DEL I UTGANGSPUNKTER
3.2 U TREDNING OM BREDE PENSJONSORDNINGER (NOU 2009: 13)
3.2.1 Generelt
I Banklovkommisjonens mandat av 7. juli 2009 om tilpasning av alderspensjon i tjenestepensjonsordningene etter lovendringer i folketrygden henviser
Finansdepartementet til det arbeidet som er gjort i NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger i flere omganger (se ovenfor avsnitt 1).
Det vises til at det i NOU 2009: 13 blant annet er drøftet enkeltspørsmål om hvordan tjenestepensjonsordninger i privat sektor kan tilpasses ny alderspensjon i folketrygden. Finansdepartementet har i høringsbrevet knyttet til NOU 2009: 13 lagt til grunn at de forslag og innspill som er fremkommet i utredningen vil bli fulgt opp i mandatet til Banklovkommisjonen. Dette er bakgrunnen for at Finansdepartementet blant annet ber Banklovkommisjonen om å foreta en vurdering av, og utkast til, lovregler om opptjening av alderspensjon etter en såkalt «hybridordning» som er beskrevet i NOU 2009: 13 Brede pensjonsordninger avsnitt 7.3.4.
NOU 2009: 13 ble avgitt 5. juni 2009. Utredningen ble deretter sendt på høring. Finansdepartementet har løpende oversendt innkomne høringsmerknader til Banklovkommisjonen. Høringsfristen er nå utløpt, se nedenfor avsnitt 3.2.5.
3.2.2 Bakgrunnen for NOU 2009: 13
I St.meld. nr. 5 (2006-2007) Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden la regjeringen til grunn at de ville vurdere bredere pensjonsordninger som kan forvaltes i
samarbeid med arbeidslivets parter. Videre er det i Soria Moria-erklæringen uttalt at regjeringen vil legge til rette for ikke kommersielle tjenestepensjonsordninger, med best mulig tilbud til arbeidstakere og bedrifter. I mandat av 27. juni 2008 ble utvalget, ledet av Jon M. Hippe (Hippe-utvalget), bedt om å kartlegge private
tjenestepensjonsordninger i Norge og i de øvrige nordiske land, og hvordan
tjenestepensjonssystemene virker sammen med landets folketrygd eller tilsvarende offentlige trygdesystem. Når det gjelder denne kartleggingen, vises det til
utredningens del I.
Hippe-utvalget ble videre bedt om å vurdere ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer:
- bedre innflytelse for arbeidslivets parter, - økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier,
- enklere skifte av stilling/arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen, - lavere kostnader,
- sikkerheten for pensjonsmidlene må ivaretas, og
- de nåværende økonomiske rammene skal legges til grunn.
3.2.3 Utvalgets vurdering av brede pensjonsordninger
I utredningens del II foretar Hippe-utvalget innledningsvis en analyse av hva som er å anse som brede pensjonsordninger. Det legges til grunn at pensjonsordninger kan være brede ved at ordningene er utformet langs to dimensjoner. For det første kan bredde vurderes ut fra leveranseforholdene til pensjonsordninger. Bredden vil i disse tilfellene henspille på hvor mange arbeidstakere og foretak som omfattes ved at drift og leveranse av pensjonsordningene er organisert på tvers av uavhengige foretak (tverrgående leveranse). Den nye AFP-ordningen, fellespensjonskasse og
fellesordning for premieberegning etter forsikringsvirksomhetsloven er eksempler på slik bredde. Utvalget legger til grunn at det uten endringer i dagens lovverk, kan organiseres bredere pensjonsordninger på tvers av uavhengige foretak i form av fellespensjonskasser, fellesordninger og innkjøpsfellesskap. Utvalget legger videre til grunn at nye regler for medregning eller håndtering av kostnader knyttet til fripoliser, kan gjøre det mer attraktivt å bytte jobb hvis opptjente pensjonsrettigheter kan
videreføres enklere og i større grad. Hippe-utvalget gir på side 70 uttrykk for at det bør ses nærmere på om foretak kan få mulighet å tilby nyansatte å flytte fripoliser direkte over i ny tjenestepensjonsordning, uten å måtte betale administrasjonsreserver.
