Pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet

7.4.1 Gjeldende rett

Barnevernloven § 4-4 tredje til femte ledd gir hjemmel til å pålegge hjelpetiltak når dette er nødvendig for å gi barnet tilfredsstillende omsorg. Hjemmelen gjelder nærmere bestemte kompenserende hjelpetiltak, omsorgsendrende tiltak og kontrolltiltak. Hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak gjelder bare i hjemmet der barnet bor fast. Barnevernstjenestens mulighet til å sette inn tiltak i samværshjemmet er alltid avhengig av samtykke fra

samværsforelder. Hjelpetiltak i samværshjemmet kan for eksempel være samspillsveiledning eller tilsyn i form av varslede eller uanmeldte besøk i hjemmet.

Adgangen til å pålegge hjelpetiltak ble utvidet i 2016,⁸¹ men ble ikke utvidet til å omfatte hjelpetiltak i samværshjemmet.⁸² Hjemmelen gjelder imidlertid begge hjem i tilfeller der foreldrene har avtale om delt bosted etter barneloven.

I enkelte tilfeller kan barnevernstjenesten vurdere at det er behov for å sette inn tiltak i samværshjemmet, men uten at samværsforelderen vil samtykke til dette.

Barnevernstjenesten kan da i alvorlige tilfeller råde bostedsforelderen til å gjøre det som er nødvendig etter barneloven, for å begrense, stanse, eller på annen måte regulere eller kontrollere samværet. Barnevernstjenesten kan uten hinder av taushetsplikt gi opplysninger til domstolene i sak om foreldreansvar, hvor barnet skal bo fast og samvær, jf. barneloven § 61 a.

Etter barneloven skal samvær ikke fastsettes hvis samvær ikke er til beste for barnet, jf.

barneloven § 43 første ledd, tredje punktum. Bestemmelsen tar særlig sikte på situasjoner hvor barnet har vært utsatt for, eller det er fare for at barnet vil bli utsatt for overgrep. Videre er det adgang til å fastsette vilkår for samvær, jf. barneloven § 43 tredje ledd, og adgang til å

81 Prop. 72 L (2014-2015) jf. Innst. 332 L (2014-2015).

82 Raundalenutvalget foreslo i NOU 2012:5 å utvide adgangen til å pålegge foreldre hjelpetiltak. Utvalget omtalte ikke samværsforeldre spesielt. Utvalgets forslag ble fulgt opp i Prop. 72 L (2014-2015) Endringer i barnevernloven (utvidet adgang til å pålegge hjelpetiltak). Spørsmålet om adgangen til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak ble ikke drøftet eksplisitt i proposisjonen.

104 fastsette tilsyn under samvær, henholdsvis beskyttet tilsyn og støttet tilsyn, jf. barneloven § 43 a.⁸³

Barnevernstjenestens leder kan også fatte midlertidig akuttvedtak dersom barnet er i en faresituasjon under samværet.

Dersom bostedsforelder ikke går til sak for å få begrenset samværet eller få fastsatt en tilsynsordning, og det er bekymring knyttet til omsorgssituasjonen under samværet, må barnevernstjenesten vurdere om det er grunnlag for å fremme sak om omsorgsovertakelse.

I praksis vil samværsforelder og bostedsforelder ofte bo i hver sin kommune. I samsvar med oppholdskommuneprinsippet i barnevernloven § 8-1, vil begge kommunene kunne ha ansvar alt etter hvor barnet oppholder seg når saken oppstår. I mange tilfeller vil det være naturlig at bostedskommunen og samværskommunen samarbeider både om å undersøke barnets helhetlige omsorgssituasjon og i vurderingen av om det er grunnlag for tiltak etter barnevernsloven.⁸⁴ Kommunene kan avtale seg imellom hvilken kommune som skal ha ansvaret for saken, jf. § 8-4.

7.4.2 Bakgrunnen for forslaget

Spørsmålet om barnevernstjenesten bør ha hjemmel til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak, har vært et aktuelt tema i lengre tid, både i sammenheng med vurdering av forslag til endringer i barneloven og i barnevernsloven. Barnevernslovutvalget ble derfor spesielt bedt om å vurdere dette spørsmålet.

Utvalget foreslo at pålegg om hjelpetiltak også skal kunne rettes mot samværsforelderen.

Utvalget viste til at mange barn har omfattende samværsordninger og tilbringer store deler av tiden sammen med samværsforelder. Utvalget mente det er uheldig om man i tilfeller der et hjelpetiltak anses tilstrekkelig for å ivareta barnet under samvær, i stedet skal være henvist til at bostedsforelder må reise sak etter barneloven for å få endret samværsordningen.

Utvalget understreket at forslaget ikke får betydning for omfanget av samværet og at forslaget derfor kan vurderes uavhengig av andre mer omfattende utredninger av forholdet mellom barnevernsloven og barneloven.

