Trygdemisbruk
En fremstilling av vilkårene for dagpenger, arbeidsavklaringspenger, sykepenger og stønad til enslig forsørger. Redegjørelse av ulike metoder for trygdemisbruk og diskusjon av mulige årsaker til at de tre første ytelsene er overrepresentert på trygdebedrageristatistikken.
Kandidatnummer: 624
Leveringsfrist: 25.november 2017.
Antall ord: 17 809
i Innholdsfortegnelse
1 INNLEDNING ... 1
1.1 Oppgavens tema ... 1
1.2 Medlem av folketrygden ... 2
1.3 Rettskildebilde ... 4
1.4 Oppgavens videre fremstilling ... 5
2 DEN NORSKE VELFERDSSTATEN ... 6
2.1 Velferdsstatens formål ... 6
2.2 Finansiering av velferdsstaten ... 7
2.3 NAV Kontroll avslører bedrageri ... 8
3 DAGPENGER ... 10
3.1 Innledning ... 10
3.2 Formål og virkeområde ... 10
3.3 Hvem har rett til dagpenger? ... 11
3.3.1 Kriteriet om opphold i Norge ... 11
3.3.2 Tapt arbeidsinntekt og arbeidstid ... 12
3.3.3 Minsteinntekt ... 13
3.3.4 Reell arbeidssøker ... 14
4 ARBEIDSAVKLARINGSPENGER ... 16
4.1 Innledning ... 16
4.2 Formål og virkeområde ... 17
4.3 Opphold i Norge ... 17
4.4 Alder ... 18
4.5 Nedsatt arbeidsevne ... 18
4.6 Bistand, meldeplikt og aktivitet ... 19
5 SYKEPENGER ... 20
5.1 Innledning ... 20
5.2 Opptjeningstid og inntektstap ... 21
5.3 Arbeidsufør, sykdom og skade ... 21
5.4 Dokumentasjon og medvirkning ... 23
6 STØNAD TIL ENSLIG MOR ELLER FAR. ... 24
6.1 Innledning ... 24
ii
6.2 Formål ... 24
6.3 Tilknytning til Norge ... 25
6.4 Enslig mor eller far, sivilstatus og aleneomsorg. ... 25
6.5 Aktivitetsplikt ... 26
7 SVINDEL MED TRYGDEYTELSENE ... 27
7.1 Ytelser som er overrepresentert på statistikken ... 27
7.2 Meldekort ... 28
7.2.1 Arbeidstimer ... 29
7.2.2 Kurs og utdanning ... 34
7.2.3 Sykdom ... 36
7.2.4 Utenlandsopphold ... 37
7.3 Inntektsopplysninger ... 40
7.4 Legeerklæring og sykmelding ... 42
7.5 Sivilstatus ... 42
8 AVSLUTNING ... 45
8.1 Oppsummering og avslutning ... 45
LITTERATURLISTE ... 48
1 1 INNLEDNING
1.1 Oppgavens tema
Velferdsstaten Norge sørger for trivsel og trygge livsvilkår for enhver samfunnsborger. Tryg- ge livsvilkår innebærer blant annet at staten har det overordnede ansvaret for medlemmer i Norge ved ulike omstillingsfaser i livet. Det kan oppstå vanskelige livssituasjoner som for eksempel sykdom, skade, arbeidsledighet, svangerskap, samlivsbrudd og alderdom. Lov om folketrygd av 28. februar 1997 nr 19 (heretter ftrl) regulerer ulike trygdeytelser, forutsatt at enkeltindividet er medlem av folketrygden. Trygdeytelser er omtalt som et sikkerhetsnett for medlemmer fra vugge til grav og disse godene er basert på tillitt, ærlighet og lojalitet.
Media avdekker veldig mange saker som omhandler trygdebedrageri, trygdemisbruk og tryg- desvindel. Dette skjer typisk ved at medlemmer oppgir uriktige opplysninger om seg selv og sin livssituasjon og mottar urettmessige trygdeytelser. Arbeids- og velferdsdirektoratet har kunngjort statistikker fra året 2016, og kommet frem til at det totalt er 1 166 personer i Norge som har blitt anmeldt for trygdemisbruk. De har til sammen blitt anmeldt for et beløp på 233 148 774,- kroner som tilsvarer i gjennomsnitt ca. 200 000,- kroner per person.1
Det foreligger et høyere antall anmeldte saker enn antall anmeldte personer. Årsaken til dette er at en person gjerne er anmeldt for misbruk av flere forskjellige trygdeytelser til samme tid.
Statistikken for trygdemisbruk viser at dagpenger har 730 anmeldte saker, arbeidsavklarings- penger har 250 anmeldte saker og sykepenger har 101 anmeldte saker. Statistikken viser at de nevnte ytelsene er overrepresentert sammenlignet med for eksempel enslig forsørgerstønad.2 Enslig forsørgerstønad har kun 37 anmeldte saker og er med dette den sakstypen som etter statistikken har lavest andel av anmeldte saker.
De fleste mottakere av dagpenger og arbeidsavklaringspenger underrapporterer arbeidstimer på meldekort. En mulig forklaring på det er meldekortets oppbygning. Disse trygdeytelsene er tillitsbaserte og utbetales i henhold til oppgitt informasjon på meldekort. A-registerordning som trådte i kraft i 2015 avdekket mye av trygdemisbruk på dette området.
En annen typisk metode for trygdesvindel blant mottakere av sykepenger er når vedkommen- de er i arbeid under sykmelding. Mottaker av sykepenger får utbetalt både arbeidslønn og sy- kepenger fra arbeids- og velferdsetaten. Det foreligger gjerne et samarbeid mellom arbeidsgi- ver og arbeidstaker om misbruk av ytelsen. Media har også avdekket misbruk av trygdeytelser blant enslig forsørgere. De misbruker ytelser ved å oppgi feil informasjon vedrørende sivilsta-
1 NAV (2017) Trygdemisbruk, tabell 1.
2 Ibid, tabell 3.
3 Lov om straff av 20. mai 2005 nr 28. § 371, første ledd, bokstav a og b. (straffeloven)
2 Ibid, tabell 3.
2
tus. I veldig mange saker foreligger det fiktive samlivsbrudd og kravet om aleneomsorg for barn er ikke oppfylt.
Det overordnede tema for denne oppgaven er trygdemisbruk av velferdsgoder Norge har sik- ret sine medlemmer. Arbeidsledighetstrygd fremgår av kapittel 4 i folketrygdloven, trygde- ytelser under sykdom fremgår av kapittel 8 og 11, og trygdeytelser ved samlivsbrudd fremgår av kapittel 15. Jeg skal i oppgaven gi en fremstilling av vilkårsbestemmelser i folketrygdlo- vens kapittel 4, 8, 11 og 15 og deretter gjøre rede for hvilke metoder mottaker velger for å svindle med trygdeytelser. Jeg skal også forsøksvis diskutere mulige årsaker til at svindel med dagpenger, arbeidsavklaringspenger og sykepenger er overrepresentert på trygdebedragerista- tistikk sammenlignet med enslig forsørger stønad i 2016.
I oppgaven definerer jeg begrepet trygdebedrageri, trygdesvindel og trygdemisbruk som en bevisst ugjerning. Ordene har samme betydning og jeg bruker dem om hverandre i oppgaven.
Bedrageribestemmelsen innebærer at enkeltindividet med forsett skaffer seg eller andre en uberettiget vinning. Vedkommende utnytter en villfarelse og forleder noen til å gjøre noe. Det kan også innebære å unnlate noe som igjen vil føre til tap for noen. Definisjon av bedrageri eller svindel kan også bety at noen velger å oppgi uriktig eller ufullstendig opplysning og der- ved volder tap for noen.3 I henhold til oppgaven handler det om enkeltindividets oppgitte in- formasjon til arbeids- og velferdsetaten. For at NAV skal kunne utbetale trygdeytelser er eta- ten avhengig av riktige opplysninger vedrørende livssituasjon til vedkommende. Disse opp- lysningene er avgjørende for utbetaling av trygdeytelser. Trygdesvindel og trygdebedrageri forekommer når enkeltindividet oppgir feil informasjon eller unnlater å oppgi oppdaterte opp- lysninger. Hensikten bak ugjerningen er å motta trygdeytelser vedkommende ikke har krav på.
Oppgaven avgrenses mot andre anmeldte sakstyper som fremgår av trygdesvindelstatistikker.
Regler om straff og straffeutmåling er ikke en del av oppgaven. Bedrageribestemmelsene i straffeloven skal ikke drøftes, og det samme gjelder saksbehandlingsfeil hos NAV. Oppga- vens tema omhandler feilutbetalte trygdeytelser som skyldes medlemmet selv.
1.2 Medlem av folketrygden
Folketrygdloven skal sikre økonomisk trygghet for alle i Norge. For at enkeltindivider i Norge skal ha rett til trygdeytelser og rettigheter, er forutsetningen at individene er medlem av folke-
3 Lov om straff av 20. mai 2005 nr 28. § 371, første ledd, bokstav a og b. (straffeloven)
3
trygden. I oppgaven skriver jeg om ”medlem” av folketrygden og skal derfor gi en redegjørel- se for begrepets innhold og betydning.