For det andre kan bredde knytte seg til utformingen av pensjonsproduktet, for eksempel til fastsettelse av alderspensjonsytelsene i en pensjonsordning. Bredde henspiller da på i hvilken grad ulike pensjonsprodukter er harmonisert eller standardisert i forhold til andre produkter i andre pensjonsordninger. En slik harmonisering kan bidra til, og forenkle, mobilitet innenfor og mellom de ulike pensjonsordningene. Dette kan oppnås blant annet gjennom regulering i lov eller tariffavtale. Hippeutvalget mener at bedre innflytelse for arbeidslivets parter i
utgangspunktet vil måtte innebære at foretakene får mindre innflytelse over foretakets pensjonsordning. En bedret innflytelse for arbeidstakerne generelt kan oppnås
gjennom retten og plikten til drøfting. Utvalget har ikke vurdert de samlede virkningene for foretak, arbeidstakere og pensjonsleverandører av en eventuell strukturell omlegging i retning av tariffavtalefesting av pensjonsordninger.
På bakgrunn av innføringen av ny alderspensjon i folketrygden, og den sterke overgangen fra ytelsesbaserte til innskuddsbaserte ordninger i privat sektor, har Hippe-utvalget drøftet mulighetene for å åpne for nye, ytelsesliknende produkter som i større grad kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet, og som samtidig kan være mer attraktive for både foretak og arbeidstakere enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjoner. Utvalgets konklusjoner med hensyn til en ny produktmodell er beskrevet rett nedenfor i avsnitt 5.4.
3.2.4 Forslag til ny modell for brede pensjonsordninger
Hippe-utvalget legger til grunn på side 73 i utredningen at nye ytelsesliknende produkter vil innebære bortfall av sluttlønnsprinsippet, et harmonisert og
mobilitetsnøytralt system for opptjening av pensjonsrettigheter, samt en fordeling og håndtering av risiko som aktørene og partene i arbeidslivet «kan leve med».
Hippe-utvalget legger videre til grunn at det innenfor dagens lovverk i prinsippet er mulig å konstruere et bredt spekter av produkter. Et alternativ er blant annet økt bruk av engangsbetalt alderspensjon etter foretakspensjonsloven. Ved engangsbetalt alderspensjon unngår man blant annet sluttlønnsproblematikken.
Utvalget har likevel funnet det formålstjenelig å vurdere nye produktmuligheter som kan fremstå som alternativer til dagens hovedprodukter og som balanserer
uforutsigbarhet og risiko for foretak og arbeidstakere. Fordi disse alternativene kombinerer egenskaper fra dagens ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger, omtales de som hybridordninger. Utvalget mener at en slik ordning kan samspille med de øvrige elementene i pensjonssystemet og være et mer attraktivt alternativ for både foretak og arbeidstakere enn dagens ytelsesbaserte tjenestepensjoner.
Mulige hovedtrekk i en hybridmodell som ble vurdert av Hippe-utvalget var blant annet at:
- pensjonen som kommer til utbetaling, beregnes på grunnlag av hele lønnsforløpet arbeidstakeren har opplevd som medlem av ordningen (alleårsprinsipp),
- pensjonsløfte angis som en prosent av årets lønn i årlig fremtidig pensjon fra 62 år, og det ses bort fra lønnsutvikling,
- årets pensjonsopptjening sikres gjennom innbetaling av årets premie som er lik den forsikringstekniske kontantverdien av årets pensjonsløfte (inkl.
