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Uma das caraterísticas das sociedades atuais parece ser o seu caráter burocrático, que poderá encontrar explicação pelas estruturas que as atuais organizações assumem bem como pela facilidade com que a sua ramificação se processa em todos os setores de atividade, que fizeram da burocracia uma necessidade, constituindo um modelo organizacional com significado expressivo. Para Tony Bush (2003, p. 43) o modelo burocrático “is probably the most important of the formal models”.

O modelo burocrático teve a sua génese na teoria de Weber (1978, p. 24), para o qual a organização era concebida de “tipo burocrático mais puro […] capaz, numa perspectiva puramente técnica, de atingir o mais alto grau de eficiência”. A este propósito, Silva (2006, p. 81) leva-nos a perceber que há uma valorização dos “elementos formais e estruturais das organizações que, nessa óptica, apresentam características racionais procurando promover a adequação dos meios aos fins”. O mesmo autor recorre a Weber para frisar que a “burocracia pode ser vista como um instrumento técnico para a obtenção eficaz dos objectivos” (Silva, 2006, p. 84).

Segundo Weber (1978, p. 25), a “fonte principal da superioridade da administração burocrática reside no papel do conhecimento técnico que, através do desenvolvimento da moderna tecnologia e dos

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métodos econômicos da produção de bens, tornou-se totalmente indispensável”. A organização escolar, em parte, também não escapou a esta lógica e à medida que a sua dimensão cresce, aumenta naturalmente o número de elementos envolvidos, tornando mais complexas as relações entre si, pelo que a burocratização pode ser vista como necessária para agilizar e regularizar os procedimentos.

Para Weber (1978, p. 16) os atos administrativos pressupõem a “[…] busca racional dos interesses dentro dos limites estabelecidos pelos preceitos legais e segundo princípios de formulação geral”, caraterizando o modelo burocrático pela existência de regras e normas para todas as atividades a realizar na organização, a existência de um caráter formal nas comunicações, a divisão do trabalho e o seu caráter marcadamente racional, sendo que a

“administração puramente burocrática, […] é, segundo toda a experiência, a forma mais racional de exercício de dominação, porque nela se alcança tecnicamente o máximo de rendimento em virtude de precisão, continuidade, disciplina, rigor e confiabilidade […], intensidade e extensibilidade dos serviços, e aplicabilidade formalmente universal a todas as espécies de tarefas” (Weber, 1991, p. 145).

A dimensão burocrática domina claramente algumas dimensões da escola como organização, sobretudo nos procedimentos administrativos. Este lado visível da Escola baseia-se no princípio de que os objetivos e as decisões importantes são definidos institucionalmente, implicando uma estrutura hierárquica claramente definida e níveis de responsabilização determinados, cuja compreensão pode ser ajudada pelo modelo racional, pois, como refere Lima (2003, p. 21) este modelo, apesar de não ser “exclusivo da burocracia […] estuda as organizações burocráticas” cujas caraterísticas acentuam o “consenso e a clareza dos objectivos organizacionais […] e pressupõe a existência de processos e de tecnologias claros e transparentes”. Ainda, de acordo com o mesmo autor “a acção organizacional é entendida como sendo o produto de uma determinada decisão claramente identificada” (2003, p. 21).

Articulando estas ideias com as “Imagens da Organização” estabelecidas por Morgan, a teoria da burocracia defendida por Weber enquadra-se perfeitamente na metáfora da “organização como máquina”. Dentro desta linha de pensamento, podemos associar à burocracia na organização escolar, alguns dos princípios da teoria clássica defendidos por Taylor e Fayol. Como “tipo ideal”, a burocracia surge como um modelo organizacional caraterizado pela racionalidade e pela eficiência, não se afastando, nesta perspetiva, dos ideais preconizados por Taylor na sua administração científica, fazendo desta procura obsessiva pela “eficácia, pela eficiência e pela qualidade, […] uma obsessão tipicamente tayloriana, presente por diversas formas na teoria da burocracia, na escola das relações humanas, nas perspectivas sistémicas e contingências, etc.” (Lima, 2002, p. 26).

