DEL I UTGANGSPUNKTER
2.2 K ORT OM UFØREPENSJON OG FORSLAG TIL NY UFØREPENSJONSORDNING I FOLKETRYGDEN
2.2.1 Gjeldende uføreytelser i folketrygden
Uføreytelsene fra folketrygden har inntil nylig vært delt i tidsbegrenset uførestønad og uførepensjon. De fleste som mottar uføreytelser har først mottatt sykepenger som følge av sykmelding i ett års tid. Det normale har vært at det deretter gjennomføres en periode med rehabilitering og/eller attføring der vedkommende mottar
rehabiliteringspenger eller attføringspenger. Dersom behandlings- eller attføringstiltak ikke medfører at vedkommende kommer tilbake i arbeid, kan det innvilges
uføreytelser i form av tidsbegrenset uførestønad eller varig uførepensjon.
Den tidsbegrensede uførestønaden ble beregnet på samme måte som
korttidsytelsene rehabiliteringspenger og attføringspenger, mens uførepensjonen er knyttet opp til regelverket for beregning av alderspensjon.
Ved lov 19. desember 2008 nr. 106 er det vedtatt endringer i folketrygdloven kapittel 11 som innebærer at rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad slås sammen til en ny tidsbegrenset inntektssikringsordning
(arbeidsavklaringspenger) som utgjør 66 prosent av tidligere inntekt med en minsteytelse på 1,97 G (bare inntekt inntil 6 G medregnes i inntektsgrunnlaget).
Minsteytelsen er noe høyere for unge uføre. Inntektsgrunnlaget utgjør
pensjonsgivende inntekt året før den nedsatte arbeidsevnen ble redusert med minst halvparten. Gjennomsnittet av inntekten de tre siste kalenderår kan anvendes dersom dette gir høyere grunnlag. Det ytes barnetillegg, og ytelsen er den samme uavhengig
av sivilstand. Ytelsen skattlegges som lønnsinntekt. Disse endringene trådte i kraft 1.
mars 2010.
Uførepensjonen er regulert i folketrygdens kapittel 12. Varig uførepensjon gis når det ikke antas at stønadsmottakeren har mulighet til å komme tilbake i arbeid eller vil kunne øke arbeidsinnsatsen vesentlig. Inngangsvilkårene for tidsbegrenset
uførestønad og uførepensjon er de samme. Arbeids-/inntektsevne må være varig nedsatt med minst 50 prosent på grunn av sykdom, skade eller lyte. Praktiseringen av varighetskravet er imidlertid noe forskjellig avhengig av hvilken ytelse det er snakk om, slik at kravet til varighet praktiseres noe strengere ved søknad om varig
uførepensjon. Det kreves at søkeren har gjennomgått hensiktsmessig behandling og yrkesrettet attføring. Uføreytelsene kan innvilges i tidsrommet 18 til 67 år.
Barnetillegg og/eller ektefelletillegg er behovsprøvd ved uførepensjon.
Når det er gått ett år etter mottak av uføreytelse, kan mottakeren årlig ha en inntekt på opptil grunnbeløpet uten at det skjer avkorting i uføreytelsen. Når det gjelder opptjening til alderspensjon, får uførepensjonister godskrevet pensjonspoeng på grunnlag av inntekten som ble lagt til grunn ved beregningen av uførepensjonen.
Den varige uførepensjonen beregnes på grunnlag av opptjente og framskrevne pensjonspoeng til og med det året personen fyller 66 år, jf. folketrygdloven §§ 3-17 flg. Ved fastsetting av årlige pensjonspoeng ses det bort fra inntekt over tolv ganger grunnbeløpet, og for inntekt mellom seks og tolv ganger grunnbeløpet medregnes bare 1/3 av inntekten.
På samme måte som dagens alderspensjon, består uførepensjon av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Dette innebærer blant annet at sivilstand påvirker pensjonens størrelse i motsetning til ved folketrygdens korttidsytelser.