Samtlige høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å gi hjemmel for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, støtter forslaget, blant annet Barneombudet,

fylkesnemndene, flere fylkesmenn, flere kommuner og Advokatforeningen. Barneombudet henviser til at det i praksis kan være slik at barn bor tilnærmet like mye hos hver av sine foreldre, uten at barnet har delt bosted. Etter ombudets oppfatning er det alvorlig at dagens regler ikke åpner for at fylkesnemnda kan gi pålegg om tilsyn eller andre hjelpetiltak hvis barnevernet er bekymret for at et barn utsettes for omsorgssvikt i samværshjemmet.

83 Beskyttet tilsyn innebærer at foreldre/barn overvåkes under hele samværet, mens støttet tilsyn gjelder der det er forsvarlig med mer fleksible løsninger. Et støttet tilsyn er et mindre omfattende tiltak enn beskyttet tilsyn og kan fastsettes der det ikke er behov for overvåkning under hele samværet. Formålet er å gi barnet og/eller samværsforelderen støtte og veiledning under samværet.

84 Barne- og likestillingsdepartementets veileder "Forholdet mellom barnevernloven og barneloven.

Barneverntjenestens rolle der foreldrenes konflikter går ut over barnets omsorgssituasjon." (Q-1211B), 2013

105 Ombudet uttaler: "Vi er svært glade for at utvalget foreslår at pålegg om hjelpetiltak også skal kunne rettes mot samværsforeldre, og ikke bare bostedsforeldre." Fylkesnemndene anser forslaget som en viktig og hensiktsmessig utvidelse av bestemmelsens virkeområde.

Flere instanser, blant annet Fylkesmannen i Oslo og Akershus, mener at det er behov for klare regler om samarbeid i tilfeller der samværsforelder bor i en annen kommune enn oppholdskommunen. BarnevernsProffene mener at det bør være et vilkår at barnet samtykker ved pålegg av nærmere bestemte hjelpetiltak.

7.4.3 Departementets vurdering og forslag

7.4.3.1 Behovet for endringer – hjemmel til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak Barn og unge i barnevernet har oftere foreldre som ikke bor sammen enn andre barn. Bare 19 prosent av barn og unge i barnevernet har foreldre som bor sammen.⁸⁵ Det er dermed sannsynlig at barnets omsorgssituasjon vil bestå av to hjem i svært mange saker

barnevernstjenesten vurderer. I høringsnotatets kapittel 6 om meldinger og undersøkelser foreslås å lovfeste at barnevernstjenesten skal undersøke barnets helhetlige

omsorgssituasjon. En undersøkelse som omfatter både barnets bostedshjem og

samværshjem, vil gi barnevernstjenesten et nødvendig grunnlag for å vurdere hvilke tiltak som bør iverksettes for å ivareta barnets behov.

En bekymring for barnet kan være knyttet til omsorgssituasjonen i bostedshjemmet, i samværshjemmet eller i begge hjem. Å gi barnet riktig hjelp vil derfor både kunne kreve mulighet til å sette inn tiltak i bostedshjemmet, i samværshjemmet eller i begge hjemmene.

Dagens regler åpner bare for hjelpetiltak i samværshjemmet når samværsforelder samtykker.

Hvis samværsforelder motsetter seg hjelpetiltak, har barnevernstjenesten i dag ingen direkte virkemidler for å avhjelpe barnets situasjon i samværshjemmet. Sett i lys av den store

andelen barn i barnevernet som har to hjem, er dette en åpenbar svakhet. Å utvide dagens hjemmel til også å gjelde samværsforelder, vil gi barnevernstjenesten flere virkemidler i tilfeller der undersøkelsen viser at det er bekymring under samværet.

Formålet med å innføre en hjemmel til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak vil være å ivareta barnets omsorgssituasjon under samværet. Målet er også å forebygge mer omfattende problemutvikling. Alternativet til å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, vil kunne være å råde bostedsforelder å gå til sak for å få endret samværsordningen eller iverksette andre beskyttelsestiltak etter barneloven. Dette er krevende for foreldrene, både økonomisk og emosjonelt. Dersom bostedsforelder ikke går til sak etter barnevernsloven for å få begrenset eller redusert en samværsordning, må barnevernstjenesten i de alvorligste tilfellene vurdere om det er grunnlag for å fremme sak om omsorgsovertakelse. En hjemmel til å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, kan bidra til en mer hensiktsmessig ivaretakelse av barnets behov i slike situasjoner. Dette vil i så fall være mer i samsvar med det mildeste inngreps prinsipp.

85 NOU 2016:16 Ny barnevernslov kapittel 3.4.

106 Departementet foreslår også å tydeliggjøre at hjemmelen for å fatte akuttvedtak gjelder når barnet befinner seg i en akutt faresituasjon i samværshjemmet, se kapittel 8.

