KOMMUNEREFORMEN 2014 - 2020

KOMMUNEREFORMEN 2014 - 2020

Denne presentasjonen ble gjennomgående brukt, helt eller delvis, i møter høsten 2014, hvor fylkesmannen informerte og innledet til drøfting av kommunereformen.

Eventuelle spørsmål kan rettes til prosjektleder Torleif Gjellebæk, epost: fmostog@fylkesmannen.no, eller mobil 48219996.

1

Kommunereformen – status i Østfold

Nesten alle kommunene er nå godt informert om reformen, og utredningsoppdraget fra Stortinget/Regjeringen.

Alle kommunene vil gjennomføre utredningsoppdraget, og leter etter måter å gjøre dette på.

Regionrådene bidrar til koordinering og synkronisering av prosesser.

Rådmennene gis oppdrag om utarbeidelse av prosjektplan og kartlegging av nåsituasjonen

(første fase/statuskartleggingen).

«Arbeidsheftet» er ferdig.

Østfold er i rute 

2

Fylkesmannens rolle i Kommunereformen

• Se til at kommunene gjennomfører sitt utredningsoppdrag innen de fristene som er satt

• Bistå kommunene i arbeidet

• Oppsummere situasjonen i fylket sommeren 2016, som innspill til departementets arbeid med å fremme forslag til Stortinget om helhetlig kommunestruktur i 2017

3

Mye mer enn bare kommunereform

• Staten vil gi kommunene nye og flere oppgaver, og mer myndighet

• Staten vil detaljstyre kommunene mindre

• Fylkeskommunene vil endre struktur, oppgaver og myndighet

• Fylkesmennene vil få endret struktur, oppgaver og myndighet

• Staten ønsker forenkling og effektivisering av offentlig sektor

• Kommunereformen er en av Regjeringens viktigste saker

Kommunereformen er en styringsreform i offentlig forvaltning som generelt forutsetter større og mer robuste kommuner

4

Hvorfor trenger vi en reform ?

Kommuneproposisjonen 2015 – behandlet i Stortinget juni 2014:

• Befolkningsutviklingen

• Sentralisering

• Manglende samsvar mellom administrative og funksjonelle inndelinger

• Mange og viktige oppgaver stiller økte krav til kommunene

• Økte krav til kapasitet og kompetanse

• Utfordringer for lokaldemokratiet

Nåværende kommunegrenser ble i hovedsak fastlagt i 1964, eller enda tidligere

5

6

1) Gode og likeverdige tjenester til innbyggerne

Større kommuner med bedre kapasitet og kompetanse vil legge til rette for gode og likeverdige tjenester over hele landet. Større fagmiljø vil gi mer stabile arbeidsmiljø, bredde i kompetansen og en bredere tiltaksportefølje, særlig i små og spesialiserte tjenester.

2) Helhetlig og samordnet samfunnsutvikling

Kommunesektoren skal bli bedre i stand til å løse nasjonale utfordringer. Reformen skal bedre forutsetningene for en styrket og samordnet lokal og regional utvikling i alle deler av landet både når det gjelder arealbruk,

samfunnssikkerhet- og beredskap, transport, næring, miljø og klima, og også den sosiale utviklingen i kommunen.

Det er ønskelig at kommunegrensene i større grad tilpasses naturlige bo- og arbeidsmarkedsregioner.

3) Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner

Større kommuner vil ha større ressursgrunnlag og kan også ha en mer variert befolknings- og

næringssammensetning. Det gjør kommunene mer robuste overfor uforutsette hendelser og utviklingstrekk.

Bærekraftige og økonomisk robuste kommuner vil legge til rette for en mer effektiv ressursbruk innenfor begrensede økonomiske rammer.

4) Styrke lokaldemokratiet og gi større kommuner flere oppgaver.

Større og mer robuste kommuner kan få flere oppgaver. Dette vil gi økt makt og myndighet til kommunene, og dermed økt lokalt selvstyre. Større kommuner vil også redusere behovet for interkommunale løsninger. Færre og større kommuner som gjennomfører en velferdspolitikk i henhold til nasjonale mål, vil redusere behovet for statlig detaljstyring. Kommunene vil slik få større frihet til å prioritere og tilpasse velferdstilbudet til innbyggernes behov.

Regjeringens mål for kommunereformen

Stortingets oppdrag til alle kommunene

• Kommunene skal gjennomføre en vurdering av om de oppfyller forventingene som Stortinget har til «robuste» kommuner.

• I tilfeller hvor kommunene ikke oppfyller forventningene, skal

kommunene vurdere sammenslåing med andre kommuner, slik at det kan dannes en ny kommune som er mer «robust».

Kriteriene for «robusthet» fremgår av kommuneproposisjonen 2015, behandlet i Stortinget i juni 2014.

