Hårfjerning som behandling

Na sequência de um complexo processo tendente a “estancar as práticas autonómicas, tentando proceder a uma normalização precoce do governo das escolas” (Lima, 2018b, p. 37), que se iniciou com o Decreto-Lei nº 735-A/74 e no seguimento da aprovação da Constituição da República Portuguesa em 1976, Sottomayor Cardia, Ministro da Educação do 1º Governo Constitucional fez publicar o Decreto-Lei nº 769-A/76, de 23 de outubro, o qual veio contribuir para a normalização da vida nas escolas. De acordo com Lima, este diploma

“seguiu, genericamente, a morfologia que fora adotada através do decreto de finais de 1974, embora com muito maior exaustividade e detalhe em termos de composição dos órgãos, competências e processos eleitorais, instituindo relações de maior e mais clara subordinação das escolas ao governo e respetiva administração central” (2018b, p. 39).

Percebe-se, então, que embora tenha suscitado muitas críticas na época, não diferiu assim tanto do anterior, assentando, do ponto de vista organizacional, em três órgãos fundamentais: o “Conselho Directivo”, “Conselho Pedagógico” e “Conselho Administrativo”.

Com a aplicação do designado “decreto da gestão democrática” o poder retornava para a esfera do Estado e consumava-se de novo a centralização de todas as determinações respeitantes à vida das escolas, transparecendo uma preocupação normativista e uma tendência altamente burocratizante, no sentido de reger e controlar de forma igualitária, a vida das escolas, tal como refere Lima (2018b, p. 39) “instalou-se, de novo, um aparelho burocrático centralizado, no contexto do qual o conselho diretivo, aparentemente o primeiro representante, democraticamente legitimado, de cada escola junto do ministério, mais parecia o primeiro representante, ou delegado, do ministério junto de cada escola”. Assentando numa dimensão de comunidade escolar, curiosamente, restringia a participação de elementos exteriores à escola. O presidente do “Conselho Directivo” desempenhava, por inerência de funções, o cargo de presidente do “Conselho Pedagógico” e do “Conselho Administrativo”. O diploma da gestão democrática veio consagrar, antes do mais, o direito à participação da comunidade escolar nos atos eleitorais para os seus representantes ao nível dos diversos órgãos e estruturas de apoio. Salientamos a marca deixada pelo princípio da colegialidade dos órgãos; das eleições realizadas por escrutínio secreto; pela obrigatoriedade do “Conselho Directivo” manter estreitos contactos de cooperação com as associações de estudantes e de encarregados de educação (tal como prevê o seu

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artigo 52.º), parecendo já notória a intenção de chamar para a escola os pais, como atores importantes e a considerar na organização escolar.

Consolidado o período de normalização do sistema educativo (1976 até finais da década de oitenta), em 14 de outubro viria a ser publicada a Lei nº 46/86, Lei de Bases do Sistema Educativo (LBSE), “Lei muito reclamada por certos sectores, capaz de substituir a Lei de 1973 e de, aproveitando da acção entretanto empreendida, articular a democratização da educação e a modernização da educação” (Lima, 2000, p. 54). De acordo com as alíneas g) e l) do artigo 3.º da referida Lei, percebe- se que visava uma maior abertura a processos e práticas conducentes a

“descentralizar, desconcentrar e diversificar as estruturas e acção educativas de modo a proporcionar uma correcta adaptação às realidades, um elevado sentido de participação das populações, uma adequada inserção no meio comunitário e níveis de decisão eficientes; […] contribuir para desenvolver o espírito e a prática democráticos através da adopção de estruturas e processos participativos na definição da política educativa, na administração e gestão do sistema escolar e na experiência pedagógica quotidiana em que se integram todos os intervenientes no processo educativo, em especial os alunos, os docentes e as famílias”.