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Para a realização do nosso estudo, consideramos o modelo Burocrático, na medida em que apresenta um quadro de dimensões a observar, nomeadamente: legalidade, racionalidade, hierarquia, impessoalidade e especialização. O modelo racional, cuja principal virtualidade, segundo Max Weber, está na eficiência das organizações que o seguem, acentua o consenso e a clareza dos objetivos organizacionais e pressupõe a existência de processos e tecnologias claros e transparentes. Deste modo, as organizações são vistas como formas de realização de objetivos, numa visão instrumental centrada na orientação para a tarefa e na importância das estruturas organizacionais, o que leva a entender a ação organizacional como sendo o produto de uma determinada decisão claramente identificada, ou de uma escolha deliberada, calculada, em suma, racional.

Crozier (1963, p. 227), naquilo que Lima (2002, p. 20) designou de “propostas neoracionalistas”, considera que o modelo burocrático, quando aplicado ao estudo das organizações, coloca em evidência o lado integrador, desvalorizando as relações de poder nelas existentes, frisando que não se deve colocar o foco da influência dos métodos de governação de uma organização apenas como resposta a objetivos de eficiência, uma vez que, a “rigidité d’une organisation ne tient pas seulement aux pressions qui viennent d’en haut”. Contudo, o autor sublinha que o “problème du pouvoir a toujours constitué un problème difficile pour la sociologie des organisations” (1963, p. 176). Refere que é pouco usual compreender o funcionamento das organizações partindo do estudo dos modos como se distribui o poder, bem como a estratégia que os indivíduos e os grupos utilizam na negociação, realçando que “le monde du pouvoir ne recouvre qu’une partie des relations complexes entre individus et organisations” (Crozier, 1963, p. 215).

Crozier traz à reflexão Michels, o qual terá procurado demonstrar as dificuldades com que se depararam aqueles que quiseram operar profundas modificações sociais, sejam de cariz reformista ou revolucionário, sem o suporte de organizações, isto é, da burocracia. Por sua vez, Alvin Gouldner e Philip Selznick terão questionado a conceção de perfeição de “tipo ideal”, procurando perceber e questionar a relação entre “l’efficacité ‘organisationnelle’ et la robotisation de l’individu”. Assim, com base no que designaram de teoria das “conséquences inattendues” perceberam que “les traits routiniers et oppressifs de la bureaucratie tenaient en fait à la résistance de l’être humain au schéma mécaniste qui lui est imposé et contituaient les élements d’une sorte ‘cercle vicieux’”, percebendo-se, assim, que a organização de “tipo ideal” está longe de ser tão eficiente, quase elevada à perfeição, como inicialmente se fazia crer (Crozier, 1963, p. 218).

Analisando a burocracia à luz das relações humanas, Crozier propõe-nos a teoria das disfunções burocráticas para percebermos que as atividades humanas também dependem de sentimentos, quer

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sejam advindos da sua pertença a um grupo ou mesmo das suas relações interpessoais. Notando que as demandas racionais sobre os indivíduos não conduzem, propriamente, a resultados constantes e previsíveis e que a eficácia de uma organização “ne peut se résumer à la combinaison d’expertise, d’impersonnalité et de hiérarchie du ‘type ideal’”. Ora, se quisermos trazer esta teoria para a exploração das motivações do nosso estudo, percebemos que os processos de tomada de decisão do Diretor poderão sustentar-se em “impersonal relationships between staff”, visando minimizar “the impact of individuality on decision-making” (Bush, 2003, p. 44). Contudo, de acordo com Crozier, “ce nést pas l’organisation la plus rationnelle au sens weberien qui obtiendra les meilleurs résultats, mais l’organisation la plus vivante, c’est-à-dire celle où les subordonnés seront amenés à participer le plus aux décisions qu’ils auront à appliquer” (1963, p. 220).

Crozier refere que, na tentativa de demonstrar que o “tipo ideal” carrega uma certa ineficácia e de perceber os motivos que levaram o modelo Weberiano a afastar-se da realidade, os estudos realizados por Merton, apontavam para a existência de disfunções, cuja origem estaria na resistência que o comportamento humano desenvolvia em relação à rigidez de uma conduta que se pretendia obter mecanicamente. Já Selznick, na tentativa de compreender a capacitação ou a condição de perito, como nos diz Crozier (1963, p. 221) “montre comment le même cercle vicieux de dysfonction peut se développer au niveau de léxpertise et de la spécialisation”. À luz desta interpretação, a organização burocrática tenderá a fragmentar os papéis a desempenhar pelo perito, de forma a que ele seja o mais neutro e independente possível, contudo, o que se verifica é uma tendência para “créer ainsi un esprit de caste”, conduzindo o perito a um certo alheamento, sendo esta disfunção combatida por um reforço da especialização. Selznick ter-se-á debruçado sobre a análise dos meios de controlo que as organizações possuem, tendo identificado, à imagem daquilo que, aparentemente, as “orientações para a ação” atualmente pretendiam que acontecesse ao nível do Conselho Geral, isto é, “mécanisme de cooptation”, consistindo na participação no poder de decisão por parte dos representantes dos interesses especializados, nomeadamente, grupos de peritos e de “l’endoctrinement idéologique”, sendo que a “bureaucratie dans cette perspective apparait comme quelque chose de plus diffus et de plus complexe” (Crozier,1963, pp. 221-222).