Det finnes forskjellige måter å inngå medlemskapet på. Alle ”personer” som er ”bosatt i Norge” er pliktige medlemmer i folketrygden, se ftrl. § 2-1 første ledd. Ordlyden ”personer”
omfatter alle. Det skal verken tas hensyn til kjønn, alder, nasjonalitet, om vedkommende er arbeidsløs, eller er arbeidstaker. En definisjon av begrepet ”bosatt i Norge” innebærer at ved- kommende oppholder seg i Norge og har oppholdt seg her de siste 12 månedene, jf. ftrl. § 2-1 andre ledd.
Medlem kan unntas fra kravet om opphold i Norge de siste 12 månedene, jf. forarbeidene.4 Vedkommende må sannsynliggjøre at oppholdet vil vare i 12 måneder frem i tid. Det er indi- videts subjektive oppfatning som skal legges grunn og om forhold rundt vedkommende kan bekrefte det. Det kan være familiesituasjon eller arbeidssituasjon som taler for at vedkom- mende blir boende i landet og har en tilknytning til det norske riket. Ved vurderingen skal det også tas hensyn til individets hensikt med opphold i Norge. Dette kalles for domisilprinsippet fordi trygdeordningen er bostedsbasert. Mottaker av dagpenger og sykepenger har ikke egne bestemmelser om forutgående medlemskap av folketrygden i likhet med arbeidsavklarings- penger og enslig forsørger stønad. Disse trygdeytelsene krever bosetting i landet i en viss tid.
For å ha rett til arbeidsavklaringspenger må vedkommende ha vært medlem i trygden i minst tre år før han/hun fremsetter krav om ytelsen, se ftrl. § 11-2 første ledd bokstav a, eller har vært medlem av folketrygden i minst ett år, se ftrl. § 11-2 første ledd bokstav b. Forutset- ningen for det siste alternativet er at vedkommende i det tidsrommet skal ha vært fysisk eller psykisk i stand til å utføre et ordinært inntektsgivende arbeid. Det legges vekt på søkerens arbeidsevne. Det avgjørende er ikke om søkeren faktisk har utført arbeid før vedkommende fremsetter krav om arbeidsavklaringspenger, men om vedkommende ansees som arbeidsfør.
Disse reglene skal sørge for at personer uten tilknytning til Norge, ikke innvilges retten til arbeidsavklaringspenger. Loven skal ikke bidra til at syke personer flytter til Norge kun for å bli mottakere av arbeidsavklaringspenger. Dette kan illustreres med en lagmannsrett dom LE- 2012-200321 som bekrefter at det forekommer svindel av trygdeytelser. Det skjer når motta- ker av ytelsen ikke kan sannsynliggjøre at vedkommende er bosatt, og har oppholdt seg i Norge lenge før søknad om trygdeytelsen fremsettes.
I LE- 2012-200321 kom lagmannsretten frem til at mottaker av arbeidsavklaringspenger ikke oppfylte kravet om medlemskap og kravet om opphold i Norge. Det var sannsynlighetsover-
4 NOU 1990:20, side 50. Forenklet folketrygdlov.
4
vekt for at vedkommende bodde i Canada før han fremsatte krav om trygdeytelsen. I følge lagmannsretten var det utenkelig at et normalt forbruk i Norge ikke skulle etterlate noen elekt- roniske spor. De var enig i Trygderettens vedtak om stans av ytelsen og tilbakebetalingskrav av tidligere utbetalte arbeidsavklaringspenger.5
En enslig forsørger skal på samme måte som mottaker av arbeidsavklaringspenger, ha vært medlem i folketrygden de siste tre årene før vedkommende fremsetter krav om enslig forsør- ger stønad, se ftrl. § 15-2 første ledd. Kravet om enslig forsørger stønad skal ikke inntre fra det tidspunktet en person flytter til Norge. Det må foreligge tilknytning til landet. Formålet med bestemmelsen er å hindre tilstrømning av mennesker til Norge, kun i den hensikt å søke enslig forsørger stønad i likhet med regler om arbeidsavklaringspenger.
Regler om medlemskap er inngangskriteriet for trygdeytelser, men for å beholde ytelsene kre- ves det i tillegg at vedkommende oppholder seg i Norge under stønadsperiode. Jeg behandler reglene om opphold og tilknytning til Norge sammen med hver enkelt ytelse i kapittel 3, 4, 5 og 6.
1.3 Rettskildebilde
Det finnes lite teori om trygdesvindel i bøker, men arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet egne statistikker om trygdesvindel og det er de jeg har forholdt meg til i oppgaven. Videre har det vært interessant å lese trygderettskjennelser og nyhetsartikler vedrørende trygdebedrageri.
Media har avdekket en del tilfeller av trygdebedrag og hvordan NAV har avslørt dette.
Jeg har i utgangspunktet forholdt meg til folketrygdloven av 28 februar 1998, nr. 19. Det fo- religger mange års arbeid bak folketrygdloven før loven endelig trådte i kraft. Videre har jeg benyttet meg av lovforarbeidene til folketrygdloven for inngående forståelse av formålet med lovbestemmelsene. Det har senere kommet oppdateringer og endringer i folketrygdloven.
NAV rundskriv har også vært aktuelt å anvende i oppgaven. De inneholder tolkning av for- skrifter og er et godt verktøy for forståelse av ulike trygdeytelser. NAV rundskriv er et hjel- pemiddel for NAV ansatte og brukes daglig i saksbehandlingsarbeid i trygdesaker.
Trygderettspraksis er også et av de sentrale rettskildene i oppgaven. Trygderetten er en anke- instans og avgjør saker vedrørende ytelser etter folketrygdloven. Når NAV sender vedtaks- brev til et medlem har vedkommende mulighet til å klage på vedtaket. For å sikre effektivitet vil den enheten som fattet vedtaket vurdere saken på nytt. Dersom enheten ikke omgjør ved-
5 LE- 2012-200321, side 1, 12 og 13. Eidsvating Lagmannsrettdom.
5
taket i klageomgangen sendes saken videre til NAV Klageinstans. Hvis NAV Klageinstans kommer frem til samme resultat som enheten kan saken ankes videre til Trygderetten.6
Trygderetten er et uavhengig organ som er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet.7 I ka- pittel 7 har jeg gjort rede for trygderettspraksis og domstolenes praksis under de relevante temaene. Domstolene kan på den andre siden prøve lovligheten av Trygderettens kjennelser.
Det innebærer overprøving av skjønn, grunnlaget for avgjørelsen og saksbehandlingen. Det de derimot ikke kan avgjøre er hvilke trygdeytelser et medlem har krav på etter folketrygdloven.8
1.4 Oppgavens videre fremstilling
Folketrygdlovens bestemmelser gjenspeiler prinsippet om trivsel og trygge livsvilkår. Loven fastslår blant annet ytelsesrettigheter for medlemmer under vanskelige tider. Jeg vil fokusere på hva velferdsstat innebærer og hvordan Norge blir fremstilt som en velferdsstat. Det er også viktig å redegjøre for hvordan velferdsstaten finansieres i henhold til de store utgiftene som går til avdekking av trygdesvindel. Jeg skal i kapittel 2 redegjøre for den norske velferdssta- ten, velferdsstatens formål og hvordan den finansieres.
Videre er det viktig å redegjøre for hvordan trygdesvindel avdekkes og bekjempes. Det kreves både tid, ressurser og penger for å avdekke misbruk av trygdeytelser. Kapittel 2 avsluttes med hvordan NAV Kontroll avdekker trygdemisbruk. Kontrollorganet skal blant annet sørge for at medlemmer ikke urettmessig hever trygdeytelser og samtidig skal organet opprettholde vel- ferdsstatens interesser.
Jeg skal også redegjøre for vilkårsbestemmelser i utvalgte trygdeytelser. Disse bestemmelsene har vært aktuelle i forbindelse med kontrollorganets avsløringer av trygdemisbruk. Jeg rede- gjør for vilkårsbestemmelser om dagpenger (kapittel 3), arbeidsavklaringspenger (kapittel 4), sykepenger (kapittel 5) og enslig forsørger stønad (kapittel 6).
Ytelsene er behandlet i følgende rekkefølge på grunn av tallene på statistikk om trygdemis- bruk og hvordan ytelsene er representert i antall anmeldte saker. Dagpenger er overrepresen- tert på statistikk om trygdemisbruk, deretter kommer arbeidsavklaringspenger på andre plass, og sykepenger på tredje plass. Disse ytelsene skal sammenlignes med saker om enslig forsør- ger stønad. En inngående redegjørelse av folketrygdlovens bestemmelser er naturlig i forhold til drøftedelen kapittel 7. Jeg ønsker ikke å gi utdypende forklaringer av regelverket i drøfte- delen og velger derfor å presentere lovbestemmelsene først. Jeg gir en nærmere redegjørelse
6 NAV (2013) Klagerettigheter.
7 Trygderetten.
8 Jf ftrl. § 23, og LB-2015-34454, side 4. Borgarting lagmannsrett.
6
av vilkår som må være oppfylt før medlem kan kreve utbetaling av trygdeytelsene. Dersom vilkåret ikke er oppfylt faller retten til stønaden også bort. Velger mottaker fremdeles å heve urettmessig folketrygdytelse vil dette betegnes som trygdemisbruk.
I oppgavens kapittel 7 tar jeg for meg svindel med trygdeytelser herunder de forskjellige me- todene som er oppdaget og avslørt av NAV Kontroll. Videre diskuterer jeg mulige årsaker for trygdesvindel. I drøftedelen skal jeg undersøke om det er tildelingskriteriene eller andre fakto- rer enn ytelsenes utforming som kan forklare årsaken bak trygdesvindel.