Segundo a Lei de Bases do Sistema Educativo, um dos objetivos para o ensino básico é “proporcionar a aquisição de atitudes autónomas, visando a formação de cidadãos civicamente responsáveis e democraticamente intervenientes na vida comunitária”. No que respeita à administração do sistema educativo, o seu artigo 43.º refere que “deve assegurar o pleno respeito pelas regras de democraticidade e de participação que visem a consecução de objectivos pedagógicos e educativos”. Prevê, ainda, a existência de estruturas administrativas de âmbito nacional, regional e local, que assegurem a sua interligação com a comunidade, mediante a participação de professores; alunos; das famílias; das autarquias e de outras entidades, apontando para a descentralização e desconcentração dos serviços, ficando o Estado como garante da necessária “eficácia e unidade de acção”, podemos, assim, afirmar que aqui vislumbramos uma intenção de “transferir poderes e funções do nível nacional e regional para o nível local, reconhecendo-se a escola como um lugar central de gestão e a comunidade local (em particular os pais dos alunos) como um parceiro essencial na tomada de decisão” (Barroso, 1996, p. 9). No artigo 45.º, da Lei de Bases do sistema Educativo, podemos ler que em cada estabelecimento ou grupo de estabelecimentos de ensino a administração e gestão devem orientar-se por “princípios de democraticidade e de participação de todos os implicados no processo educativo, tendo em atenção as características específicas de cada nível de educação e de ensino”. Ora, tudo indicava que novos horizontes se abririam para o sistema educativo em Portugal, pois, a par de outras implicações, parecia claro o apelo ao exercício de direitos fundamentais como o da participação, da

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democracia, da liberdade e da cidadania a outros atores tradicionalmente ausentes da vida escolar. Sobressaía a necessidade de ver as escolas comprometidas com o meio, apontando para redefinição da comunidade educativa, que se queria atenta e capaz de criar respostas para os problemas emergentes. Contudo, a LBSE “manifesta-se mais avançada no domínio dos princípios gerais do que propriamente em termos de opções concretas de configuração organizacional e administrativa de um sistema educativo realmente descentralizado, capaz de pôr termo e de inverter a tradicional centralização” (Lima, 2000, p. 55).

Reforçar a democraticidade do sistema e alargar a sua capacidade de intervenção, tendo presente a necessidade de descentralizar a administração educativa, tanto no plano regional e local como no plano institucional, são desafios bem defendidos nos trabalhos realizados pela Comissão de Reforma do Sistema Educativo (CRSE).

Numa outra publicação da CRSE, Licínio Lima (1988, p. 155) defendia que “um dos princípios orientadores mais importantes no domínio social e político em geral, e no domínio educativo em particular, é o princípio da participação” e preconiza a introdução de novos modelos organizacionais, para que possa angariar apoios e mobilizar os atores no sentido da sua efetiva realização, não pode ser levada à prática de forma rígida e centralista. Desta feita, a participação, segundo o autor, é “consagrada como mecanismo normal capaz de promover a realização do princípio democrático e a democracia” (Lima, 1988, p. 156).

Segundo Lima, os modelos de organização das escolas deviam, entre outras orientações,

“assegurar o princípio democrático e participativo consagrado na Constituição da República e na Lei de Bases do Sistema Educativo; envolver professores, alunos, famílias, autarquias e instituições locais; ser realizados no quadro duma administração regional desconcentrada e descentralizada; […] apontar para uma progressiva especialização das funções de gestão, designadamente através da formação de gestores escolares (pedagógicos e administrativos) […]; mobilizar a participação de todos os interessados no processo educativo, como estratégia de mudança; distinguir claramente entre funções de direcção e funções de gestão; […] garantir a formação dos alunos nos valores da democracia e da participação, oferecendo-lhes modalidades obrigatórias e facultativas para o seu desenvolvimento moral e social; garantir um relacionamento estreito entre todos os membros da comunidade escolar e entre esta e a comunidade; […] assegurar o primado da pedagogia sobre a administração” (1988, p. 162).

Em setembro de 1989 o Ministério da Educação, como medida legislativa para alcançar o desígnio do reforço da autonomia das escolas, publicou o Decreto-Lei nº 43/89, de 3 de fevereiro, que ficaria conhecido como decreto da autonomia. De facto, no plano das intenções, assiste-se a uma tentativa de aproximar o diálogo entre a escola e a comunidade local, indo ao encontro do preconizado na LBSE. A este respeito Lima (2000, p. 66) refere que se pode “naturalmente decretar a autonomia

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das escolas, de forma discursiva, enclausurada nos textos, em vez de proceder à transferência de certos poderes de decisão e de criar novas regras passíveis de serem articuladas com práticas de autonomia relativa”.

