Bedre tilgang til de folkevalgte, der borgerne har mulighet til å fremme sine synspunkter på en mer effektiv måte, samt muligheten for å holde de styrende ansvarlig, blir fremhevet som sentrale demokratiske argumenter (Dalton og Rose 2014: 8). Erfaringen fra kommunereformprosesser i Norge viser samtidig at mulighetene for å påvirke politikken i en sammenslått kommune vurderes forskjellig. I sammenslåingsdebatten mellom Frei og Kristiansund var skepsisen størst i den minste kommunen, mens informantene i den største kommunen ikke vurderte det som vanskeligere å nå frem i en sammenslått kommune, og det ble heller vektlagt at de trodde engasjementet ville øke i en større kommune (Christoffersen og Sunde2005; 51-53).
4.2.2Empiriske forventninger
Tidligere forskning gir forventninger om at lokale fordelingseffekter har en betydning for informantene sitt standpunkt. Lokalisering av tjenester, frykt for sentralisering og mindre påvirkningskraft har vist seg å være sentralt for å forklare motstand mot strukturelle endringer. Tidligere forskning viser også at demokratiske verdier knyttes til de eksisterende territorielle enhetene, ofte blir brukt som et argument mot endring. For selv regjeringen mener lokaldemokratiet blir styrket gjennom etableringen av større enheter, viser tidligere forskning et annet mønster. Lokaldemokratiet er dermed blitt plassert under både reformperspektivet, og under forhandlingsperspektivet.
Tabell 3 summerer opp hvilke lokale fordelingseffekter sammenslåing kan få for de seks kommunene på Øvre Romerike. Skillet mellom kommunene er basert på størrelsesforholdet, der det vurderes at det er mindre sannsynlig at den største kommunen vil oppleve flytting av tjenester, makt og påvirkning.
Tabell 3: Forventninger til forhandlingsperspektivet
Lokale effekter Kommunene Forventet utfall
- Vil miste kommunehuset uavhengig av konstellasjon
- Sentralisering kan bringe med seg tap av makt, tjenester og tilbud
- Kan bli en utkant
Hurdal og Gjerdrum Negative til sammenslåing
- Vil miste kommunehuset i en
sammenslåing som inkluderer Ullensaker - Sentralisering kan bringe med seg tap av
makt, tjenester og tilbud - Kan bli en utkant
Eidsvoll, Nes, Gjerdrum og Nannestad
Negative til sammenslåing
- Vil beholde kommunehuset med en konstellasjon uten Ullensaker - Vil ikke bli en utkant
- Vil ikke miste makt, tjenester og tilbud
Eidsvoll, Nes og Nannestad
Positive til sammenslåing
- Vil beholde kommunehuset uansett konstellasjon
- Vil ikke bli en utkant
- Vil ikke miste makt, tjenester og tilbud
Ullensaker Positive til sammenslåing
Svekket lokaldemokrati i større kommuner Særlig aktuelt for de mindre
Negative til sammenslåing
4.3. Det sosiologiske perspektivet
Tidligere sammenslåingsprosesser i Norge har vist at lokal identitet og tilhørighet til en kommune kan spille en viktig rolle i prosessen. Det understrekkes likevel at det er vanskelig å slå fast en direkte effekt. Det stilles blant annet spørsmål om det er en primærkilde, eller mer en sekundærkilde som mobiliseres av andre faktorer, som frykten for å miste tjenestetilbud, eller frykten for å bli en utkant i den nye kommunen. Det blir også vektlagt at lokal identitet ikke nødvendigvis er knyttet til kommunen som sådan, men heller til området eller bydelen der man bor (Brandtzæg 2014: 17-18).
Identitet som begrep gir uttrykk for hvem vi er i forhold til andre. I denne sammenhengen blir identitet et spørsmål som stedstilhørighet og menneskers tilknytning til en kommune. Frisvoll og Almsås har i sine studier vektlagt at en slik stedstilhørighet, og følelsen av å være i samme båt kan skapes på tvers av kommunegrensene. En slik interkommunal identitet bygges gjerne gjennom et felles arbeidsmarked, felles handelssentrum og felles institusjoner som lokalaviser og kulturhus (Frisvoll og Almsås 2004: 40-43). På den andre siden vektlegges det at mangel på en slik interkommunal identitet, kan virke som en barriere utad, og gjøre kommunesammenslåingsprosesser vanskelig. Her trekkes det frem faktorer som sterke stedsnavn, jevnstore kommuner som blir rivaler, mangel på stedshierarki, geografiske avstander og dårlige infrastruktur som kan gjøre utviklingen av en felles interkommunal identitet vrient (Brandtzæg 2014: 6-8).