beregningsrente, kjønn, alder og andre forutsetninger),
- de samlede pensjonsrettighetene reguleres hvert år med den gjennomsnittlige lønnsveksten. Det forutsettes at avkastningen på pensjonsordningens midler er god nok til å bekoste reguleringen (noe som krever en avkastning utover beregningsrenten). Foretaket har ikke plikt til å tilføre ytterligere midler for å dekke en eventuell underregulering som følge av for liten avkastning,
- utvalget forutsetter at hybridordningen kan regnskapsføres som en innskuddspensjonsordning som følge av at foretaket ikke må dekke en underfinansiering. (Skulle foretaket påta seg hele eller noe av
reguleringsrisiko, vil ordningen måtte regnskapsføres som en ytelsesordning), og
- hybridordningen bør kunne tas inn i foretakspensjonsloven.
Hippe-utvalget ser at en beregningsrente på null eller én prosent kan være bedre tilpasset hybride tjenestepensjonsordninger, siden reguleringsrisikoen i forhold til lønnsutvikling er lagt til arbeidstaker eller er delt mellom arbeidstaker og foretak, og det vil avhenge av det løpende overskuddet om lønnsutviklingen kan følges.
To av medlemmene i utvalget har kommet med en særmerknad til dette forslaget. Medlemmene fra Unio og Akademikerne mener at en hybrid
tjenestepensjonsordning som legger all risiko over på arbeidstakerne er lite egnet for en forhandlet bred tjenestepensjonsordning. Omdanningen fra en tradisjonell netto ytelsesordning til en hybridordning vil gjøre det mulig for arbeidsgiver å «bli kvitt»
sluttlønnsrisikoen knyttet til reguleringsansvaret for lønnsvekst ut over
gjennomsnittlig lønnsvekst. De er bekymret for at nettoordningene med innføring av hybrid tjenestepensjonsordning vil blir angrepet fra to sider. For det første fra de arbeidsgivere som ønsker omdanning til innskuddsordning, og dernest fra
arbeidsgivere som mener at det er å gå for langt å omdanne til innskuddsordning, men som finner omdanning til hybridordning mer akseptabel. Resultatet kan bli en økt omdanning i forhold til i dag.
Kjønns- og aldersnøytrale premier
Hippe-utvalget ble bedt om å vurdere tiltak for å øke bruken av kjønns- og
aldersnøytrale premier. Utvalget henviser i denne sammenheng til de mekanismer og muligheter som allerede foreligger i forsikringsvirksomhetsloven kapittel 10A for å utjevne premien i forhold til kjønn og alder. Utover dette foreslår de kun at det bør vurderes om minstekravet til utbetalingstid i pensjonslovene ved opphørende
alderspensjon bør økes til 15 år eller frem til 77 år som følge av at alderspensjonen i den nye folketrygden kan tas ut fra 62 år.
Mobilitet i arbeidslivet
Hippe-utvalget ble også bedt om å vurdere tiltak som fremmer mobiliteten i
arbeidslivet. Utvalget legger til grunn at det ikke synes å være en sterk sammenheng mellom virkninger på pensjonsrettigheter fra mobilitet, og den faktiske mobiliteten i arbeidsmarkedet. Det er i hovedsak andre forhold som er avgjørende for om
arbeidstaker skifter jobb. Det kan imidlertid med rimelighet anføres at
mobilitetsvirkninger på pensjonsrettighetene har større betydning etter hvert som man nærmere seg pensjonsalder. Virkningene vil også kunne gjøre seg mer gjeldende etter hvert som kunnskapene om virkningene øker.
Utvalget mener at en hybridmodell kan fremme samspillet mellom
pensjonsordninger etablert etter modellen, og samspillet mellom ordninger etablert etter modellen og ordninger etter innskuddspensjonsloven og engangsbetalt
alderspensjon. Utvalget mener at å åpne for en form for «medregning» der pensjonskapitalbevis og fripoliser i større grad kan knyttes til kollektive tjenestepensjonsordninger kan være gunstig for arbeidstakermobiliteten.