Både mottakere av uførepensjon og alderspensjon har skattefordeler som ikke gjelder for trygdeytelser som skattebehandles som arbeidsinntekt. Gjennomsnittlig kompensasjonsgrad for uførepensjon er mellom 50 og 60 prosent av
inntektsgrunnlaget før skatt. Som for alderspensjon er kompensasjonsgraden høyere for lave inntekter enn for høye. Dette innebærer at det i uførepensjon som i
alderspensjon, er lagt inn elementer av omfordeling. Summen av uføreytelse og arbeidsinntekt kan ikke overstige inntektsnivået før uførheten. Ved arbeidsinntekt graderes uførepensjonen i intervaller på fem prosent. Uførepensjonen utbetales fram til fylte 67 år med mindre man på et tidligere tidspunkt skulle få arbeidsevnen tilbake.
Ved 67 år går uførepensjonister over på alderspensjon.
I dag mottar elleve prosent av befolkningen i alderen 18 til 67 år en
uføreytelse viser tall fra Arbeids- og velferdsdirektoratet1. Om lag halvparten av de som går over på alderspensjon ved fylte 67 år kommer fra uføreordningene.
2.2.2 Forslag til ny uføreordning i folketrygden
Uførepensjonsutvalget overleverte sin utredning NOU 2007: 4 Ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre, til Arbeids- og inkluderingsdepartementet 16. mai 2007. Etter opprinnelig plan skulle proposisjon om temaet avgis i løpet av høsten 2009.
Arbeidsdepartementet har nå sagt at proposisjonen vil komme i løpet av 2010.
1 http://www.nav.no/209658.cms
Ny uførestønad kan derfor ikke tre i kraft samtidig med fleksibel
alderspensjon fra 2011. Som nevnt ovenfor i avsnitt 2.1 har Arbeidsdepartementet i Prop. 82 L (2009-2010) Endring i folketrygdloven mv. (Pensjonsreformen –
tilpasninger i reglene for alderspensjon til mottakere av dagens uførepensjon) derfor foreslått tilpasninger i reglene for alderspensjon til uføre som skal gjelde fra fleksibel alderspensjon trer i kraft 1. januar 2011 og fram til ny uførestønad innføres. Det er ikke foreslått endringer i dagens uførepensjon eller i uførepensjonistenes opptjening til alderspensjon.
Dette innebærer blant annet at uførepensjonen skal løpe fram til 67 år, selv om reglene om ny fleksibel alderspensjon innebærer at alderspensjon kan tas ut fra 62 år.
Det er foreslått at personer med gradert uførepensjon skal kunne benytte seg av muligheten til å ta ut delvis alderspensjon før 67 år, men slik at samlet pensjonsgrad ikke overstiger 100 prosent. Ved fylte 67 år opphører uførepensjonen, og uføre omfattes av regelverket for alderspensjon i folketrygden. For personer som kombinerer gradert uførepensjon med gradert alderspensjon, er det foreslått at eventuelle rettigheter etter avdød ektefelle medregnes i den graderte uførepensjonen.
Fra 67 år, når uførepensjonen opphører, regnes rettighetene med i alderspensjonen.
Særfordelene ved yrkesskade gis i alderspensjonen fra 67 år og tilpasses teknisk reglene for fleksibel alderspensjon. Det er varslet en vurdering av spørsmålet om levealdersjustering av uføres alderspensjon i proposisjonen om ny uførestønad og ny alderspensjon til uføre som kommer i 2010, og det er derfor ikke foreslått særregler om dette i Prop. 82 L (2009-2010). Videre er det foreslått hvordan personer som mottar dagens uførepensjon skal tjene opp rettigheter etter de nye opptjeningsreglene for alderspensjon.
Uførepensjonsutvalget har utredet to spørsmål med nær sammenheng, nemlig utformingen av uføreytelsene i folketrygden som sådan (se nedenfor avsnitt 2.2.3), samt utformingen av alderspensjonen og oppstarten av denne for de som har mottatt uføreytelser (se nedenfor avsnitt 2.2.4). I forhold til tjenestepensjonsordningene og en innføring av fleksibelt uttak av alderspensjon i disse, er det særlig den siste
problemstillingen som er interessant.