4.3.2. Empiriske forventninger
Tidligere forskning gir forventninger om at kulturelle verdier og tilstedeværelsen av en kommunal identitet, kan spille en rolle i prosessen. Hvorvidt størrelse på kommunene har noen betydning, er derimot noe uklart. Faktorer som sterke stedsnavn er heller ikke noe som automatisk har en betydning fordi kommunen er liten eller fordi kommunen er stor. Det blir dermed vanskelig å angi konkrete forventninger knyttet til hver enkelt kommune på Øvre Romerike. De empiriske forventningene blir dermed at følelser og identitet kan forklare de forskjellige utfallene, men det er ikke gitt hvilke informanter som eventuelt vil vektlegge det.
Når det ikke er noe empirisk grunnlag for å forvente forskjeller mellom kommunene, er det heller ikke utformet noen tabell som skisserer forventet utfall i hver enkelt kommune. Det betyr ikke at det sosiologiske perspektivet ikke kan forklare forskjellene mellom
kommunene, men disse forskjellene er det ikke noe grunnlag for å skissere før empirien er samlet inn. Et mulig unntak i denne sammenhengen er Eidsvoll. Med sin markedsføring av Eidsvoll som grunnlovsbygda, er det grunn til å forvente at kommunen har et sterkt stedsnavn og en sterk kommunal identitet knyttet til den historiske hendelsen.
5. Data og Metode
I dette kapittelet vil jeg gjøre rede for forskningsdesign, samt valg av metode for datainnsamling. Avslutningsvis vil kvaliteten på dataene bli vurdert med utgangspunkt i begrepene validitet og reliabilitet.
5.1. Forskningsdesign
Forskningsdesignet må avpasses til hva en ønsker å finne svar på. Oppgavens problemstilling har dermed vært avgjørende for fremgangsmåten som er valgt (Yin 2009:7). I denne oppgaven er hensikten å beskrive kommunereformprosessen på Øvre Romerike, og få forståelse og dypere innsikt i hvorfor hver av de seks kommunene har fattet vedtak om å henholdsvis avslutte, eller fortsette arbeidet med kommunesammenslåing. Med få enheter, og mange mulige variabler for å forklare utfallet i hver kommune, faller studien naturlig under beskrivelsen av et case-studie;
”Casestudier kjennetegnes ved undersøkelsesopplegg som er rettet mot å studere mye informasjon om få enheter eller cases” (Thagaard: 2009: 49).
Styrken ligger i forståelsen og forklaringer av handling og prosesser. Man kommer i nær kontakt med sentrale aktører, der formålet er å forstå hvordan prosessen foregår, og hvorfor den foregår som den gjør (Thagaard 2009: 52, Yin 2009:9). Caset i denne oppgaven er regionen Øvre Romerike, og tar utgangspunkt i den kommunereformprosessen som har foregått i regionen fra april 2015 da ordfører i Hurdal tok initiativ til samtaler mellom de seks kommunene, og frem til våren 2016. Prosessen er ikke ferdig i alle kommunene innen denne masteroppgaven blir levert, men grunnet tidsrammen for mitt masterprosjekt, vil denne oppgaven kun ta for seg prosessen frem til da. Alle kommunene er inkludert på lik linje, for å få maksimalt ut av det strategiske spillet og dynamikken mellom seks forskjellige kommuner.
Lijphart (1971) skiller mellom seks ulike typer casestudier. Den ateoriske, teoretiske, den fortolkende, den hypotesegenererende, den teoribekreftende, den teorisvekkende og den avvikende. Lijphart understreker imidlertid at det er snakk om idealtyper, og at et casestudium kan passe innenfor mer enn ett av de nevnte kategorier (ibid: 1971:691).
Hovedformålet med denne oppgaven er å bruke teoretiske perspektiver for å forklare utfallet på Øvre Romerike, noe som plasserer studien under det Lijphart kaller en fortolkende