Til slutt gir jeg en oppsummering og konklusjon i kapittel 8.
2 DEN NORSKE VELFERDSSTATEN 2.1 Velferdsstatens formål
Begrepet ”velferdsstat” er ikke definert i folketrygdloven, men fikk sitt gjennomslag i Norge etter inspirasjon fra Tyskland på slutten av 19. århundret og Storbritannia etter andre verdens- krig. Den tyske modellen het Bismarck modellen og var ment for industriarbeiderne.
Senere utviklet den universelle velferdsmodellen seg i Norge etter inspirasjon fra den britiske økonomen og politikeren, William Beveridge.9
Paal Berg, hjemmefrontens leder ønsket både rettsstat og velferdsstat.10 Begrepet velferdsstat ble brukt for første gang i Norge og målet var å bygge en rettsstat, verne om liv og eiendom, og gjøre livet verdt å leve for alle borgerne i landet. Dette ble kunngjort av Paal Berg i en ra- diotale den 9. mai 1945. Deretter ble begrepet velferdsstat en del av dagligtalen på 1950 tal- let.11
Velferdsstaten Norge har ansvar for utdanning, helse og omsorgstjenester, trygdeytelser og sosiale stønader. Dette er et prinsipp om universalisme og velferdsordningene omfatter alle forutsatt at kravet om medlemskap og opphold i landet er oppfylt. I folketrygdlovens § 1-1 første ledd er velferdsstatens formål regulert. Bestemmelsen fastslår at enhver skal gis øko- nomisk trygghet og kompensasjon for utgifter medlemmet har ved arbeidsløshet, sykdom, skade, uførhet, svangerskap, fødsel, alderdom og dødsfall. Det innebærer at velferdsstaten har tatt ansvar for borgere fra fødsel til grav.
9 Aasen og Kildal ( 2014) side 24.
10 Regjering (2016). Paal Berg.
11 Aasen og Kildal ( 2014) side 24.
7
Dette gjenspeiles også i statsbudsjettet som kunngjøres hvert år. I statsbudsjettet 2018 ønsker regjeringen å satse på velferdsordninger borgerne i landet er avhengig av. Det er helse, sam- ferdsel, kunnskap, kommuneøkonomi, trygghet og beredskap.12
Velferdssystemet skal også bidra til sosial utjevning. Det innebærer at alle som betaler tryg- deavgift i Norge på grunnlag av høye inntekter, er med på å finansiere trygdeytelser for med- lemmer som har ingen eller lave inntekter, se ftrl. § 1-1 andre ledd.
Det finnes medlemmer som ikke respekterer velferdssystemet og misbruker trygdeytelser.
Trygderetten fastslår at arbeid- og velferdsetaten er basert på tillit og det grunnleggende er at hver enkelt medlem av velferdsstaten ikke bryter sin tillit. ”Når denne tilliten brytes, blir det umulig for NAV å utføre sitt arbeid på fyllestgjørende måte, og hele velferdssystemet under- graves.”13
2.2 Finansiering av velferdsstaten
Folketrygdens utgifter finansieres av tilskudd fra staten, andre tilskudd og avgifter, se ftrl.
§ 23-1 første ledd. Andre tilskudd er blant annet arbeidsgiveravgift og trygdeavgift. Statens budsjett viser at inntekter fra arbeidsgiveravgift og trygdeavgift kommer på første plass og utgjør 327 milliarder kroner. Inntekter fra merverdiavgift kommer på andre plass med 292 milliarder kroner. Videre kommer inntekter fra skatt på formue og personinntekt på tredje- plass med 247 milliarder kroner og petroleumsinntekter kommer på fjerdeplass med 208 mil- liarder kroner. Til sammen utgjør disse inntektskildene 86 % av statens inntekter i 2018.14 En arbeidsgiver plikter å betale arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse for arbeid og oppdrag enten det er i eller utenfor tjenesteforhold. Arbeidsgiveren skal også etter ftrl. § 23-2 første ledd innrapportere det til staten. Denne avgiften fastsettes i prosent av beløp som inn- rapporteres. Plikten til å betale arbeidsgiveravgift gjelder selv om det ikke foreligger innrap- porteringsplikt på grunn av beløpets størrelse, se ftrl. § 23-2 første ledd siste punktum. Videre plikter også en arbeidsgiver å betale finansskatt. Det gjelder kun i de tilfeller arbeidsgiveren har ansatte som utfører finansielle aktiviteter, jf. ftrl. § 23-2 a.
En annen viktig inntektskilde til statsbudsjettet er trygdeavgift, se ftrl. § 23-3 første ledd.
Trygdeavgiften fastsettes i prosent av personinntekt etter skatteloven.15 Bestemmelsen regule-
12 Meld. St. 1. (2017-2018) Stortingsmelding, Nasjonalbudsjettet 2018, side 10, 11 og 12.
13 Trygderettkjennelse 12/02149 s. 9.
14 Statsbudsjettet 2018.
15 Lov om skatt av formue og inntekt av 26. mars 1999 nr 14, §12-2. Skatteloven.
8
rer tre ulike satser av trygdeavgift. Det er lav sats, mellomsats og høy sats av personinntekt. I følge melding fra skattedirektoratet utgjør lav sats i dag 5,1 % av personinntekter for skatte- yter under 17 år og for de som er over 69 år.16 Enslig forsørgere betaler også lav sats av enslig forsørger stønad etter folketrygdlovens kapittel 15. Mellomsatsen utgjør 8,2 % av lønnsinn- tekter, sykepenger og arbeidsavklaringspenger. Den høye satsen utgjør 11,4 % og gjelder an- nen næringsinntekt.
NAV har anmeldt trygdemisbruk på 233 148 744,- kroner og 1 166 personer har misbrukt fellesskapets midler i år 2016.17 Regjeringen anser det som negativt og svært uheldig at tryg- deytelser utbetales til personer som ikke har krav på det. Trygdemisbruk undergraver motiva- sjon og ønske om å bidra til finansiering av felleskapets midler.18
2.3 NAV Kontroll avslører bedrageri
Arbeids- og velferdsdirektoratet er delt inn i tre avdelinger. Det er (1) arbeids- og tjenestelin- jen, (2) ytelseslinjen, og (3) økonomilinjen. Ytelseslinjen består av NAV Forvaltning, NAV Pensjon, NAV Klageinstans, NAV internasjonalt og NAV Kontroll.19
NAV Forvaltnings hovedoppgave er å behandle søknader om trygdeytelser. De vurderer om medlemmet oppfyller kravet til ytelser og hva vedkommende vil få av utbetalinger. NAV Kontroll skal sørge for at medlemmer som ikke oppfyller kriteriene får stans av urettmessige utbetalinger. I følge arbeids- og velferdsdirektør Sigrun Vågeng, har NAV blitt flinkere til å avdekke saker som omhandler trygdemisbruk.20 Problemstillingen blir som følgende, hvordan avdekker NAV Kontroll misbruk av trygdeytelser?
NAV Kontroll får opptil 3000 tips av publikum i løpet av et års periode.21 Det er tips NAV mottar fra publikum ved oppmøte på NAV lokalkontor, på telefon eller e-post. Kvaliteten på disse tipsene er ofte ikke holdbare. I enkelte tilfeller kommer tipsene gjerne fra en misfornøyd ekssamboer eller ekspartner som i sinne ønsker å rapportere til NAV.22 I andre tilfeller mottar NAV gode tips og informasjon, som organet kan arbeide videre med. Direktør for NAV Kon- troll, Sverre Lindahl bekrefter at enheten har fått flere nye virkemidler for å avkrefte eller
16 Melding fra skattedirektoratet av 22. desember 2017. Forskuddsutskrivingen 2017.
17 NAV (2017) Trygdemisbruk, tabell 1.
18 Prop.7. L (2012-2013) side 3, PDF fil. Endringer i folketrygdloven, tiltak mot misbruk mv.
19 Meld. St. 33 (2015-2016) side 7. NAV i en ny tid. Stortingsmelding.
20 VG (2016) NAV- svindlerne.
21 Dinside (2017) Metode mot trygdesvindel.
22 Bergen P5 (2017) Sladrer på eksen og naboen.
9
bekrefte tips publikum sender inn til NAV Kontroll.23 I samme VG artikkel bekrefter Lindahl, at enheten NAV Kontroll har opprettet spesialgrupper som dekker flere områder. De jobber med utenlands svindel, identitetsvindel, organisert svindel og svindel utført av helsepersonell.
Tidligere bestod Kontrollorganet av tre ansatte. I dag består NAV Kontroll av 125 ansatte og i følge direktøren Sverre Lindahl, er kontrollene mer treffsikre og gir gode resultater.24
Den vanligste måten å avdekke trygdesvindel på er å benytte seg av flere offentlige registre for å sjekke om inntekt og bosted til stønadsmottaker er i samsvar med det medlemmet har opplyst om og det som er registrert. Nærmere 60 % av anmeldte trygdesaker blir avslørt av registersamkjøring.25 En registersamkjøring innebærer at alle registrerte opplysninger om medlemmet i offentlige etater samkjøres. En medvirkende årsak til at flere saker blir avslørt er a-opplysningsloven som trådte i kraft i januar 2015.26
Etter ftrl. § 21-4 d har NAV adgang til masseinnhenting av opplysninger fra etatens registre og hos andre offentlige myndigheter.27 Det er en endring i folketrygdloven og opereres som et tiltak mot trygdesvindel. Andre offentlige etater er Skatteetaten, Brønnøysund-registeret, Ut- lendingsdirektoratet, Posten, Toll, Avgiftsdirektoratet, og Valutaregisteret. Bankene plikter å rapportere transaksjoner som foretas utenfor landets grenser. Bankkontrollørene får opplys- ninger om valutautveksling, bruk av norskutstedte kort i utlandet og pengeoverføringer.28 Dis- se opplysningene kan NAV bruke for å finne ut om et medlem har mottatt trygdeytelser under opphold i utlandet.