Kriteriene ivaretar ikke bare lokale, men også regionale og nasjonale hensyn.

7

Tidsplan for Kommunereformen

• De kommunene som vedtar sammenslåing innen høsten 2015, kan bli sammenslått ved vedtak i Regjeringen våren 2016. Disse nye

kommunene kan være i funksjon fra 01.01.18.

 Dersom kommuner fatter vedtak om sammenslåing vinter/tidlig våren 2015, vil departementet forsøke å imøtekomme dette ved å fremme kongelig resolusjon sommeren 2015. En slik sammenslåing vil kunne tre i kraft fra 1. januar 2017.

• Alle andre kommuner må gjøre vedtak innen sommeren 2016. Disse kommunene vil bli vurdert av Stortinget i juni 2017, etter forslag fra Regjeringen om ny helhetlig kommunestruktur. Kommuner som Stortinget da vedtar å slå sammen, vil være i funksjon fra 01.01.20.

Fylkesmennene vil sommeren 2016 vurdere kommunestrukturen i sine fylker som grunnlag for Regjeringens forslag til Stortinget.

8

Departementets tidslinje:

Kommunevalg 13.-14. september

9

Fra statens side - 1

Hva Når

Lovforslag om statlig hjemmel til å pålegge inter-

kommunalt samarbeid Sommer 2014

Åpning av nettløsning (KMD) med relevante nøkkeltall for alle kommunene. Til hjelp i

vurderingen av alternative endringer i kommune- inndelingen. Relatert til kriteriene. Fjerne behovet for kostbare og langvarige utredninger

Slutten av

september 2014

(første generasjon ligger påwww.regjeringen.no/

kommunedata)

Publisering av Veien mot en ny kommune, veileder

for utredning og prosess Slutten av

september 2014 Publisering av opplegg for spørreundersøkelser

(KMD) som alternativ til folkeavstemninger ?

10

Fra statens side - 2

Hva Når

Utredningen om egnede funksjoner og oppgaver til regionalt folkevalgt nivå, ut fra ulike inndelings-

alternativer skal være ferdig (del av kommune- reformen)

17.11.14

Ekspertutvalgets sluttrapport skal være ferdig.

Vurdere kriterier for å ivareta nye oppgaver 01.12.14 Melding til Stortinget om nye oppgaver til

kommunene og fylkeskommunene Våren 2015

Full gjennomgang av inntektssystemet, med basis i blant annet nye oppgaver og ny kommunestruktur ?

11

Mulige konsekvenser av Kommunereformen

• Betydelig reduksjon i antall.

• Kommunegrensene vil i større grad falle sammen med «funksjonelle geografiske områder». (Det vil som områder med felles arbeids- og boligmarked,

handelsområder, utdanningstilbud, kulturtilbud, medier, kommunikasjoner og andre forhold som skaper felles identitet).

• 4 (6) funksjonelle geografiske områder i Østfold.

• Kommunene kan bli delt i kommunetyper med ulike oppgaver. De

minste får færre oppgaver og mindre myndighet, mens de store kan få flere oppgaver og mer myndighet . De største med «Oslo-oppgaver».

• Inntektssystemet kan bli endret slik at det ikke lenger favoriserer alle kommuner med lite folketall.

12

13

Tre kommunale hovedprosesser

Kommunen vurderer status

Kommunene utreder sammenslåing

Staten vurderer og konkluderer

Kommunen vedtar å utrede sammen med andre

Kommunen vedtar å fortsette som før

Kommunene vedtar

sammenslåing Staten vedtar

sammenslåing

Kommunene «bygger»

en ny kommune 1 ^{(2-3 mnd)}

2 (3-12 mnd)

3 ^{(18-30 mnd)}

Kommune vedtar ikke sammenslåing

14

Kommunens arbeid med utredningsoppdraget

• Oppdraget må gjennomføres med tydelig struktur, slik at arbeidet blir forståelig for folk flest, og gir godt grunnlag for involvering, kommunikasjon og åpenhet.

Lag en god prosjektplan !

• Sørg for at arbeidet er kunnskapsbasert, og at konklusjonene blir godt begrunnet. Statistikk og fakta er viktig.

• Legg vekt på innhold og temaer som engasjerer folk flest, statistikk og kriterier gjør ikke det.

• Del arbeidet opp i to hovedfaser, første fase frem til et vedtak i kommunestyret om «strategisk retningsvalg», som bør gjøres i februar/mars 2015. Vedtaket bør gi svar på:

 Bidrar kommunen best til kommunereformens mål ved å fortsette alene, eller ved å danne et nytt fellesskap (ny kommune) sammen med andre? (statuskartlegging)

 Hvis det skal vurderes et nytt felleskap, hvilke kommuner vil man i så fall utrede dette sammen med?