Når det gjelder forholdet til tjenestepensjonsordningene, uttaler uførepensjonsutvalget på side 176 i utredningen følgende:
«Utvalget legger videre til grunn at reglene for fleksibelt uttak av alderspensjonen fra offentlige tjenestepensjonsordninger og fra de tjenestepensjonsordningene i privat sektor som omfattes av pensjonslovene vil bli utformet slik at de ikke motvirker insentivene i folketrygden. Samlet alderspensjon fra folketrygden og fra tjenestepensjonsordningene vil dermed øke desto senere alderspensjon tas ut. Det må også for
tjenestepensjonsordningene fastsettes regler for hvor lenge uførepensjonister skal fortsette å opparbeide rett til alderspensjon (premiefritak) og for når uførepensjonister skal gå over på alderspensjon. Det er her naturlig å bygge på de reglene som fastlegges for
folketrygden, slik at systemet samlet virker godt og der en både tar hensyn til at den enkelte skal sikres en akseptabel økonomi i alderdommen og til de kostnadene som ordningen gir virksomhetene.»
Uførepensjonsutvalget har ikke gått nærmere inn på og vurdert særfordelene som folketrygdens regler om yrkesskade gir de som mottar uføreytelser.
2.2.3 Modell for uføreytelser
Siden den tidsbegrensede uførestønaden nå inngår i den nye tidsbegrensede
inntektssikringsordningen (arbeidsavklaringspenger), gjelder uførepensjonsutvalgets forslag det som til nå har vært betegnet som uførepensjon.
Uførepensjonsutvalget foreslår at de medisinske inngangsvilkårene for
uføreytelser opprettholdes, men ikke strammes inn i forhold til hva som gjelder i dag.
Dette innebærer at medisinsk uførhet er nødvendig, men ikke tilstrekkelig for å få en uføreytelse. Arbeids- og velferdsdirektoratet skal gjøre en selvstendig vurdering av søkers helseproblemer og arbeidsevne. Behandlende lege skal kun beskrive de medisinske forhold og om det er medisinske forhold som hindrer søkeren i å være i arbeid eller på yrkesrettede tiltak. Det skal ikke lenger være legens oppgave å vurdere graden av arbeidsevne.
Uførepensjonsutvalget legger til grunn at en uføreytelse først skal innvilges når alle muligheter for arbeid og aktivitet er utprøvd gjennom tiltak og tilrettelegging.
Utvalget mener det ikke er behov for å skjerpe dagens attføringsvilkår, dvs. at det skal for den enkelte person gjennomføres et hensiktsmessig attføringsopplegg. Flertallet i utvalget mener det bør vurderes å senke kravet til omfang av nedsatt inntektsevne (uføregraden) for å få uføreytelse. Flertallet legger til grunn at dersom
kompensasjonsgraden i uføreordningen settes til 66 prosent av beregningsgrunnlaget (se nedenfor) vil den enkelte som har en uføregrad på minst 50 prosent måtte bære 1/3 av inntektstapet selv. Ut fra dette kan det vurderes om det bør være en nedre grense i uføreordningen på 1/3, dvs. en uføregrad på 33,3 prosent. Flertallet mener at dette kan bidra til at flere utnytter arbeidsevnen i inntektsgivende arbeid. Mindretallet mener at inngangsvilkåret basert på redusert inntektsevne ikke bør senkes. De forventer at flere ville få en uføreytelse om kravet til redusert inntektsevne senkes til 33,3 prosent.
Uførepensjonsutvalget mener at det ikke bør innføres noe generelt krav til revurdering av nedsatt arbeidsevne en tid etter mottatt uføreytelse. Dette vil ikke være hensiktsmessig. En slik revurdering bør etter utvalgets oppfatning bero på alder, diagnose og antatt sannsynlighet for at personen vil kunne komme tilbake til arbeid.