I følge ftrl. § 25-1 første og andre ledd plikter en arbeidsgiver eller oppdragstaker å registrere seg i arbeidsgiverregisteret. Arbeidsgiver skal også innrapportere offentlige etater om arbeids- takerens inntekts- og arbeidsforhold, skatteopplysninger og antall arbeidstimer.29 Formålet med denne bestemmelsen er å effektivisere og gi lettere tilgang til opplysninger om medlem- met til offentlige etater. Disse opplysningene skal rapporteres minimum en gang per kalen- dermåned og skal leveres elektronisk til den mottakssentralen Skattedirektoratet fastsetter.30
23 VG (2016) NAV-svindlerne.
24 Aftenposten (2016) Norske folkesjelen
25 Dinside (2017) Metode mot trygdesvindel.
26 Lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. av 22. juni 2012, nr 43.
27 Prop.7.L (2012-2013), side 29. Endringer i folketrygdloven, § 21-4d.
28 Lov om register over opplysninger om valutautveksling og overføring av betalingsmidler inn og ut av Norge av 28 mai 2004, nr 29 §§ 1, 3, 5 og 6.
29 Lov om arbeidsgivers innrapportering av ansettelses- og inntektsforhold m.m. av 22. juni 2012, nr 43, § 1, første ledd. (Lovens egen forkortelse a-opplysningsloven)
30 jf. a-opplysningsloven §§ 4, (1) ledd og 5, (1) ledd
10 3 DAGPENGER
3.1 Innledning
Det kan oppstå frustrasjon, usikkerhet og misnøye ved arbeidsledighet. Forholdene kan skyl- des oppsigelse, avskjedigelse eller at bedriften går konkurs. I slike tilfeller kan arbeidsledige søke om dagpenger, men det forutsettes at vedkommende har opparbeidet seg rettigheter for å kunne motta ytelsen.
Den som blir arbeidsledig oppfordres fra NAV om å registrere seg som arbeidssøker. Det gjør de enten ved oppmøte på NAV lokalkontor for bistand eller ved å benytte seg av den elektro- niske selvbetjeningsløsningen på nettsiden til NAV. Alle opplysninger arbeidssøker oppgir blir registrert, godkjent i saksbehandlingsverktøyet hos NAV og bearbeidet i datavarehus.31 Arbeidsledighet blir daglig registrert hos NAV og statistikk over antall arbeidsledige i 2016 viser at det totalt var 83 813 arbeidsledige i Norge.32 Av de 83 813 arbeidsledige var det 49 766 som mottok dagpenger.33
I dette kapittelet skal jeg gjøre rede for vilkårene for dagpenger i folketrygdloven.
3.2 Formål og virkeområde
Folketrygdlovens formålsbestemmelse § 4-1 slår fast at dagpenger skal gi delvis dekning av
”arbeidsinntekt” medlemmet mister på grunn av arbeidsledighet. Arbeidsinntekt er personinn- tekt og er en fordel vunnet ved arbeid. Det kan blant annet være lønn, feriepenger og honora- rer. Andre inntekter som kan tre i stedet for arbeidsinntekt er pleiepenger, omsorgspenger, opplæringspenger og svangerskapspenger.34
Dagpenger er en delvis kompensasjon for arbeidsinntekt en tidligere arbeidstaker mister.
Dagsats er 2,4 promille av dagpengegrunnlaget og utbetales kun for fem dager i uken, se ftrl.
§ 4-12. Det betyr at kompensasjonsgraden er 62,4 % av inntektsgrunnlaget før skatt.35
Formålet bak ytelsen er å sikre medlemmet en økonomisk trygghet i mens vedkommende er på utkikk etter en ny jobb. Bakgrunnen for lovbestemmelsen om delvis kompensasjon ved arbeidsledighet er også å motivere den enkelte til å være en aktiv arbeidssøker og å komme
31 NAV (2009) Om produksjon av statistikken.
32 NAV (2017) Helt ledige.
33 NAV (2017) Stønader til arbeidssøkere.
34 Lov om skatt og formue av 26. mars 1999 nr. 14, §§ 12-2, 5-10 og 5-10 bokstav c.
35 NAV R04-00-J17, side 98. NAV Rundskriv til dagpenger.
11
tilbake til arbeidslivet. Det sosial- og velferdspolitiske hensynet innebærer at dagpenger skal kompensere for tapt arbeidsinntekt og bidra til at medlemmet opprettholder en grei levestan- dard.36
Det arbeidsmarkedspolitiske hensynet tilsier at medlemmet skal aktivt søke jobber, delta på arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV og ta imot jobbtilbud. Målet er å oppnå full sysselsetting.
Medlemmet mottar en delvis kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt og det lave kompen- sasjonsgrunnlaget skal også motivere medlemmet til å fortsette i sitt gamle arbeidsforhold inntil vedkommende har fått nytt jobbtilbud.37 Det fremgår av ftrl. § 4-20 at medlemmet alltid må takke ja til jobbtilbud. Dersom medlemmet ikke gjør det vil konsekvensen være bortfall av dagpenger. Det samme gjelder dersom vedkommende takker nei til arbeidsmarkedstiltak uten rimelig grunn.
3.3 Hvem har rett til dagpenger?
Det er oppstilt fire hovedvilkår som må være oppfylt før en søker kan innvilges rett til dag- penger. De fire hovedvilkårene fremgår av kapittel 4 i folketrygdloven. Det er kravet om opp- hold i Norge, tapt arbeidsinntekt og arbeidstid, minsteinntektskravet, og kravet om å være reell arbeidssøker. Jeg skal ta for meg alle hovedvilkårene kronologisk jf. loven. Deretter skal jeg ta for meg unntaksbestemmelser som er relevante for oppgaven.
3.3.1 Kriteriet om opphold i Norge
Det første vilkåret som er oppstilt i loven er at medlemmet må oppholde seg i Norge jf. ftrl
§ 4-2 første ledd. Hensynet bak denne regelen er å kontrollere at vedkommende oppfyller kra- vene til dagpenger. NAV kan enklere kontrollere at en dagpengemottaker oppfyller kravene til ytelsen dersom vedkommende befinner seg i Norge. Medlemmet skal aktivt søke arbeid og takke ja jobbtilbud eller arbeidsmarkedstiltak, se ftrl. §4-5. Dersom medlemmet befinner seg i utlandet vil han ikke anses for å være tilgjengelig for det norske arbeidsmarkedet og for NAV.
En som mottar dagpenger skal også hver fjortende dag melde seg til NAV, se ftrl. § 4-8.
Det fremgår av ftrl. § 4-2 andre ledd og av dagpengeforskriftene at et medlem kan unntas fra kravet om opphold i Norge.38 Et medlem som oppholder seg på Svalbard kan motta dagpeng- er under forutsetning av vedkommende takker ja til jobbtilbud på fastlandet. I andre tilfeller har vi arbeidstakere som kommer til Norge for å jobbe. De får ulike arbeidsoppdrag og blir i
36 NAV R04-00-J17, side 11. NAV Rundskriv til dagpenger.
37 Ibid s 11.
38 Forskrift av 16 september 1998, nr. 890 s 3. Forskrift om dagpenger.
12
landet så lenge de har arbeid. Det hender også at bedriften de er ansatt hos går konkurs. De er dermed unntatt fra kravet om opphold i Norge når de mottar dagpenger som forskutterte lønnsgarantimidler eller dagpenger ved konkurs. Forutsetningen er at de er tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten.39
Videre har vi medlemmer som ønsker å etablere egen virksomhet utenfor Norge. Disse med- lemmene må særskilt søke om å beholde dagpenger utenfor Norges grenser.40 En slik søknad kan kun innvilges dersom oppholdet i utlandet er nødvendig og er en del av etableringsproses- sen. En dagpengemottaker har også mulighet til å dra på jobbintervju i et annet EØS land un- der forutsetning av at det blir fremlagt en søknad om det, og oppholdet i utlandet ikke varer mer enn tre dager.41 Medlemmer som har mottatt dagpenger i mer enn 52 uker har krav på fire ukers ferie, se ftrl. § 4-5 tredje ledd. I slike tilfeller er de unntatt fra kravet om å være reell arbeidssøker og unntatt fra kravet om opphold i Norge.
3.3.2 Tapt arbeidsinntekt og arbeidstid
Det er videre oppstilt vilkår om ”tapt arbeidsinntekt” som arbeidstaker, se ftrl. § 4-3 første ledd. En arbeidstaker er enhver som har arbeidsinntekt i, eller utenfor et tjenesteforhold og dette ikke er ledd i selvstendig næringsvirksomhet. Det gjelder også frilansere og ansatte i sitt eget aksjeselskap.42 En naturlig språklig forståelse av ordlyden ”tapt arbeidsinntekt” er at medlemmet mister arbeidsinntekt på grunn av arbeidsledighet. Tap av arbeidsinntekt og ar- beidstid henger sammen. Reduksjon av den fastsatte arbeidstid på arbeidskontrakten vil føre til reduksjon av arbeidsinntekter.