 Hva vil kommunen søke å oppnå i et felleskap med andre (politisk plattform)?

15

Prosjektplanen bør også avklare

• Bestemmelsene i kommuneloven og offentlighetsloven om møte- og dokumentoffentlighet.

• Hvordan arbeidstakernes rettigheter i henhold til Hovedavtalen skal ivaretas.

• Oppgave-, arbeids- og myndighetsdelingen mellom faste politiske utvalg, spesielt nedsatt politisk gruppe og rådmannen, hensett blant annet til:

 Kommunens delegeringsreglement

 § 23 i kommuneloven om administrasjonssjefens oppgaver og myndighet

• Reglene for saksbehandlingen i spesielt nedsatt politisk gruppe.

16

17

Interkommunalt samarbeid i Mosseregionen - 1

18

Interkommunalt samarbeid i Mosseregionen - 2

19

Interkommunalt samarbeid i Mosseregionen - 3

Kommune A Kommune B Kommune C Kommune D

Kommune E

Hver kommune tar stilling til synkronisering av arbeidet med kommunereformen (tid, aktiviteter og prosess) - prosjektplan Hver kommune utreder «sin» situasjon, og gjør vedtak om enten å fortsette alene, eller utrede videre sammen med andre kommuner Flere kommuner utreder en eventuell sammenslåing av sine kommuner Flere kommuner vedtar sammenslåing Fylkesmannen innkaller de aktuelle kommunestyrene til fellesmøte - videre prosess reguleres av Inndelingslova Ny kommune er i drift

Prinsippskisse – synkronisert arbeidsform

4. kvartal 2014 3. kvartal 2015 / 2. kvartal 2016 01.01.18 / 01.01.20

20

Politiske plattformer som utredningsverktøy

Når kommuner utreder kommunestrukturen, kan det være en god ide å utforme «politiske plattformer». Politiske plattformer som gir føringer for etableringen, utviklingen og driften av en eventuell ny kommune.

Arbeidet med de politiske plattformene kan gi kommuner anledning til å

«melde seg ut eller inn», etter hvert som politikken avklares.

Plattformene bør gis form og innhold som gir innbyggere, næringslivet, organisasjoner og ansatte et godt grunnlag for å delta i høringer om endringer i kommunestrukturen.

21

Eksempler på plattformenes mulige innhold

• Arealdisponering, transport og offentlige kommunikasjoner

• By- og stedsutvikling

• Lokalisering av virksomheter som har særlig betydning for befolkningens opplevelse av «nærhet» og «tilhørighet»

• Organisatoriske og andre grep som kan bidra til mer levende lokaldemokrati i en ny kommune (lokalsamfunnsutvalg, kommunedelsutvalg m.v)

• Prinsipper og systemer for involvering av eksterne interessenter, samt interne interessenter (tillitsvalgte) i en ny kommune

• Prinsipper for rekruttering til stillinger i en ny kommunen, og for håndtering av eventuell «overtallighet»

• Den nye kommunens navn, lokalisering av «rådhus», og kommunevåpen

22

Politiske plattformer kan:

• Være et godt svar på erfaringene fra tidligere sammenslåinger, der nye kommuneplaner kommer alt for sent etter sammenslutningen

• Bidra til å komme raskt i gang med den delen av Kommunereformen som er mest interessant og nyttig for folk flest, nemlig byggingen av en ny kommune, i de tilfellene hvor det blir resultatet

• Bidra til å etablere det «faktagrunnlaget» som er nødvendig for å gjennomføre kvalifiserte høringer, herunder også eventuelle

folkeavstemminger

• Mobilisere politisk arbeid i partier og organisasjoner på tvers av kommunegrensene

• Gi energi og engasjement i debatten om kommunereformen, ved å fokusere på det som folk flest ser betydningen av

23

«Identitet og tilhørighet» som viktig hensyn i vurderingen kommunestrukturen

• Vellykkede kommunesammenslutninger har «interkommunal identitet» som avgjørende kjennetegn. Innbyggerne føler at de er i «samme båt»

(Bygdeforskning 2004)

• Nøkkelen til å forstå identitet og tilhørighet er identitetens tre i-er:

identifikasjon, interaksjon og institusjonalisering. Identitet dannes med basis i sosiale, kulturelle og/eller fysiske skiller mellom «oss» og «de andre»

(Bygdeforskning 2004)

• Alle «landkommunene» har varierende grad en by som er «sin», og som har stor betydning for opplevelsen av «interkommunal identitet». Byenes

rekkevidde harblitt større.