Conjugando os princípios e os pressupostos da LBSE, dos trabalhos realizados pela CRSE (1986/1988) e os pressupostos do Decreto-Lei nº43/89, de 3 de fevereiro, que define o novo regime jurídico de autonomia das escolas, levavam a ver neste último a introdução de significativas alterações no campo organizacional das estruturas da administração, a nível central, regional e local, ressaltando a necessidade de participação e responsabilização acrescidas, por parte dos mesmos e de outros atores que se deveriam constituir como parceiros privilegiados na orientação, implementação e acompanhamento de um novo sistema educativo, varrido de grande parte das teias burocráticas que tendiam a asfixiar o sistema.

No preâmbulo deste diploma podemos ver, no entender do Ministério da Educação, a intenção de “inverter a tradição de uma gestão demasiado centralizada, transferindo os poderes de decisão para os planos regional e local”. À escola, enquanto território educativo constituído pela interação dos professores, alunos, pais, pessoal não docente e representantes da comunidade envolvente, era reconhecida a capacidade de definir e desenvolver um projeto educativo e tomar decisões substantivas nos planos cultural, pedagógico e administrativo. Saía cada vez mais reforçada a ideia de que era necessário continuar a promover um extraordinário apelo à participação de novos atores no sentido da construção de uma comunidade educativa verdadeiramente participada, que sairia enriquecida fruto das novas dinâmicas implementadas.

Ainda no enquadramento legal, pode ler-se que “a autonomia da escola concretiza-se na elaboração de um projecto educativo próprio, constituído e executado de forma participada”. Percebe-se que o legislador define um quadro orientador da autonomia da escola, genérico e flexível, evitando desta forma uma regulamentação limitativa, entendendo a transferência de poderes para a escola numa lógica progressiva, cujo processo deverá ser articulado com o modelo de organização e gestão que vier a ser definido para as escolas, numa alusão à necessidade de fazer acompanhar aquele normativo de um novo diploma referente à administração e gestão das escolas, haveria de suceder dois anos mais tarde, em 10 maio, a publicação do Decreto-Lei nº 172/91.

O novo regime jurídico de autonomia das escolas estabelecido no Decreto-Lei nº 43/89 enunciava, no seu artigo 3.º, como princípios orientadores a

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“democraticidade na organização e participação de todos os interessados no processo educativo e na vida da escola […] iniciativa própria na regulamentação do funcionamento e actividades da escola […] responsabilização dos órgãos individuais ou colectivos das escolas pelos seus actos e decisões”.

Percebe-se que se quer ver nestes princípios orientadores os pilares sólidos para a construção de uma escola capaz de promover uma salutar vivência democrática. Este normativo determinava que ao nível cultural, o exercício da autonomia se deveria reger pela rigorosa obediência a princípios pluralistas sendo expressamente vedada a sua subordinação a quaisquer objetivos de natureza política ou de propaganda ideológica. Quanto à autonomia pedagógica e à autonomia administrativa escolar, estabelecia os procedimentos cuja execução passava a ser da esfera da escola, dando sinal de alguma abertura para, de escola para escola, poderem ser adotadas medidas diferenciadas, embora, curiosamente, dentro de balizas definidas superiormente.

O plano da gestão financeira terá sido aquele que maior impacto gerou junto dos órgãos de gestão, nomeadamente ao nível do conselho administrativo. Com efeito, a gestão financeira que até aí era moldada por um autêntico colete-de-forças e recheada, à boa maneira prescritiva e impositiva, de um extenso rol de capítulos e rubricas orçamentais, rigorosamente estanques, viu facilitados os procedimentos administrativos e financeiros com a afetação das dotações para o funcionamento das escolas, distribuídas globalmente em apenas duas rubricas, “outras despesas correntes – diversas e outras despesas de capital diversas”. As escolas passaram a elaborar o seu projeto de orçamento para cada ano económico e foi, então, criado o orçamento de despesas com compensação em receita, vulgarmente designado como “orçamento privativo”, que incorpora as receitas geradas na própria escola e que reforça as transferências oriundas do Orçamento Geral do Estado. Apesar de tudo, o Decreto-Lei nº 43/89, continua a ser insistentemente invocado quando o tema da autonomia é abordado.