Den vanlige arbeidstiden må være redusert med minst 50 %, se ftrl. § 4-3 andre ledd. Det be- tyr at arbeidstiden må være redusert med minst 50 % fra den vanlige arbeidstid vedkommende hadde før arbeidstiden ble redusert eller vedkommende ble arbeidsledig. Dersom medlemmet har arbeidet 37,5 timer i uken som sin fastsatte arbeidstid skal dette legges til grunn ved be- regning av dagpenger. En normal arbeidsuke kan ikke overstige 40 timer.43 Det er også mulig å kombinere dagpenger ved siden av arbeid dersom arbeidstiden tilsvarer 50 % eller mindre. I et slikt tilfelle vil medlemmet jobbe 18,75 timer i uken og motta lønn fra arbeidsgiver samti- dig som vedkommende mottar dagpenger for de resterende arbeidstimer. Det fremgår også av ftrl. § 4-13 første ledd bokstav a at et medlem kan motta graderte dagpenger fordi vedkom-
39 Forskrift av 16 september 1998, nr. 890. §1-1, og §1-2. Dagpengeforskriften
40 Ibid § 1-3 første ledd.
41 Ibid § 1-4
42 NAV-R04-00-J17, side 15. Rundskriv til dagpenger
43 Forskrift av 16 september 1998, nr. 890, § 11-3. Dagpengeforskriften.
13
mende ikke mottar full arbeidsinntekt på grunn av redusert arbeidstid. Medlemmet er delvis arbeidsløs fordi vedkommende ikke er heltidsansatt jf. ftrl. § 4-13 første ledd bokstav b eller at medlemmet er delvis permittert, jf. bokstav c.
Medlemmet har ikke innfridd kravet om ”tapt arbeidsinntekt” dersom vedkommende har krav på lønn i ledighetsperioden, jf. ftrl. § 4-3 første ledd tredje punktum. Lønnsbegrepet i denne bestemmelsen omfatter for eksempel kompensasjonsordning som følge av nedbemanning på arbeidssted eller ved konkurs av firma. NAV rundskriv fastslår at dersom medlemmet avslår tilbudet om slik lønn vil han ikke ha retten til dagpenger den perioden kompensasjonsgraden er ment å dekke hans livsopphold. Det er ikke avgjørende om lønnsutbetalingen har funnet sted, om lønnen utbetales som engangssum eller er delt i flere lønnsutbetalinger. Utbetaling av lønnen kan variere. Enten utbetales lønnen før, eller lenge etter at arbeidsforholdet er opp- hørt.44
3.3.3 Minsteinntekt
Det tredje hovedvilkåret er kravet til minsteinntekt. Dette er regulert i ftrl. § 4-4 første ledd bokstav a) at medlemmet i det siste avsluttende kalenderåret skal ha hatt en arbeidsinntekt som ”minst svarer til 1,5 grunnbeløpet på søknadstidspunktet,” eller i løpet av de tre siste kalenderårene hatt en arbeidsinntekt som ”minst svarer til 3 ganger grunnbeløpet på søknads- tidspunktet,” jf. ftrl. § 4-4 første ledd bokstav b). Grunnbeløpet er i følge ftrl. § 1-4 en bereg- ningsfaktor som anvendes ved fastsetting av ulike trygdeytelser som for eksempel sykepeng- er, grunnpensjon og dagpenger. Denne beregnings- og reguleringsfaktoren ble innført i folke- trygdloven i 1966 og blir regulert 1. mai hvert år av Stortinget. Folketrygdens grunnbeløp i dag utgjør 93 634,- kroner 1. mai 2017.45
Minsteinntektskravet utgjør 93 634 x 1,5 = 140 451,- kroner. Dersom medlemmet ikke opp- fyller dette kravet kan han legge til grunn arbeidsinntekt fra de tre siste avsluttende kalender- årene før vedkommende søker dagpenger. Medlemmet må ha tjent en brutto arbeidsinntekt som tilsvarer 3 ganger grunnbeløp og regnstykke blir 93 634 x 3 = 280 902,- kroner. Bak- grunnen for det siste alternativet er å inkludere grupper av arbeidstakere med varierende ar- beidsinntekt og varierende tilknytning til arbeidslivet. Det kan skyldes at denne gruppen av medlemmer er ansatt som vikar eller har deltidsjobb og dermed vil ha vansker med å oppfylle minsteinntektskravet. Minsteinntektskravet skal også sikre en viss tilknytning til arbeidslivet.
44 NAV-R04-00-J17, side 15 og 16. Rundskriv til dagpenger.
45 Forskrift av 2 juni 2017, nr 679, §1. Forskrift om grunnbeløp fra 1 mai 2017.
14
Det er visse grupper av medlemmer som faller utenfor og som ikke har krav på dagpenger.
Det er studenter, ungdommer og hjemmeværende.
Inntekter vedkommende får ved å delta på arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV regnes ikke i vurderingen av om minsteinntektskravet er oppfylt, jf. ftrl. § 4-4 andre ledd. Arbeidsmarkeds- tiltak innebærer at arbeidssøkere som aldri har vært ansatt i et ordinært arbeidsforhold får mu- ligheten til å delta på tiltak. Dette innebærer at medlemmet får utbetalt lønn som vanlig fra arbeidsgiver, men NAV utbetaler refusjon til arbeidsgiveren. På en annen måte kan vedkom- mende fastslå at det er NAV som utbetaler lønn. Formålet med denne bestemmelsen er å hind- re at medlemmer opptjener dagpengerettigheter uten selv å ha vært i et ordinært arbeidsfor- hold. Svangerskapspenger etter ftrl. kapittel 8 og foreldrepenger er likestilt med ordinær ar- beidsinntekt, se ftrl. § 4-4 andre ledd. Derimot fremgår det av NAV rundskriv at sykepenger eller dagpenger inngår ikke i beregningen av minsteinntektskravet.46
En full stønadsperiode er enten 52 eller 104 uker, se ftrl. § 4-15 første ledd. Arbeidsinntekter som legges til grunn under første søknad på dagpenger kan ikke kvalifiseres for en ny stø- nadsperiode. Skal medlemmet søke dagpenger på nytt kreves det at vedkommende har opp- tjent minsteinntektskravet. Medlemmet kan også for eksempel være 50 % i arbeid og motta graderte dagpenger. Når vedkommende har opptjent minsteinntektskravet i dette tilfelle kan han/hun søke dagpenger for en ny periode.
3.3.4 Reell arbeidssøker
Dersom medlemmet ikke oppfyller det grunnleggende kravet om å være reell arbeidssøker vil vedkommende ikke innvilges retten til dagpenger. I slike tilfeller kan medlemmet ha krav på andre trygdeytelser.
Det er i følge folketrygdloven tre grunnleggende krav som må være oppfylt for at medlemmet skal kunne innvilges retten til arbeidsledighetstrygd. For at medlemmet skal ha rett til dag- penger må vedkommende etter ftrl. § 4-5 første ledd være ”arbeidsfør” og ”reell arbeidssø- ker.” Etter ftrl. § 4-8 første ledd skal vedkommende ”stå tilmeldt arbeid- og velferdsetaten.”
En naturlig språklig forståelse av ordlyden ”arbeidsfør” er at medlemmet er i stand til å jobbe og har arbeidsevne. Bestemmelsens ordlyd tolkes strengt i lys av lovens formålsbestemmelse.
En reell arbeidssøker skal ha arbeidsevne som minst tilsvarer 50 % av fulltidsarbeid.47 Hvis medlemmet ikke er i stand til å jobbe skal vedkommende dokumentere det med legeerklæring.
46 NAV-R04-00-J17, side 23 og 24. Rundskriv til dagpenger
47 Ibid s. 29.
15
Legen bør angi funksjonsevnen til medlemmet og dokumentere hvilke arbeidsoppgaver ved- kommende kan utføre.
Det kan oppstå sykdom hos en reell arbeidssøker under stønadsperiode med dagpenger. Syke- penger og dagpenger er to helt forskjellige trygdeytelser. Dersom medlemmet blir syk vil vedkommende ha krav på sykepenger, se ftrl. § 8-49. Viser det seg at arbeidssøkeren i stor grad nekter å ta imot arbeidsoppgaver eller nekter å være aktiv arbeidssøker, er vedkommende ikke arbeidsfør og krav på rettigheter til dagpenger.
En ”reell arbeidssøker” skal aktivt søke jobber og er villig til å oppfylle kravene om å være reell arbeidssøker. Hovedhensikten er at enhver skal kunne forsørge seg selv ved arbeid. Det øker ens evne til å forsørge seg selv. Det er ikke nok at medlemmet erklærer at vedkommende er villig til å være reell arbeidssøker, men han/hun viser dette i praksis. En arbeidssøker med små barn uten barnehageplass eller tilsynsordning vil ikke anses for å være reell arbeidssøker.