• Styrken og utbredelsen av den interkommunale identiteten bør tillegges

avgjørende vekt i spørsmålet om hvilke kommuner som eventuelt bør føyes sammen (Bygdeforskning 2004)

24

Interkommunal identitet som mulighetsbærer

• Identitet og tilhørighetsfølelse er en mulighetsbærer for nye kommunestrukturer (Bygdeforskning 2004)

• Prosessen med sammenslåing av kommuner bør inneholde tiltak for å styrke den interkommunale identiteten hos befolkningen

• Interkommunal identitet endres over tid, som følge av blant annet endrede reisevaner, reisemuligheter, teknologi, arbeidsliv, handel, sentralisering og medieutvikling (Bygdeforskning 2004)

• Identitet dannes og endres langsomt, i prosesser som er komplekse, dynamiske og skjulte (Bygdeforskning 2004)

25

Effekter av tidligere kommunesammenslåinger

• Ulike studier finner praktisk talt ingen entydige generelle effekter.

Funn som er trukket frem i studiene viser i det alt vesentlige positive effekter.

• Kommunenes brukere mener som oftest at de har merket lite til sammenslåingen.

• Styring og ledelse av kommunen blir sentralisert, mens

tjenesteytingen stort sett skjer på samme måte og steder som før.

• Gode prosesser er avgjørende for å få realisert gevinster.

• Helt unik mulighet for kritisk gjennomgang og forbedring av kommunen, «fra kjeller til loft».

• Motstand mot sammenslåinger blir fort redusert og borte.

26

Sluttord

• Kommunereformen 2014 – 2020 representerer en helt ny tilnærming til endring av kommunestrukturen. Reformen har en tyngde som ikke har vært der tidligere.

• Alle kommuner bør starte raskt med gjennomføringen av det oppdraget de er gitt fra Storting og Regjering. De som venter risikerer at styringen blir overtatt av andre. Kanskje til nabokommunene, Fylkesmannen, Regjeringen og Stortinget.

• Gode løsninger som kan gjennomføres med suksess, er bedre enn de beste løsningene som vanskelig kan gjennomføres.

27

Relevante utredninger og forskning:

• Svein Frisvoll og Reidar Almås (2004): «Kommunestruktur mellom fornuft og følelser – betydningen av tilhørighet og identitet i spørsmål om kommunesammenslutning». Bygdeforskning på oppdrag fra KS

• Henning Sunde og Bent A. Brandtzæg (mars 2006): «Å bygge en ny kommune! – Erfaringer fra gjennomføring av fire kommunesammenslutninger». Asplan

Viak/Telemarksforskning-Bø

• Bernt Aslak Brandtzæg (2009): «Frivillige kommunesammen-slutninger 2005-2008 . Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund».

Telemarksforskning TF-rapport 258

• Ove Vanebo (2013): «Kommunesammenslåing: Færre og sterkere kommner». Civita- rapport

• Audun Gleinsvik og Synne Klingenberg (2013): «Langsiktige konsekvenser av kommunesammenslåinger». PROBA samfunnsanalyse

• Ekspertutvalgets delrapport mai 2013

• Meldingsdel i kommuneproposisjonen 2015 mai 2013

• Distriktssenteret – Kompetansesenter for distriktsutvikling, www.distriktssenteret.no 28

Kommunestørrelse og demokrati

– Lokale folkeavstemninger

• Hva betyr størrelse for lokaldemokrati?

– Deltakelse i valg, mellom valg og lokal samfunnsbygging?

– Det lokale representative demokratiet – Statlig regulering og kontroll

– Sammenslåing eller samarbeid

• Hva kan folkevalgte gjøre selv?

– Lokal styring

– Innbyggermedvirkning og nærdemokratiordninger – Identitet

Konklusjon: Det er mulig å oppnå gode resultater både i store og små kommuner. Store og små kommuner har ulike demokratiske kvaliteter.

Tiltak for god lokaldemokratisk styring

• Åpenhet (Informasjon og innsyn til befolkning, presse og folkevalgte)

• Debatt (Ta den reelle politiske debatten ut i pressen og inn i kommunestyrene)

• Pålitelighet (Skriftliggjøre prosedyrer for vedtak og gi innsyn i beslutningsgrunnlag)

• Ansvarlighet (Tydelig og skriftlig nedfelt rolle- og ansvarsavklaring mellom de politiske nivåene og mellom politikere og administrasjon)

• Borgernærhet (Etablere kanaler for deltakelse, rutiner for å innarbeide innspill samt for å formidle hvordan innspill tas til etterretning)

• Effektivitet (Kontrollert delegering – etablere underutvalg med

beslutningsmyndighet, delegere saker som ikke er av overordnet karakter, ha tillit og klare ansvarslinjer)

• Folkevalgtes rollekomfort (Aktivisere hele kommunestyret og inkludere opposisjonen i reelle politiske diskusjoner)

Involvere innbyggerne i den kommunale

beslutningsprosessen