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Atividade Policial

Silvana Batini Laís Aoki

Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: (...)

VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei com- plementar mencionada no artigo anterior;

A Constituição da república Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988), no inciso VII do art. 129,1 _{fixou, como uma das funções institucionais do Mi-} nistério Público (MP) o controle externo da atividade policial, embora não tenha definido parâmetros de como se daria esse controle. O tema nunca foi regulamentado em lei e gerou entraves corporativos. Prova disso é que ao longo destes 30 anos de vigência da CRFB/1988, a norma foi objeto de dez propostas de emendas constitucionais, todas elas com o objeto de retirar ou minimizar o papel do MP no exercício do controle externo da atividade policial.

A ideia de controle e vigilância sobre os poderes – especialmente os armados, se impunha, no contexto da redemocratização, como forma de coibir abusos e prestigiar o sistema de freios e contrapesos. O MP que sur- giu do texto constitucional trouxe consigo o papel de ser esta espécie de sentinela da sociedade. Controlar externamente a atividade da polícia é, de certa forma, um desdobramento das funções de tutela coletiva, no aspecto da defesa da legalidade e do regime democrático de direito.2

Embora nunca tenha havido consenso sobre os limites materiais do controle externo, a doutrina tradicional propôs que recaísse sobre a ativi- dade fim, tão somente, e não sobre a instituição da polícia, já que é ausente a hierarquia entre os órgãos.3 _{O MP Federal, em 2014, instituiu a 7ª Câmara} de Coordenação e Revisão, em torno do tema do controle externo, com o

1 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, Art. 129, Inciso VII: São funções institucionais do Ministério Público: (...) VII - exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.

2 MAZZILLI, Hugo Nigro. O Regime Jurídico do Ministério Público: análise da Lei Orgânica Nacional do Ministério Público. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2000

3 MAZZILLI, Hugo Nigro. Manual do Promotor de Justiça. Disponível em: <http://www.mazzilli.com.br/pages/ livros/manualpj.pdf>. Acesso em: 19 ago. 2018.

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O MINISTÉRIO PÚBLICO E O CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL

objetivo de “velar pela regularidade, adequação e eficiência dos procedi- mentos empregados na execução da atividade policial, além da integração das funções do MP e das Polícias, com vistas ao aprimoramento da perse- cução penal e melhor atendimento do  interesse público”.4

A primeira tentativa de modificação do inciso VII do art. 129 veio 18 anos depois do nascimento da CRFB/1988 com a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) nº 120/2006, de autoria do Deputado Pedro Simon, que alterava o referido inciso de modo a acrescentar que o controle externo da atividade policial realizado pelo MP fosse exercido com o auxílio dos órgãos da polícia judiciária, na forma da Lei. Porém, foi a PEC nº 184/2007, de autoria do Deputado Laerte Bessa, que, pela primeira vez, alterou subs- tancialmente o modelo de controle externo da atividade policial.

Nitidamente inspirada na Emenda Constitucional nº 45, aprovada em 2004 e que reformou o Poder Judiciário, a PEC nº 184/2007 propunha dar à instituição da polícia judiciária o mesmo status constitucional do MP, da Advocacia, Advocacia Pública e Defensoria Pública, já que acrescentava uma Seção exclusiva para a Polícia Judiciária, dentro do Capítulo IV, Título IV da CRFB/1988, reservado às Funções Essenciais à Justiça. Para o exer- cício do controle externo, a PEC nº 184/2007 propunha com a criação do art. 135-B, § 3º, VI, a exemplo do que fora feito com a Magistratura e o MP, a criação do Conselho Nacional da Polícia Judiciária, composto por 18 mem- bros, 12 deles oriundos da carreira policial, e apenas um advindo do MP.

Todas as demais PECs, cujo objeto toca o tema do controle externo da atividade policial, têm conteúdo semelhante no sentido de retirá-lo da titularidade do MP. Todas as PECs propõem que este controle passe a ser exercido por um conselho específico voltado à atividade da polícia, varian- do nos modelos de sua composição.