Samtlige vilkår må være oppfylt før medlem kan kreve arbeidsledighetstrygd, jf. ftrl. § 4-5 bokstav a-d. Det første vilkåret bokstav a fastslår at medlemmet må være villig til å ta ”et- hvert arbeid” som NAV finner aktuelt for vedkommende. Medlemmet plikter også å takke ja til jobbtilbud vedkommende på egenhånd har tatt initiativet til. Det gjelder ethvert lønnet ar- beid etter tariff eller sedvane. Det fremgår av ordlyden at medlem skal takke ja til jobbtilbud selv om arbeidsinntektene er mindre enn det han/hun mottok tidligere og er villig til å takke ja til alle arbeidsoppgaver og yrker som vedkommende ikke har erfaring med fra tidligere. Der- som medlemmet for eksempel har praktisert som lærer tidligere og får et jobbtilbud som vaktmester, plikter vedkommende å takke ja til jobbtilbudet. Det er NAV og arbeidsgivere som tar en beslutning om vedkommende er kvalifisert for arbeidsoppgaver og yrket. En reell arbeidssøker kan derimot nekte å ta imot jobbtilbud dersom arbeidstilbudet ikke tilfredsstiller kravet om sikkerhet, arbeidsmiljø, bryter med lojalitetsplikt og arbeid som består av provi- sjonslønn.48
En reell arbeidssøker plikter å takke ja til arbeid hvor som helst i landet, jf. ftrl. § 4-5 første ledd bokstav b. Vedkommende må være forberedt og påta seg jobb innen kort varsel. Pend- ling til jobb og lange avstander fra hjem og jobb, er ingen gyldig grunn for å nekte jobbtilbu- det. Det kan føre til stans av dagpenger, se ftrl. § 4-21.
”Ethvert arbeid” er både heltids- og deltidsjobb. Det gjelder også vikariat og engasjement, sesongarbeid, se ftrl. § 4-5 første ledd bokstav c). Videre er det ingen gyldig grunn å nekte et
48 NAV-R04-00-J17, side 31. Rundskriv til dagpenger.
16
jobbtilbud på grunn av lønnsforhold og stillingsprosent. Arbeidssøkere plikter også å delta på arbeidsmarkedstiltak i regi av NAV, se ftrl. § 4-5 første ledd bokstav d.
En arbeidssøker ansees fortsatt som reell arbeidssøker selv om vedkommende nekter å flytte på grunn av jobbtilbud eller kun søker jobber innenfor et geografisk avgrenset område. Det kan ha sammenheng med at flytting ikke er aktuelt fordi tungtveiende sosiale hensyn, alder, omsorgsansvar for små barn tilsier det, se ftrl. § 4-5 andre ledd. Det kan være problematisk for en enslig forsørger å flytte umiddelbart til et nytt sted. Pendling med flere timers reisevei kan også være vanskelig for arbeidssøker med små barn. Vedkommende kan også ha pleie- trengende i familie og flytting kan derfor være vanskelig på grunn av tilknytning til bostedet.
Videre kan også en reell arbeidssøker fremlegge medisinsk dokumentasjon dersom vedkom- mende selv har begrensede muligheter i arbeidsmarkedet på grunn av sin helse eller sykdom.
”Melde- og møteplikten” fremgår av ftrl. § 4-8. Det innebærer at medlemmet skal være til- meldt som arbeidssøker hos NAV og må melde seg hver fjortende dag. Det er NAV som av- gjør meldepliktens form enten ved oppmøte eller ved innsending av meldekort. Vanligvis skal meldekort sendes hver fjortende dag og vedkommende kan velge om meldekortet skal sendes elektronisk eller på papir. Meldekortets funksjon er å gi en egenerklæring om hva vedkom- mende har gjort de siste 14 dagene. Medlemmet skal også melde i fra om han fortsatt ønsker å stå tilmeldt som arbeidssøker hos NAV de kommende 14 dagene.49 Dersom vedkommende ikke opprettholder meldeplikten og kontakten med NAV vil dagpengene stanses som en kon- sekvens av det, se ftrl. § 4-8 fjerde ledd.
4 ARBEIDSAVKLARINGSPENGER 4.1 Innledning
Arbeidsavklaringspenger er en sykdomsbasert ytelse og fremgår av kapittel 11 i folketrygdlo- ven. I motsetning til dagpenger har også studenter og hjemmeværende retten til arbeidsavkla- ringspenger, under forutsetning av at alle vilkårene er oppfylt.50 NAV statistikker viser at det var registrert 146 246 personer med nedsatt arbeidsevne som mottok arbeidsavklaringspenger i 2016.51
I dette kapittelet skal jeg gjøre rede for vilkårene for arbeidsavklaringspenger i folketrygdlo- ven.
49 NAV-R04-00-J17, side 75. Rundskriv til dagpenger.
50 NAV- R11-00-H17, side 20 og 21. Rundskriv til arbeidsavklaringspenger.
51 NAV (2017) Mottakere av arbeidsavklaringspenger.
17 4.2 Formål og virkeområde
Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre medlemmet økonomisk trygghet mens ved- kommende får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettede tiltak i regi av NAV, eller annen oppfølging. Hensikten er å legge til rette for et medlem slik at vedkommende enten beholder sin tidligere jobb eller skaffer seg et nytt arbeidsforhold. Medlemmet kan også søke om til- legg-stønader og få dekket ekstrakostnader som påløper i forbindelse med arbeidsmarkedstil- tak.52 Disse utgiftene kan være i forbindelse med reisevirksomhet til og fra tiltaket, kostnader for skolemateriell, semesteravgift, skoleutgifter og barnetilsyn.
4.3 Opphold i Norge
Etter ftrl. § 11-3 første ledd skal alle stønadsmottakere av arbeidsavklaringspenger oppholde seg i Norge. Dette er et absolutt krav. Hovedhensikten er å kunne følge opp stønadsmottakere slik at vedkommende får deltatt på arbeidsrettet tiltak og får gjennomført nødvendig behand- ling. Stønadsmottakere har en plikt til å bedre sin livssituasjon. Oppfølging og behandling vedkommende får vil være umulig å gjennomføre dersom medlemmet oppholder seg utenfor Norge.
Det kan oppstå situasjoner som gjør at medlemmet er nødt til å reise til utlandet. Det kan skyldes at medlemmet kun får gjennomført sin medisinske behandling i utlandet på grunn av klima og temperatur, se ftrl. § 11-3 andre ledd. Fastlege eller andre helsepersonell må doku- mentere behovet for utenlandsopphold. De må også dokumentere en oppfølgings og behand- lingsplan slik at NAV godtar det.53 Videre kan også medlemmet delta på arbeidsmarkedstiltak i utlandet under forutsetning av at tiltaket er godkjent etter forskriftene.
Det fremgår av unntaksbestemmelsen i ftrl. § 11-3 tredje ledd at medlemmet likevel kan opp- holde seg i utlandet. Medlemmet vil få utbetalt arbeidsavklaringspenger under opphold i ut- landet under forutsetning av at oppholdet i utlandet er godkjent av NAV. Det kan tenkes at medlemmet venter på behandling, tiltak eller har fått en pause fra tiltaket. I mellomtiden kan vedkommende få innvilget ferie eller utenlandsopphold. Det fremgår av NAV rundskriv at utenlandsopphold kan innvilges inntil fire uker.54 Det innebærer at utenlandsoppholdet ikke er til hinder for gjennomføring av behandlings- og aktivitetsplan og er ikke til hinder for NAVs oppfølging og kontroll.
52 Ftrl. § 11-1 første og andre ledd.
53 NAV- R11-00-H17, side 13. Rundskriv til arbeidsavklaringspenger.
54 Ibid s. 15.
18 4.4 Alder
Medlemmet må være mellom 16-67 år for å motta tillegg-stønader og mellom 18-67 år for å motta arbeidsavklaringspenger.55 Medlemmet som er 16 år går fortsatt på videregående skole.
De kan ikke innvilges rett til arbeidsavklaringspenger, men tilleggsstønader. Tilleggsstønader er ekstrautgifter som påløper i forbindelse med arbeidsrettet tiltak, eller behandling. I vårt tilfelle er det tale om oppfølging- og behandling. Det kan være kostnader i forbindelse med reisevei til og fra behandlingsinstitusjon eller ekstrakostnader for skolemateriell. Målet er at eleven som har blitt syk under skolegangen skal få muligheten til å fullføre uten at det medfø- rer store økonomiske kostnader for vedkommende. Videre skjerpes kravene for retten til ar- beidsavklaringspenger fra og med medlemmet fyller 62 år. Medlemmet kan tidligst ta ut al- derspensjon fra fylt 62 år under forutsetning av at vilkårene er oppfylt.56 Medlemmer over 67 år anses ikke som reelle mottakere av arbeidsavklaringspenger. Det er fordi retten til alders- pensjon er inntrådt ved 67 års alder og de ansees som ferdig i arbeidslivet.
4.5 Nedsatt arbeidsevne
Medlemmet må oppfylle kriteriet om nedsatt arbeidsevne. Det innebærer at medlemmet må ha fått en nedsatt arbeidsevne på grunn av ”sykdom, skade eller lyte,” og som vil føre til at ved- kommende hindres i å beholde eller skaffe seg annet inntektsgivende arbeid, jf. ftrl § 11-5 første ledd. En naturlig språklig forståelse av ordlyden ”sykdom, skade eller lyte” er at med- lemmet står ovenfor helsemessige utfordringer som gjør at vedkommende ikke lenger kan stå i jobb. Begrepet ”sykdom” kan omfatte alle typer sykdommer og det kan både være fysiske og psykiske sykdommer. Sykdomsbegrepet er dynamisk. Det vil si at den medisinske kunn- skapen oppdateres etter nye medisinske funn og forskningsrapporter. Hovedregel er at det må foreligge en diagnose dersom medlemmet skal anses som syk.