De acordo com Crozier, Gouldner investigou com maior profundidade as questões da burocracia, identificando a burocracia concentrada na capacitação ou especialização, à qual não terá dado tanto valor, e a “bureaucratie-punition”, vendo esta última em três perspetivas: como um círculo vicioso cujo foco reside na subordinação e no controlo; como um modo de comportamento com funções latentes e como resposta a uma situação acidental, mas necessária, designada de “théorie de la succession”.

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Assim, para Gouldner as impessoais regras burocráticas reduzem as tensões geradas pela subordinação e pelo controlo. No que diz respeito à punição, na ótica de Gouldner, terá uma dupla finalidade, isto é, “la règle bureaucratique est utilisée par les ouvriers aussi bien que par l’ordre hiérarchique et d’autre part que l’existence de règles dont l’application peut être suspendue constitue un terrain de négociation excelente et un instrument de pouvoir pour les deux parties” (Crozier, 1963, pp. 222-223).

Crozier define o “système bureaucratique d’organisation” como sendo “tout les systèmes d’organisation dans lequel le circuit, erreurs-information-corrections fonctionne mal et où il ne peut y avoir, de ce fait, correction et readaptation rapide des programes d’action, en fontion des erreurs commises” (1963, p. 229), cujos modelos de atividade burocrática, nomeadamente a impessoalidade das regulamentações e a centralização das resoluções se tornam parte integrante do equilíbrio interno da organização. Os estudos desenvolvidos por Crozier levaram-no a identificar quatro aspetos que estarão na base da “rigidité des routines” do sistema burocrático: a primeira situa-se ao nível da extensão do desenvolvimento das regras impessoais, (se na organização tudo se encontra pré-determinado, ao chefe da hierarquia caberá apenas vigiar a aplicação das regras, fazendo com que os subordinados fiquem esvaziados de qualquer poder reivindicativo e de iniciativa, uma vez que a sua conduta se encontra pré- determinada pelas regras); o segundo, diz respeito à centralização das decisões, sendo que o poder de tomar decisões ou de alterar as existentes está afastado do centro de execução, logo associado à impessoalidade, conduzirá a uma maior centralização, o mesmo é dizer que “ceux qui décident ne connaissent pas directement les problèmes qu’ils ont à trancher; ceux qui sont sur le terrain et connaissent ces problèmes n’ont pas les pouvoirs necessaires pour effectuer les adaptations et pour expérimenter les innovations devenues indispensables” (1963, p. 233). O terceiro, reside no isolamento de cada estrato ou categoria hierárquica, acompanhado da pressão que o grupo exercerá sobre o indivíduo. Tal isolamento implica uma comunicação escassa, emergindo assim um controlo do sistema de organização burocrática, dado que tal isolamento facilita o controlo de cada estrato, levando Crozier a referir que a “pression du groupe des paires constitue à notre avis un des élèments essentiels dont on doit tenir compte pour comprendre ‘l’esprit de corps’ des bureaucrates et leur ‘ritualisme’” (1963, p. 235). O quarto, e último, está relacionado com o desenvolvimento das relações paralelas de poder, bem como, a existência de zonas de incerteza. Assim, perante a incerteza, ganham relevância os processos de multiplicação de regulamentações, acompanhado do reforço da centralização, sendo que nas zonas de incerteza surgem relações de poder paralelas e consequentes fenómenos de dependência e de conflito.