• PEC nº 49/2008, de autoria de Heráclito Fortes, também propunha criar o Conselho Federal da Polícia Judiciária, responsável por exercer o controle ex- terno da atividade policial, no art. 135-B da Constituição, retirando o MP de seu exercício exclusivo.

4 MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. 7ª Câmara de Coordenação e Revisão. Disponível em: <http://www.mpf. mp.br/atuacao-tematica/ccr7>. Acesso em: 15 set. 2018.

• PEC nº 244/2008, de autoria do Deputado Celso Russomano, dentre outros, propunha a revogação do art. 129, VII (precisamente o que atribui ao MP o controle externo da atividade policial), e do art. 130-A, ambos da Constitui- ção, o que resultaria também na extinção do Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP).

• PEC nº 38/2009, de autoria do Deputado Romeu Tuma, acrescentava o art. 144-A à Constituição, criando e disciplinando o Conselho Nacional de Polícia que, por sua vez, exerceria o controle externo da atividade policial, revogando o art. 129, VII.

• PEC nº 381/2009, de autoria do então Deputado Federal Régis de Oliveira, propunha a criação do Conselho Nacional de Polícia, que vigoraria no art. 144- A da Constituição. Referido conselho seria majoritariamente composto por membros da polícia e teria, como uma de suas funções, o controle externo da atividade policial.

• PEC nº 409/2009, de autoria do Deputado Marcelo Ortiz, dentre outros, pro- punha a criação do art. 144-B, dispondo que o controle externo da polícia judi- ciária federal seria exercido pelo Conselho Federal da Polícia Judiciária, com- posto por três magistrados federais, três membros do MP, três advogados e três membros da polícia judiciária federal. Por sua vez, a polícia judiciária dos Estados e do Distrito Federal organizariam a autonomia de suas respectivas polícias judiciárias, criando Conselhos Estaduais, responsáveis por exercer seu controle externo, na forma do art. 144-B.

• PEC nº 430/2009, de autoria do Deputado Celso Russomano, dentre outros, propunha que o exercício do controle externo da atividade policial fosse rea- lizado pelo Conselho Nacional de Segurança Pública, composto, em mais da metade de seus membros, de conselheiros advindos da carreira policial e do corpo de bombeiros.

• PEC nº 432/2009, de autoria dos Deputados Marcelo Itagiba, Celso Russomano e Capitão Assumpção, dentre outros, tem conteúdo praticamente idêntico ao da PEC nº 430/2009, criando o Conselho Nacional de Segurança Pública, formado em sua maioria por membros oriundos da Polícia e do Corpo de Bombeiros. • PEC nº 102/2011, de autoria do Deputado Blairo Maggi, acrescenta o art. 144, § 11, propondo também criar o Conselho Nacional de Polícia.

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Caso aprovadas, o modelo idealizado pela CRFB/1988 estaria total- mente desvirtuado. Conselhos compostos predominantemente por mem- bros da carreira policial não garantem vigilância ou verificação adminis- trativa isenta. O modelo vigente de controle realizado pelo MP pretende preservar a imparcialidade e reduzir a pressão corporativista, e, em corpo- rações armadas, isso é fundamental.

Além disso, a sistemática atual integra as funções policiais com as fun- ções do MP, titular da ação penal. Logo, atribuir-lhe o controle externo da atividade policial visa, também, à realização de investigação policial corre- ta e efetiva, prestigiando-se o sistema acusatório.

Nenhuma das citadas PECs chegou a ser aprovada, de modo que a redação originária do art. 129, VII permanece inalterada. Porém, a organi- zação corporativa de membros das polícias em torno da formação de ban- cadas parlamentares nas últimas décadas tem estimulado iniciativas que buscam aumentar poderes e restringir controles nos planos constitucional e infraconstitucional. As disputas corporativas e institucionais das polícias, especialmente quando confrontadas com as atribuições do MP, seguem vivas e ainda em aberto.