Em 1991, três anos após a apresentação da Proposta Global de Reforma (CRSE 1988), é aprovado um novo modelo de gestão das escolas, instituído pelo Decreto-Lei nº 172/91, de 10 de maio, implementado no ano letivo de 1992/93 em regime experimental. Indiciando um maior apelo à abertura por parte da organização escolar à comunidade educativa, o Ministério da Educação, através daquele diploma, dizia pretender criar condições que possibilitariam a implementação de um processo que visava devolver a escola à comunidade educativa e “de conquistar uma maior autonomia, com novas condições para uma prática democrática mais alargada e participativa, que pretende articular a democraticidade e a eficiência e eficácia dos processos educativos” (Ministério da Educação, 1992, p. 8). Do anterior modelo herdou, fundamentalmente, a salvaguarda de regras para a eleição dos órgãos colegiais; o caráter representativo dos elementos que os integram; o cariz de formato único de modelo a adotar em

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qualquer escola do país e uma enorme dependência de procedimentos burocráticos que, tradicionalmente, caraterizam todo o nosso sistema educativo. Previa, como órgãos de direção e gestão das escolas e áreas escolares, o conselho de escola ou de área escolar, o “director executivo”, o “conselho pedagógico”, o “conselho administrativo” e o “coordenador de núcleo nos estabelecimentos agregados em áreas escolares”. O “conselho de direcção”, órgão colegial representativo de toda a comunidade educativa, era responsável pela orientação das atividades da escola. Por ele deveriam ser traçadas as linhas mestras de orientação para a escola, o que levou a considerá-lo como órgão político por natureza, onde deviam imperar critérios de representatividade e democraticidade. O “director executivo” correspondia ao órgão de administração e gestão do estabelecimento de ensino, unipessoal, de natureza eminentemente técnica, responsável pela implementação e execução das linhas de orientação emanadas pelo conselho de escola.

A avaliação deste regime experimental haveria de ser realizada por uma comissão independente, criada pelo Governo em 1992 e que se designou Comissão de Acompanhamento e Avaliação. Este Decreto, tal como o anterior (Decreto-Lei nº43/89) reafirmava no seu preâmbulo a intenção de incrementar a transferência de poderes de decisão para o plano local. De acordo com Lima (2000, p. 66), tratou-se evidentemente de mais uma declaração de intenções contrariada por uma lógica global que continuaria a recusar a efetivação dessa transferência, regida por um paradigma centralizado, com a produção de discursos descentralizadores, embora com práticas predominantemente desconcentradas.

O Decreto-Lei n.º 172/91 pretendia uma notória abertura à participação dos pais e de outros representantes da comunidade envolvente e a criação de um novo órgão de direção, o conselho de escola, cuja autonomia e poderes de decisão se afastam substancialmente das propostas da CRSE, a par de um órgão unipessoal a que chamou “director executivo” e que funcionaria como interlocutor privilegiado na ligação entre a escola e os diversos poderes da administração, assumindo grande protagonismo e responsabilidades no dia-a-dia da escola e que poderia tornar-se no “último e mais importante elo de uma cadeia de desconcentração radical que penetraria no interior de cada escola e ali encontraria o seu primeiro representante” (Lima, 2000, p. 67). Prevê-se também a separação entre funções de direção e de gestão através da criação de órgãos com constituição e competências diferentes, incumbindo ao primeiro as funções deliberativas, estando reservadas para a gestão as funções executivas.

Este novo modelo experimental de gestão escolar é visto pela administração como mais aberto e participativo, constituindo o início de um processo de inversão, de uma administração educacional

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demasiado centralizada e burocrática, orientado para a construção de uma escola ambicionada mais autónoma, mais participada e socialmente mais responsável. Importava, pois, assegurar o respeito pelas regras de democraticidade e de participação de todos os implicados na vida escolar, promovendo o envolvimento das autarquias e de outras entidades representativas dos interesses sociais, económicos e culturais, sublinhando-se desta forma a perspetiva da integração e participação de vários parceiros educativos em cada comunidade. Aos professores caberia a responsabilidade da “direcção da escola”, estando presentes no conselho de escola, órgão responsável pelas grandes orientações de funcionamento e que elege como seu presidente, obrigatoriamente, um docente.