Hovedtyngden av innsats bør i stedet rettes mot de som står i fare for å falle ut av arbeid, dvs. før uføreytelse er innvilget.
Uførepensjonsutvalget har drøftet om framtidig uføreytelse skal beregnes som dagens korttidsytelser (inntektserstatningsmodell) eller med samme utgangspunkt som ny beregningsmodell for alderspensjon (pensjonsmodellen).
Uførepensjonsutvalget mener at beregningen av uføreytelsen bør frikobles fra beregningen av alderspensjonen, slik at alle ytelser til personer i yrkesaktiv alder i hovedsak beregnes etter de samme prinsipper. Det vil si på bakgrunn av inntekten i perioden rett før uføretidspunktet. Uføreordningen kan da rendyrkes som en separat ordning som skal erstatte tapt arbeidsinntekt fram til overgangen til alderspensjon.
Dette vil etter utvalgets oppfatning skape en enklere uføreordning enn om uføreytelsens størrelse skal kobles til alderspensjonen.
Utvalgets flertall har på denne bakgrunn kommet til at uføreytelsen til nye mottakere bør beregnes som 66 prosent av tidligere inntekt. Tidligere inntekt er lik den
gjennomsnittlige inntekten i de tre beste av de fem siste inntektsårene før uføretidspunktet. Dette tidsrommet er lengre enn det som gjelder for den
tidsbegrensede inntektssikringsordningen (arbeidsavklaringspenger), men utvalget mener dette er riktig som følge av at uføreytelsen normalt vil løpe over lengre tid.
Utvalget mener videre at en slik beregningsmodell vil gjøre det lettere for den enkelte stønadsmottaker å se de inntektsmessige konsekvensene av å vende tilbake til arbeid.
I inntektsgrunnlaget medregnes kun inntekt opp til 6 G. Uføreytelsen foreslås ikke lenger gradert i forhold til sivilstand, og utvalgets flertall foreslår at det ytes et barnetillegg for barn opp til 18 år som man har forsørgeransvar for uten at det skjer en behovsprøving av dette. Minsteytelsen foreslås satt til om lag 2,1 G, noe høyere for unge uføre. Dette er noe høyere enn for arbeidsavklaringspenger, der minsteytelsen er satt til 1,97 G.
Uføreytelsen skal ikke, som i dag, beskattes som pensjon, men som arbeidsinntekt. Sett i sammenheng med høyere generelt bruttonivå på ytelsen, og høyere minstenivå, gir dette om lag samme ytelse etter skatt som dagens
uførepensjon.
Utover et fribeløp på 0,2 G foreslår flertallet i utvalget at uføreytelsen skal avkortes forholdsmessig ved arbeidsinntekt.
Uførepensjonsutvalget foreslår at den nye uføreytelsen gis betegnelsen uførestønad.
2.2.4 Overgang fra uføreytelse til alderspensjon
Uførepensjonsutvalget har lagt til grunn at personer som mottar uførestønad, skal tjene opp rett til alderspensjon på grunnlag av 1,35 prosent av pensjonsgivende
inntekt, på samme måte som yrkesaktive personer. Pensjonsgivende inntekt skal settes lik det inntektsgrunnlaget som legges til grunn ved utmålingen av uførestønaden. Det vil si de tre beste av de fem siste inntektsårene før uføretidspunktet.
Uførepensjonsutvalget er delt i synet på hvilken modell som bør velges for overgang fra uførestønad til alderspensjon som følge av innføringen av fleksibel alderspensjon. Utvalget har vurdert tre alternative modeller. Den første er «modell 67» der overgangen fra uførestønad til alderspensjon skal skje ved 67 år på samme måte som i dag. Dersom alderspensjon skal tas ut ved 67 år og man også skal opptjene rett til alderspensjon like lenge, vil dette kunne innebære en høyere alderspensjon enn ved en videreføring av dagens system. Utvalget legger til grunn at for å oppnå det ønskede gjennomsnittlige nivået på alderspensjon for personer som har mottatt uførestønad (dagens nivå), må man i «modell 67» redusere opptjeningen i en periode før 67 år. Dersom gjennomsnittlig alderspensjon til uføre skal bli som ved en
videreføring av dagens folketrygd, må opptjeningen stoppe litt etter fylte 63 år.