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A propósito da mudança, Crozier entende que o sistema de organização burocrático é “incapable de se corriger en fonction de ses erreurs et dont les dysfonctions sont devenues un des éléments essentiels de l’équilibre”, sustentado pelas opções racionais, levam Crozier a defini-lo como um modelo “statique et descriptif”. Neste modelo, o autor identifica dois grandes problemas: o primeiro diz respeito à resistência à mudança; o segundo reside na forma e capacidade de uma organização burocrática se adaptar à mudança. Ora, os estudos de Crozier apontaram no sentido de identificarmos a mudança como sendo operada de “cima para baixo”, de forma generalista e universal (1963, pp. 239-243), em que, tal como refere Bush (2003, p. 58), o poder se concentra no topo da pirâmide, na qual “principals possess authority by virtue of their positions”. Perante o exposto, e atendendo que as “orientações para a ação” valorizam e transparecem uma elevada preocupação com a eficiência e eficácia (na gestão dos recursos humanos, pedagógicos e materiais, bem como, nos objetivos traçados em sede de contrato de autonomia), não será de estranhar que o Diretor se enquadre na “concepção burocrática, estatal e administrativa” ou mesmo na “concepção gerencialista” propostas por Barroso, uma vez que, na linha da primeira conceção, poderá tratar-se de um “representante do Estado na escola, executante e vigilante do cumprimento das normas emanadas do centro e um elo de ligação/controlo entre o Ministério e a sua administração central ou regional e o conjunto de professores e alunos que frequentam a escola”. De acordo com a “concepção gerencialista”, o Diretor poderá assemelhar-se a um “gestor de uma empresa, preocupado essencialmente com a administração dos recursos, com formação e competências técnicas específicas, com o grande objectivo de garantir a eficiência e a eficácia dos resultados alcançados” (Barroso, 2005, p. 162). Henry Fayol (1984, p. 26), a propósito da definição de administração, mais particularmente as suas funções, referia que a administração “é uma função que se reparte […] entre a cabeça e os membros do corpo social. A função administrativa distingue-se claramente das outras cinco funções essenciais”, sendo elas a “função técnica”; “função comercial”; “função financeira”; “função de segurança” e “função de contabilidade”. No que respeita à “função administrativa”, Fayol diz-nos que é “necessário não confundí-la com a direção”. Para Fayol dirigir consiste em “conduzir a empresa, tendo em vista os fins visados, procurando obter as maiores vantagens de todos os recursos de que ela dispõe; é assegurar a marcha das seis funções essenciais”. A administração é considerada por Fayol uma das seis funções, “cujo ritmo é assegurado pela direção”.

Na senda de Ball (1994, p. 23) estas teorias “exponen argumentos en términos de la racionalidade y la eficencia para lograr el controlo”, as quais são adotadas por administradores e professores considerando-as ideais para administrar escolas.

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Weber, ao afirmar que “cada cargo inferior está sob controle e supervisão do superior” (1978, p. 17), admite que na organização burocrática existe uma estrutura de autoridade e controlo, ou seja, de uma hierarquia da autoridade, que importa estudar, de modo a percebermos se “a substituição da liderança colegial pela liderança unipessoal, a que falta a perda do caráter eletivo para se aproximar do que Weber designou por ‘burocracia monocrática’” (Lima, 2013, p. 68). Talvez as “orientações para a ação” vissem na figura do Diretor o que Crozier veio a identificar nos seus estudos, isto é,

“Le directeur et le directeur-adjoint sont des experts pour certains problémes, comme ceux de la matière première, du circuit des opérations et de l’utilisation des machines. […] Leur réussite consiste avant tout à parvenir à faire coopérer ensemble des gens sur lesquels ils n’ont que des moyens d’action três indirects. Em matière de personnel, ce sont des juges dont la principal fonction est d’appliquer et d’interpréter une loi qu’ils n’ont pas faite” (1963, p. 76).

Levando em linha de conta que as “organizações são vistas como formas de realização de objectivos e de preferências”, em que a estrutura confere maior importância ao funcionamento da organização, o que nos leva a concordar que a “acção organizacional é entendida como sendo o produto de uma determinada decisão claramente identificada, ou de uma escolha deliberada, calculada, em suma, racional” (Lima, 1998, p. 69). Esta dimensão burocrática destaca a centralização e a racionalidade à qual se associa a desvalorização dos sentimentos, tal como Crozier destacou. Concordando com Lima (1998, p. 72), a racionalidade burocrática “é uma ‘racionalidade instrumental’ (Weber), uma ‘racionalidade técnica’ (Thompson)”, fazendo do modelo burocrático um “modelo de racionalidade típico do homem económico, que acentua o consenso, a certeza e a estabilidade, em suma, a racionalidade objectiva, a priori”, ao qual podemos associar a rigidez do controlo inerente ao exercício dos cargos, tal como nos diz Mintzberg (1995, p. 20) a “estrutura de uma organização pode ser definida como o total da soma dos meios utilizados para dividir o trabalho em tarefas distintas e em seguida assegurar a necessária coordenação entre as mesmas”.