O preâmbulo daquele novo Decreto da gestão apresentava-se, como parece ser da norma, rico de conteúdo em matéria de representatividade, democraticidade e integração comunitária, pretendendo garantir a prossecução de objetivos educativos nacionais e, simultaneamente, a afirmação da diversidade através do exercício da autonomia local, pretendendo conferir estabilidade aos órgãos de gestão no quadro de um cuidado equilíbrio de poderes que assegurava a máxima democraticidade do sistema e a sua inequívoca representatividade local. Ora, é precisamente devido aos problemas resultantes desse equilíbrio, da distribuição de poderes, que em boa medida ditariam o abandono do Decreto-Lei nº 172/91.

O desenvolvimento da experimentação do modelo, criado pelo Decreto-Lei nº172/91, aconteceu nos primeiros anos de uma outra alteração estrutural que visava uma nova matriz curricular para os ensinos básico e secundário estabelecida pelo Decreto-Lei nº 286/89, de 29 de agosto e que ficou conhecida como Reforma Roberto Carneiro, cujo diploma previa incentivar “a iniciativa local mediante a disponibilização de margens de autonomia”. A escola era, assim, entendida como elemento estrutural de um modelo democrático para a sociedade.

Porém, na sequência dos trabalhos elaborados pelo Conselho de Acompanhamento e Avaliação (CAA), é identificada

“falta de coerência entre o articulado e o preâmbulo do decreto, a excessiva regulamentação, a ambiguidade das competências dos principais órgãos escolares, a subalternização dos aspectos pedagógicos, as relações problemáticas entre o ‘conselho de escola’ e o ‘director executivo’” (Lima, 2000, p. 67).

Chamando a atenção para a necessidade de clarificação das diferentes funções e das competências dos órgãos previstos no diploma em análise, será “no que se refere à autonomia das escolas que o CAA se revelará mais crítico, e até mesmo contundente” (Lima, 2000, p. 68). A mudança de orientação a nível das políticas globais, resultado da substituição do governo, viria a suspender a

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aplicação do modelo instituído pelo Decreto-Lei nº 172/91, em que o relatório produzido pelo CAA colocava em “causa a estratégia reformista seguida, criticando o modelo instituído e o ‘insuficiente grau de autonomia concedido à escola’, o que terá originado ‘uma frequente desmotivação’ dos novos órgãos escolares […]” confirmando que a “administração escolar permaneceu ‘fortemente centralizada’, assim restringindo ‘o espaço político de que a escola tem de dispor […], esvaziando a função direcção e desmotivando os respetivos protagonistas’” (Lima, 2000, p. 68).

Em 1997 num estudo encomendado pelo Ministro Marçal Grilo, João Barroso (1996, p. 29) sustentou um “programa de acção” baseado em sete princípios programáticos que, de certo modo, viriam a incorporar o Decreto–Lei nº 115-A/98, de 4 de maio, mais concretamente, o primeiro assenta no pressuposto que o “reforço da autonomia não pode ser definido de modo isolado, sem ter em conta outras dimensões complementares de um processo global de territorialização das políticas educativas”; o segundo baseia-se no facto de que a autonomia das escolas “é sempre uma autonomia relativa, uma vez que é condicionada quer pelos poderes de tutela e de superintendência do governo e da administração pública quer do poder local, no quadro de um processo de descentralização”; o terceiro princípio aponta para a “criação de condições e na montagem de dispositivos que permitam, simultaneamente, ‘libertar’ as autonomias individuais e dar-lhes um sentido colectivo”; considerando a autonomia como uma “possibilidade”, em vez de “uma obrigação”, surge o quarto princípio; já o quinto princípio vê no reforço da autonomia “um meio de as escolas prestarem em melhores condições o serviço público da educação”; o sexto princípio entende a autonomia como um “investimento […], pelo que tem custos, baseia-se em compromissos e tem de traduzir-se em benefícios”; o sétimo, e último princípio, baseia-se no pressuposto de que a “autonomia também se aprende”, valorizando, assim, os processos formativos sustentados na “pedagogia da autonomia”.

Seguiu-se, então, um novo figurino organizacional para aplicar às escolas, o Decreto-Lei nº 115- A/98, que nos aspetos essenciais pouco difere do modelo experimentado a partir de 1992. O Decreto- Lei n.º 115-A/98 aprova o regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário, e inscreve, na sua introdução, que

“a autonomia das escolas e a descentralização constituem aspectos fundamentais de uma nova organização da educação, com o objectivo de concretizar na vida da escola a democratização, a igualdade de oportunidades e a qualidade de serviço público da educação”.