Utvalget mener at en slik stansing av opptjeningen er å foretrekke framfor en mulig løsning med knekkpunkt der man får redusert opptjening etter en viss alder.
Den andre modellen som uførepensjonsutvalget har vurdert går på at
overgangen fra uførestønad til alderspensjon skal skje ved 66 år, «modell 66». Ved en overgang ved 66 år vil gjennomsnittlig alderspensjon til personer som har mottatt uførestønad bli om lag den samme som ved en videreføring av dagens folketrygd i følge de beregninger som utvalget har lagt til grunn. En slik modell vil kreve at det etableres en garantiordning som sikrer personer som blir uføre og har lav eller ingen opptjening av rettigheter til alderspensjon, en minsteytelse fra 66 til 67 år, det vil si til vedkommende kan få minsteytelsen i alderspensjonssystemet.
Den siste modellen som utvalget har vurdert innebærer en overgang fra uførestønad til alderspensjon ved 62 år, «modell 62». En pensjonsalder ved 62 år vil imidlertid innebære at den gjennomsnittlige alderspensjonen til personer som har mottatt uførestønad blir vesentlig lavere enn det som følger av en videreføring av dagens system. Utvalget legger til grunn at for å kompensere for dette, kan det gis et
uføretillegg til alderspensjonen som reduserer effekten av manglende opptjening av rett til alderspensjon i perioden etter fylte 62 år og det tidlige uttaket av alderspensjon.
Et slikt uføretillegg må utbetales som et livsvarig tillegg til den ordinære alderspensjonen fra folketrygden. På samme måte som ved «modell 66» må det etableres en garantiordning som sikrer personer som blir uføre og har lav eller ingen opptjening av rettigheter til alderspensjon, en minsteytelse fra 62 til 67 år, det vil si til vedkommende kan få minsteytelsen i alderspensjonssystemet.
Utvalget i sin helhet har anset «modell 66» som en lite hensiktmessig løsning, som følge av at man da må inneføre en 66-årsgrense i tillegg til den nedre grense for alderspensjon på 62 år og aldersgrensen for rett til uavkortet garantipensjon på 67 år.
Utvalget har derfor bare gjort en nærmere vurdering av «modell 67» og «modell 62».
Når det gjelder hvilke av disse modellene som skal anbefales, har utvalget delt seg i et flertall og et mindretall. Flertallet, 8 av 13 medlemmer, mener at «modell 62» er å foretrekke. «Modell 62» er etter deres vurdering bedre tilpasset logikken i det nye alderspensjonssystemet i folketrygden. Med en aldersgrense på 62 år legges den sentrale aldersgrensen i det nye pensjonssystemet til grunn også for de som mottar uførestønad, og de samme opptjeningsreglene vil gjelde for ulike aldersgrupper.
Modellen vil innebære en liten inntektsnedgang ved 62 år som følge av overgangen fra uførestønad til alderspensjon. I «modell 67» vil denne inntektsnedgangen som følge av overgangen til alderspensjon ved 67 år bli langt større. Utvalgets flertall mener det vil være lettere å tilpasse seg den mindre nedgangen som skjer ved 62 år, særlig med bakgrunn i at uførestønaden for mange vil måtte anses som lav allerede.
Ved en inntektsreduksjon ved 62 år, vil reduksjonen komme samtidig med at det åpnes for fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Pensjonsgapet vil da reduseres og presset mot uføreordningen fra personer som alternativt kunne tatt ut selvvalgt tidligpensjon fra fylte 62 år, vil dempes.