Lavere kostnader
I mandatet ble Hippe-utvalget videre bedt om å se på forhold som kan fremme lavere kostnader knyttet til tjenestepensjonsordninger. Utvalget har slitt med å skaffe kostnadsdata for ytelsesordninger. Det legges til grunn at det er store variasjoner i administrasjonskostnader mellom leverandørene, men det ser ut til å være klare elementer av stordriftsfordeler. Videre kan etablering av frivillige innkjøpsfellesskap
for foretakene være en god strategi for å oppnå bedre betingelser i pensjonsmarkedet.
Stordriftsfordeler kan videre lettere oppnås når produkter og administrasjon forenkles og standardiseres. Både foretak og andre aktører har innenfor dagens regelverk stort handlingsrom til å innrette seg slik at reduserte priser og kostnader knyttet til
tjenestepensjonsordninger kan realiseres.
Sikkerhet for pensjonsmidlene
Hippe-utvalget legger til grunn at gjeldende virksomhetsregler gir tilstrekkelig sikkerhet for pensjonsmidlene. De ser således ikke behov for tiltak utover dette som skal fremme sikkerheten ytterligere.
Overgangsregler
Hippe-utvalget viser til at i folketrygden er det gitt overgangsregler for de som er født fra og med 1954 til og med 1962 ved at de nye opptjeningsreglene innføres gradvis.
Dette tilsier at det bør vurderes overgangsregler for tjenestepensjonsordninger i privat sektor. Dette gjelder blant annet mulighet for parallelle ordninger i et foretak basert på ulike aldersgrupper. Siden eldre arbeidstakere med lang tjenestetid og forventninger om ytterligere lønnsvekst fram til pensjonsalder, kan komme relativt lite gunstig ut dersom foretaket legger om fra en sluttlønnsbasert ytelsesordning, kan det være behov for å vurdere om foretaket skal gis adgang til å fastsette høyere innskudd for denne gruppen ved en omdanning.
3.2.5 Høringsreaksjoner på utredningen
Høringsfristen for kommentarer til Hippe-utvalgets utredning har løpt ut og det har kommet en del reaksjoner på utredningen. De viktigste reaksjonene på utvalgets forslag kan oppsummeres på følgende måte.
De fleste høringsinstansene stiller seg positive til en nærmere utredning av, og innføring av, hybridordning. Flere arbeidstakerorganisasjoner er imidlertid redd for at innføring av hybridordninger kan skape ytterligere press på de ytelsesbaserte
tjenestepensjonsordningene basert på sluttlønn. Disse organisasjonene mener at de sluttlønnsbaserte ordningene fortsatt er å foretrekke. Også FNO gir uttrykk for at det er viktig å opprettholde de ytelsesbaserte ordningene basert på sluttlønn.
Det er uenighet om hvordan regnskapsføringen av en hybridordning skal skje.
Utvalget mener at det er mulig å regnskapsføre en slik ordning hvor arbeidsgiver ikke påtar seg risiko for regulering av lønn i forhold til opptjente rettigheter, som en innskuddspensjonsordning. Revisorforeningen er ikke enig i dette så lenge premien fastsettes direkte på grunnlag av en forsikringsteknisk beregning.
De fleste høringsinstansene er enige i at maksimalsatsene for innskudd i innskuddspensjonsloven må økes. Det samme gjelder økning av minste utbetalingstid for opphørende alderspensjon til 15 år, eller fylte 77 år. Her er det kun
Arbeidsgiverforeningen Spekter som ikke ønsker en slik økning. De fleste er også enig i at det er behov for enklere regler for medregning av allerede opptjente pensjonsrettigheter.
Det er sterk uenighet mellom høringsinstansene om det er hensiktsmessig å tariffeste pensjonsspørsmål i større grad enn hva som er tilfelle i dag.
Arbeidstakerorganisasjonene er mer positive til dette enn arbeidsgiverforeningene.