Aplicando este modelo ao estudo das escolas, ele vai evidenciar “a importância das normas abstractas e das estruturas formais, os processos de planeamento e de tomada de decisões, a consistência dos objectivos e das tecnologias, a estabilidade, o consenso e o carácter preditivo das acções organizacionais” (Lima, 1998, p. 73).

Efetivamente, a atualidade parece continuar a insistir numa administração educativa desconfiada, que não descentraliza e tem dificuldades em delegar, em que o modelo formal serve simultaneamente a administração e os atores locais, uma vez que deles se espera um desempenho previamente estabelecido e em conformidade com as determinações provenientes do topo da hierarquia,

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com níveis de exigência, com reduzido apelo a um empenhamento mais acentuado, participativo e crítico, que em nada favorece uma motivação acrescida que possa traduzir-se na mudança de uma certa cultura organizacional instalada e apática, conformista e positivista, não participativa.

À luz desta análise, a Escola apresenta-se, então, como uma organização fortemente estruturada e articulada, amarrada por uma teia infindável de suportes legislativos e regulamentos, emanados superiormente e produzidos no seu interior e onde a certeza, a ordem a objetividade e a racionalidade nos procedimentos são fatores inquestionáveis.

Segundo Costa (1996, p. 39) a imagem burocrática da escola é sugerida pelos seguintes indicadores:

“Centralização das decisões nos órgãos de cúpula do ministério da educação, traduzida na ausência de autonomia das escolas e no desenvolvimento de cadeias administrativas hierárquicas; Regulamentação pormenorizada de todas as actividades a partir de uma rigorosa e compartimentada divisão do trabalho; Previsibilidade de funcionamento com base numa planificação minuciosa da organização; Formalização, hierarquização e centralização da estrutura organizacional dos estabelecimentos de ensino; Obsessão pelos documentos escritos (duplicação, certificação, arquivomania); Actuação rotineira (comportamentos estandardizados) com base no cumprimento de normas escritas e estáveis; Uniformidade e impessoalidade nas relações humanas; Pedagogia uniforme: a mesma organização pedagógica, os mesmos conteúdos disciplinares, as mesmas metodologias para todas as situações; Concepção burocrática da função docente”.

Obviamente, a organização escolar continua agarrada a alguns daqueles indicadores e, para admiração, tal como nos esclarece Lima (2012, p. 129), as evidências levam-nos mesmo a considerar que “algumas dimensões do ‘tipo-ideal’ weberiano se encontram em mutação ou até, eventualmente, em erosão”, dado que a realidade, tendo já conquistado alguns adeptos, parece propor uma

“burocracia aumentada, resultante de um processo de hibridização que ora perde, ora mantém, certos traços da burocracia weberiana, que associa, eventualmente, novas dimensões do ‘tipo-ideal’ original, que adquire novas e mais complexas propriedades de extensão e de contole, entre outras, induzidas por uma burocracia digital, ou ciberburocracia” (Lima, 2012, p. 130).

Em nossa opinião, é feita desta forma, assaz crítica e reivindicativa, a alusão à necessidade de uma verdadeira autonomia, resultante de um processo de descentralização que efetive a delegação de poderes nas escolas e nos atores locais. Ainda nesta perspetiva, a Escola é vista essencialmente como uma organização formal que pretende atingir certas finalidades e objetivos, através de determinadas tecnologias e recorrendo aos efeitos do uso do poder e do controlo.

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Uma das principais críticas às teorias de Weber é a de que ele “parece ter concebido as normas como se elas se desenvolvessem e operassem sem intervenção de grupos de interesse que possuem poder em diferentes graus” (Gouldner, 1978, p. 67).

Este modelo racional que pretende evitar o conflito e não considera as estruturas informais, que assumem particular importância em tudo o que acontece na Escola, levou Lima a afirmar que “a burocracia, em sentido Weberiano, constitui o modelo mais racional, aquele que afasta erros, afectos e sentimentos (considerados irracionais), desvios em relação ao curso racional da acção” (1998, p. 69).

Aceitar a Escola como uma organização burocrática, atendendo fundamentalmente ao controlo