Mindretallet anbefaler at «modell 67» velges. Mindretallet kan ikke se at en overgang til alderspensjon ved 62 år vil kunne redusere utfordringene knyttet til pensjonsgapet i vesentlig grad. «Modell 67» vil gi noe bedre insentiver til å stå i arbeid etter 62 år enn «modell 62». I «modell 67» vil videre alle stå ovenfor det samme alderspensjonsregelverket hva gjelder beregning av alderspensjonsytelsen når alderspensjonen skal begynne å løpe. Man unngår således et særskilt uføretillegg for en gruppe alderspensjonister.
Valg av «modell 62» reiser spørsmål om hva som skal skje med de som blir uføre i perioden mellom 62 år og 67 år og som fortsatt er i jobb på uføretidspunktet.
Utvalget legger til grunn at også de som blir uføre i denne perioden skal ha rett til et uføretillegg på alderspensjonen, men dette vil bli mindre jo høyere alderen er på uføretidspunktet. Utvalget legger også til grunn at personer som fortsatt er i arbeid samtidig som de helt eller delvis tar ut alderspensjon fra folketrygden, skal har rett til kompensasjon av inntektsbortfall som følge av uførhet.
Uførepensjonsutvalget gjorde ingen vurdering av retten til opptjening i forhold til den nye AFP-ordningen i privat sektor, der AFP skal gis som et livsvarig tillegg til alderspensjonen. Utvalget foreslo imidlertid at man ikke skal kunne motta AFP og uførestønad samtidig. I ny AFP i privat sektor er dette ivaretatt ved at personer mottar uførepensjon etter fylte 62 år ikke får rett til AFP, se nærmere nedenfor i avsnitt 2.3.2.
2.2.5 Overgangsregler
Utvalget har lagt til grunn at ny uførestønad vil gi om lag samme gjennomsnittlige uføreytelser etter skatt som dagens system. Enkelt personer kan imidlertid komme bedre eller dårligere ut i forhold til hva vedkommende hadde gjort ved en individuell beregning etter det gamle systemet.
Etter en samlet vurdering, har utvalget kommet til at følgende overgangsregler bør gjelde for varige uføre:
- Årskull født i 1950 eller tidligere får uførepensjon beregnet etter dagens regler uavhengig av om de blir uføre før eller etter 2010.
- Alle nye uføre som er født i 1951 eller senere får den nye uføreytelsen dersom de blir uføre etter 2010.
- Årskull født i 1951 eller senere får konvertert dagens uførepensjon til en bruttoytelse som gir tilsvarende nettoytelse som dagens system ved at det fastsettes et fiktivt inntektsgrunnlag som er tilpasset skattereglene for 2010.
- Ytelsen blir konvertert etter sivilstand pr. 1. januar 2010. Barnetillegg og ektefelletillegg holdes utenfor konverteringen, og beholdes som separate ytelser.
- Dersom gifte/samboende minstepensjonister som har fått konvertert sin ytelse pr. 1. januar 2010 endrer sivilstand, vil disse være garantert minsteytelsen i den nye uførestønaden.
- Personer med hvilende pensjonsrett får fastsatt et fiktivt inntektsgrunnlag som sikrer dem den samme nettoytelsen som de hadde tidligere.
Ikrafttredelsen og overgangsreglene for de nye bestemmelsene om alderspensjon i folketrygden har blitt noe forsinket i forhold til det uføreutvalget forutså.
Skjæringspunktet mellom 1950 og 1951-årskullet samsvaret med
Pensjonskommisjonens skille mellom de årskullene som fullt ut omfattes av dagens opptjeningsregler og de som omfattes helt eller delvis av nye opptjeningsregler for alderspensjon. Etter vedtaket om ny alderspensjon i mai 2009 tilsvarer dette skillet mellom 1953- og 1954-kullet, og vil derfor måtte påregnes forskjøvet noen år, dersom de samme løsninger som foreslått av utvalget velges som endelig løsning.
Uførepensjonsutvalget antok for øvrig at ny uførestønad skulle tre i kraft samtidig med iverksettelsen av fleksibel alderspensjon, som er forskjøvet fra 2010 til 1. januar 2011. Av Prop. 82 L (2009-2010) fremgår det imidlertid at ny uførestønad ikke vil tre i kraft fra 2011.