Begrepet ”skade” er personskader medlemmet har blitt påført på kroppen utenfra. Det kan være trafikkulykker, ulykker i hjemmet eller under arbeid. Disse ytre og fysiske skader kan også være nerveskader, beinbrudd og alvorlige hudsykdommer som utslett. ”Lyte” defineres som legemsfeil, misdannelse eller en svakhet. Det fremgår av NAV rundskriv at lyte er defi- nert som kroppslig feil. Det kan også omfatte psykisk utviklingshemmet eller funksjonshem- mede. Begrepet omfatter alle tilstander som ikke hører inn under sykdom eller skade, men
55 Jf. ftrl. § 11-4 første og andre ledd.
56 jf. ftrl. §§ 19-4, og 19-11.
19
som fortsatt er å anse som medisinsk invalidiserende.57 Lovbestemmelsen gir ikke uttrykk for at sosiale eller økonomiske problemer faller utenfor begrepet sykdom, i motsetning til ftrl. §§
8-4 første ledd og 12-6 andre ledd. Sosiale eller økonomiske problemer skal ikke i seg selv gi retten til arbeidsavklaringspenger, men kan være hovedårsak til sykdomsutfallet hos med- lemmet og kan utgjøre en medvirkende årsak til den nedsatt arbeidsevnen hos vedkommende.
Etter ftrl. § 11-5 andre ledd skal medlemmets arbeidsevne vurderes. Det skal legges vekt på ti ulike momenter ved vurderingen av om arbeidsevnen til vedkommende er redusert. De ti ulike momentene er helse, alder, evner, utdanning, yrkesbakgrunn, interesser, ønsker, muligheter for å gå tilbake til nåværende jobb og arbeidsmuligheter på hjemstedet eller andre områder. I følge NAV rundskriv om arbeidsavklaringspenger er ikke denne listen uttømmende.58 Etter at denne vurderingen er foretatt skal konklusjonen være at medlemmet har fått en nedsatt ar- beidsevne med minst halvparten av sin fastsatte arbeidstid, jf. ftrl. § 11-13 første ledd.
Det avgjørende i helhetsvurderingen er ikke å fastlegge hvor syk medlemmet er, men å avgjø- re funksjonsevnen og muligheter for vedkommende i arbeidslivet. Hensynet bak denne rege- len er å sende medlemmer tilbake til arbeidslivet til tross for sykdomsdiagnose. Et medlem kan ha helseutfordringer, men ikke nødvendigvis at det vil påvirke arbeidsevnen i stor grad.
Videre kan også et medlem få sykdomsdiagnose, men likevel kunne fortsette i jobb og utføre andre arbeidsoppgaver enn tidligere. Det må foreligge en årsakssammenheng mellom syk- dom, skade, lyte og den nedsatte arbeidsevnen hos medlemmet.
4.6 Bistand, meldeplikt og aktivitet
Retten til arbeidsavklaringspenger innvilges etter to betingelser. Det ene er at arbeidsevnen er nedsatt med minst halvparten etter ftrl. § 11-5 og at medlemmet oppfyller minst ett av vilkå- rene i ftrl. §§ 11-6, jf. 11-13 først ledd. Medlemmet må enten ha behov for aktiv behandling, behov for arbeidsrettet tiltak eller trenger oppfølging fra NAV.59 Aktiv behandling er medi- sinsk behandling medlemmet får av ulike helsepersonell. Behovet vurderes etter medlemmets medisinske tilstand og behov. Målet er å bedre arbeidsevnen hos vedkommende. Arbeidsrettet tiltak er enten opplæring eller utdanning rettet mot jobb. Kurs, praksis og arbeidsutprøving er også andre relevante arbeidsrettede tiltak. Det siste alternativet i lovbestemmelsen om fortsatt behov for oppfølging fra NAV innebærer at medlemmet ikke er ferdig avklart selv om ved- kommende har gjennomført aktiv behandling eller tiltak. Det anses at medlemmet fortsatt har en mulighet for å gå tilbake til arbeidslivet og er avhengig av kontinuerlig oppfølging fra
57 NAV- R11-00-H17, side 18-19. Rundskriv til arbeidsavklaringspenger
58 Ibid
59 Jf. ftrl. § 11-6 første ledd bokstav a-c.
20
NAV. Hovedhensikten er at medlemmet skaffer seg nytt arbeidsforhold eller beholder sin nåværende jobb.
Et medlem kan få godkjent nedsatt arbeidsevne, men får avslagsvedtak fordi vedkommende ikke oppfyller inngangskriteriene for retten til arbeidsavklaringspenger. Etter NAV rundskriv er vurderingen om nedsatt arbeidsevne en nåtidsvurdering. Et medlem med kortvarig sykdom og som er i stand til å dra tilbake på jobb etter friskmelding gir ikke rett til utbetaling av ar- beidsavklaringspenger med mindre vedkommende har behov for oppfølging eller tiltak.
Mottakere av arbeidsavklaringspenger skal også på samme måte som mottakere av dagpenger melde seg til NAV. Det gjør vedkommende enten ved å sende meldekort hver 14. dag ved oppmøte hos NAV eller på annen måte bestemt av NAV, se ftrl. § 11-7 første ledd. Opplys- ninger vedkommende sender inn til NAV utgjør grunnlaget for utbetaling av arbeidsavkla- ringspenger og har betydning for videre oppfølging. Opplysninger som må krysses av på mel- dekortet gjelder arbeid, tiltak eller fravær.
Medlemmet må også oppfylle aktivitetsplikten etter ftrl. § 11-8 første ledd. Det innebærer at vedkommende må bidra aktivt i prosessen med å komme tilbake til arbeidslivet og prøve å skaffe seg inntekter ved eget arbeid. Det er viktig at medlemmet medvirker ved utarbeidelsen av aktivitetsplanen sammen med NAV og gir innspill til etaten om veien videre til arbeid.60 Hensynet bak lovbestemmelsen er at medlemmet selv fremmer et ønske om jobb.
5 SYKEPENGER 5.1 Innledning
Sykepenger etter folketrygdlovens kapittel 8 er en korttidsytelse. Et yrkesaktiv medlem mottar full kompensasjon for bortfall av arbeidsinntekt i motsetning til dagpenger og arbeidsavkla- ringspenger. Det innebærer at medlemmet kan motta sykepenger inntil 6 ganger grunnbeløp.61 Forutsetning er at fravær fra jobb skyldes sykdom eller skade, se ftrl. § 8-1.
Det fremgår av NAV sine statistikker, at det var 223 461 antall personer som fikk utbetalt sykepenger i 2016.62 Sammenlignet med alle andre land i Nord Europa er sykefraværet veldig høyt i Norge.63
60 Arbeids- og velferdsforvaltning av 16. juni 2006, nr 20 § 14a. (NAV-loven).
61 Jf. ftrl. § 8-10. Regnstykket blir: 93 634 x 6 = 561 804 kroner.
62 NAV (2017). Arkiv- Sykepengestatistikk 4. kvartal 2016.
63 Proba samfunnsanalyse, 2014 side 1 og 58. Sykefravær.
21
I dette kapittelet skal jeg gjøre rede for vilkårene for sykepenger i folketrygdloven.
5.2 Opptjeningstid og inntektstap
Det er to generelle vilkår som må være oppfylt før retten til sykepenger kan innvilges. Det er tilknytning til arbeidslivet og tilknytning til det norske samfunnet.
Det første vilkåret er krav om opptjeningstid det vil si krav om tilknytning til arbeidsliv, se ftrl. § 8-2 første ledd. Medlemmet må ha vært i arbeid i minst ”fire uker umiddelbart” før vedkommende ble arbeidsufør. Dette ble endret fra to til fire uker. Bakgrunnen for endringen er å styrke sykepengeordningen for medlemmer som allerede har en sterk tilknytning til ar- beidslivet, jf. forarbeidene til loven.64 Videre må medlemmet sørge for å ha gyldig fravær i et arbeidsforhold. Det er kun gyldig fravær som tas med i vurderingen av opptjeningstiden.
For å ha retten til sykepenger må vedkommende også ha tapt pensjonsgivende inntekt på grunn av arbeidsuførhet, se ftrl. § 8-3 første ledd. Det betyr at medlemmet må på årsbasis ha pensjonsgivende arbeidsinntekter som minst utgjøt 50 % av grunnbeløpet det vil si 46 818,- kroner og det utgjør inntektsgrunnlaget for sykepenger.65 Med dette er sykepengegrunnlaget lav og nesten alle med inntektsgivende arbeid har krav på sykepenger. Derimot er det en viss gruppe som faller utenfor disse rettighetene og det gjelder elever, studenter og hjemmeværen- de.
Medlemmer som mottar sykepenger må oppholde seg i Norge, jf. ftrl. § 8-9 første ledd. Det er kravet om tilknytning til det norske samfunnet. Vedkommende må sørge for å bli frisk og komme tilbake til arbeidslivet. NAV kan vanskelig kontrollere om medlemmet oppfyller vil- kårene for retten til sykepenger dersom vedkommende oppholder seg i utlandet. Etter ftrl.
§ 8-9 tredje ledd kan medlemmet gis dispensasjon etter søknad om utenlandsopphold under stønadsperiode med sykepenger. Forutsetning for utenlandsoppholdet er at medlemmets hel- setilstand ikke forverres og forlenger arbeidsuførheten. Oppfølging og kontroll fra NAV sin side skal skje som planlagt.
5.3 Arbeidsufør, sykdom og skade
Et medlem er berettiget sykepenger dersom vedkommende er ”arbeidsufør” på grunn av
”sykdom eller skade,” jf. ftrl. § 8-4 første ledd første punktum. Det fremgår av ordlyden ”ar-
64 Ot. prp. nr. 10 (2003-2004) side 14.
65 Jf. ftrl. § 8-3 andre ledd. Grunnbeløpet 93 634 / 2 = 46 818 kr.
22
beidsufør” at medlemmet ikke er i stand i å arbeide. I vurderingen skal det tas hensyn til med- lemmets evne og mulighet til å skaffe seg arbeidsinntekter. Det foreligger et skille mellom den yrkesmessige uførhet og den ervervsmessige uførhet.66 Den yrkesmessige uførhet innebæ- rer at vedkommende ikke er i stand til å utføre sitt vanlige arbeid på sykmeldingstidspunktet.
Dersom vedkommende har smerter i skjelett og muskel og ikke kan utføre løft på arbeid, men kan kjøre traktor med redskaper, er vilkåret om arbeidsuførhet ikke oppfylt. Det er fordi ved- kommende kan utføre andre arbeidsoppgaver på arbeidsstedet og vil ikke anses som ervervs- messig ufør.
Den viktigste inngangsporten for sykepenger er begrepet ”sykdom eller skade.” Begrepene er ikke definert i lovbestemmelsen. I følge NAV rundskriv, er sykdomstilstand avhengig av me- disinsk vitenskap. Det er den medisinske vitenskapen som avgjør hva en sykdom er og hvor- dan sykdomsbegrepet har utviklet seg i praksis hos arbeids- og velferdsetaten.67 En naturlig språklig forståelse av begrepet ”skade” er en ytre fysisk påkjenning på kroppen. Medlemmet har for eksempel snublet og brekket beinet eller vært i slåsskamp og fått bruddskader.
Det er leger som vurderer om medlemmet har en nedsatt arbeidsevne på grunn av sykdom eller skade og hvor stor grad av arbeidsevne er nedsatt. Det må foreligge en diagnose eller symptomer som legen kan dokumentere. I følge NAV rundskriv er det utarbeidet diagnoselis- ter med koder ICP (International Classification of Primary Care) og ICD-10 (International Classification of Diseases).68 En sykdomstilstand som faller inn under disse vil betegnes som sykdom og medlemmet vil være berettiget for sykepenger. I motsetning til det vil ikke alle sykdomstilstander falle inn under disse kategoriene. Leger møter ofte sine pasienter på et tid- lig stadium av sykdomsutviklingen og ofte er mye uavklart. Dette tas hensyn til ved vurdering av sykdomsbegrep og symptomer. Eksempler på sykdom og symptomer er hodepine, kvalme, feber og andre uspesifiserte sykdomstilstander som smerte eller tretthet. Rettspraksis viser til
”symptomenes art og grad,” for å avgjøre om det foreligger en sykdom.69 Ryggsmerter ble ansett som sykdom selv om årsaksforholdene rundt lidelsen ikke var klarlagt. Retten la ve- sentlig vekt på smertetilstand hos vedkommende.
Kravet om sykdomstilstand er ikke like strengt for sykepengemottaker i motsetning til motta- ker av uføretrygd. I deres tilfelle må det foreligge en varig sykdom, jf. ftrl § 12-6.
66 NAV – R08-00-H17, side 43. Rundskriv til sykepenger
67 Ibid, s. 37.
68 Ibid, s. 38.
69 LG-2002-3880. RG 2004-987 s. 8. Lagmansrett dom.
23
Videre har ikke medlemmet krav på sykepenger dersom arbeidsuførhet skyldes sosiale eller økonomiske problemer, se ftrl. § 8-4 første ledd siste setning. En naturlig språklig forståelse av sosiale og økonomiske problemer er livskriser, skilsmisse, arbeidskonflikter, dødsfall i familien, økonomiske problemer, permittering eller konkurs.
5.4 Dokumentasjon og medvirkning
Det kreves medisinsk dokumentasjon eller legeerklæring ved sykdom utover arbeidsgiverpe- rioden, se ftrl. § 8-7 første ledd. En arbeidsgiverperiode er 16 kalenderdager og det er ar- beidsgiverens ansvar å utbetale sykepenger opptil 16 første sykmeldingsdager, jf. ftrl.
§ 8-19 første ledd. En arbeidstaker kan benytte seg av egenmelding de tre første sykmeldings- dager og melde i fra til arbeidsgiver om sin sykdom under forutsetning av at vedkommende har vært ansatt i minst to måneder.70 Deretter kan en arbeidsgiver kreve legeerklæring og do- kumentasjon på at fravær fra jobb skyldes sykdom, jf. ftrl. § 8-24 femte ledd.
Legeerklæring er kun godkjent når medlemmet har vært hos legen og blitt undersøkt. Etter unntaksbestemmelsen kan en legeerklæring likevel godtas dersom medlemmet har vært for- hindret fra å oppsøke lege og det er sannsynlig at vedkommende var syk fra et tidligere tids- punkt.71 Slike tilfeller kan være når medlemmet blir sengeliggende og ikke har mulighet til å oppsøke lege før helsetilstanden er noe bedre. Konsultasjon hos en lege innebærer en vurde- ring av arbeidsuførhet og funksjonsevne hos medlemmet. I følge NAV rundskriv er det bare leger som kan dokumentere det.72 Etter unntaksbestemmelsen jf. ftrl. § 8-7 sjette ledd kan annet helsepersonell enn fastlege skrive legeerklæring. Det kan for eksempel være manuell- terapeuter eller kiropraktorer.
Etter ftrl. § 8-4 andre ledd plikter medlemmet å være i aktivitet innen åtte uker av sykmel- dingsperioden. Dersom vedkommende ikke er i aktivitet skal vedkommende dokumentere det med en utvidet legeerklæring.
Den sykmeldte plikter å gi opplysninger til arbeidsgiver og til NAV om sin helse og funk- sjonsevne, jf. ftrl. § 8-8 første ledd. Vedkommende skal delta på hensiktsmessige tiltak og utprøve sin funksjonsevne. Det gjør vedkommende ved å delta på behandling, rehabilitering, og er på arbeidsutprøving. En arbeidsgiver skal også sørge for å tilrettelegge for arbeidstaker slik at vedkommende er i stand til å utføre arbeidsoppgaver. Videre er det viktig at medlem-
70 NAV – R08-00-H17, side 123. Rundskriv til sykepenger og jf. ftrl. § 8-24 første ledd.
71 Jf. ftrl. § 8-7 andre ledd andre punktum.
72 NAV – R08-00-H17, side 56. Rundskriv til sykepenger.
24
met medvirker ved utarbeiding av aktivitetsplaner sammen med NAV og deltar på dialogmø- ter. Det er viktig at både NAV, arbeidsgiver og den sykmeldte har god dialog med hverandre.
Hensikten bak disse reglene er å unngå lange sykmeldingsperioder. Den sykmeldte skal ikke være en passiv mottaker av sykepenger, men medvirke til at helsen forbedres. Målet er å gå tilbake til arbeidslivet.
6 STØNAD TIL ENSLIG MOR ELLER FAR.
6.1 Innledning
Folketrygdlovens kapittel 15 krever at alle vilkårene må være oppfylt før retten til enslig for- sørger stønad kan innvilges. Medlemmet må ha tilknytning til Norge, er enslig mor eller far og har aleneomsorg for barn. Vedkommende skal ikke bo sammen med sin tidligere frasepa- rert partner eller fraskilt ektefelle. En enslig forsørger kan heller ikke bo sammen med en an- nen enn vedkommende har felles barn med. I følge NAV rundskriv kan ikke en enslig forsør- ger lenger beholde retten til ytelsen dersom vedkommende har levd i samboerskap med en annen han/hun har felles barn med i 12 av de siste 18 måneder under stønadsperiode.73
NAV sine statistikker viser at det var registrert 16 049 enslig forsørgere. Av de 16 049, var det flest kvinner som mottok enslig forsørger stønad. Det var registrert 15 225 kvinner og 824 menn i 2016.74 I dette kapittelet skal jeg gjøre rede for vilkårene for retten til enslig forsørger stønad etter folketrygdlovens kapittel 15.
6.2 Formål
Formålet med enslig forsørger stønad er å sikre vedkommende inntekt i en økonomisk vans- keligstilt periode, se ftrl. § 15-1 første ledd. Det blir vanskelig for en enslig mor eller far med småbarn å forsørge seg selv ved arbeidsinntekter. Aktivitetsplikten blir obligatorisk for en enslig forsørger fra barnet fyller ett år. Det er fordi retten til barnehageplass innvilges fra bar- net har fylt ett år. Enslig forsørger stønad er en midlertidig hjelp til selvhjelp inntil vedkom- mende er i stand til å forsørger sin familie ved eget arbeid. Forutsetningen er at enslig forsør- ger har aleneomsorg for barn.
73 NAV – R15-00-H17, side 12. Rundskriv til enslig forsørger stønad.
74 NAV (2017) Stønad til enslig for eller far.