7.4.3.2 Nærmere om innholdet i forslaget

En hjemmel til å pålegge samværsforelder hjelpetiltak vil kunne komme til anvendelse i et bredt spekter av omsorgsløsninger. Behovet for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet vil kunne være til stede både der samværsforelder har relativt lite samvær og der

samværsordningen er omfattende. Et eventuelt pålegg om hjelpetiltak i samværshjemmet vil kunne vurderes som et separat tiltak eller som et tiltak i kombinasjon med frivillige eller pålagte hjelpetiltak i hjemmet der barnet bor fast.

Det er alltid den beste løsningen om hjelpetiltak kan iverksettes i samarbeid med foreldrene, og terskelen for å pålegge hjelpetiltak må være høy. Dagens vilkår for å pålegge hjelpetiltak er at det skal være nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg. Etter

departementets oppfatning bør vilkårene være de samme for å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet. Vilkåret vil derfor være at dette er nødvendig for å sikre barnet

tilfredsstillende omsorg under samværet. Nødvendighetskriteriet innebærer at man ikke kan avhjelpe barnets situasjon med mindre inngripende tiltak. Hjelpetiltak skal ikke kunne pålegges dersom tiltak kan iverksettes i samarbeid med samværsforelder. Tiltaket må være nødvendig for å avhjelpe barnets situasjon.

Departementet legger videre til grunn at omfanget av samværet vil ha betydning for

vurderingen av om hjelpetiltak er nødvendig for å sikre barnet tilfredsstillende omsorg, og for hvilke tiltak som pålegges. På samme måte som når det vurderes å pålegge hjelpetiltak i bostedshjemmet, er det viktig at hjemmelen ikke brukes til å opprettholde samvær der barn opplever alvorlig omsorgssvikt og overgrep. Hjemmelen skal bare anvendes i tilfeller der bekymringen for barnet under samværet ikke er mer alvorlig enn at barnets situasjon under samværet kan avhjelpes gjennom hjelpetiltak.

Hvilke hjelpetiltak som skal pålegges i samværshjemmet, må vurderes konkret.

Departementet anbefaler imidlertid i likhet med utvalget at hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak skal gjelde de samme typene hjelpetiltak som kan pålegges bostedsforelder.

Riktignok vil enkelte av tiltakene, for eksempel tiltak som besøkshjem og avlastningstiltak, i liten grad være aktuelle å pålegge samværsforelder. Likevel vil situasjonene kunne være så ulike at det er lite hensiktsmessig å avgrense hjemmelen til noen få utvalgte tiltak. Omfanget av samværet vil ha betydning for hvilke hjelpetiltak som kan anses å ivareta barnets behov under samværet. Videre kan det ha betydning om behovet for hjelpetiltak gjelder i begge hjem. Det kan for eksempel tenkes tilfeller der barnet har behov for hjelpetiltak rettet mot begge foreldre i form av fritidsaktiviteter eller støttekontakt. I andre tilfeller vil det være mest aktuelt å iverksette hjelpetiltak som bare gjelder samværshjemmet alene, for eksempel samspillsveiledning mellom samværsforelder og barnet. Vilkåret om at barnevernstjenesten skal tilby og sette i verk egnede hjelpetiltak vil også gjelde ved pålegg av hjelpetiltak overfor samværsforelder. Å åpne for at hjemmelen til å pålegge hjelpetiltak skal omfatte de samme typene tiltak som i bostedshjemmet, vil legge best til rette for de konkrete vurderingene som må foretas, og gi et enklere regelverk.

107 Forslaget innebærer blant annet at det vil bli adgang til å pålegge kontrolltiltak, som for eksempel tilsyn, i samværshjemmet. Tilsyn etter barnevernsloven innebærer at

barnevernstjenesten kan komme på besøk i hjemmet (under samværet), enten uanmeldt eller varslet. Formålet er å avdekke forhold ved barnets omsorgssituasjon, og eventuelt ha en stabiliserende effekt på familien. Et slikt tilsyn er ikke like omfattende som beskyttet tilsyn etter barneloven, som innebærer at foreldre/barn overvåkes under hele samværet. Formålet er videre et annet enn for støttet tilsyn etter barneloven, som skal gi barnet og/eller

samværsforelderen støtte og veiledning under samværet. Departementet antar at det i liten grad vil være hensiktsmessig å pålegge tilsyn som hjelpetiltak etter barnevernsloven dersom det er iverksatt tilsyn etter barneloven under samværet. I tilfeller der det er fastsatt samvær med støttet tilsyn, kan det likevel etter en konkret vurdering være behov for supplerende hjelpetiltak etter barnevernsloven, herunder å pålegge slike tiltak hvis samværsforelder ikke samtykker.

Et spørsmål er om bostedsforelder alltid er part i sak om å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet. Som det fremgår av kapittel 16.4, følger reglene om foreldrenes

partsstatus av forvaltningsloven § 2 e, og departementet foreslår ingen særskilt regulering av dette spørsmålet. I praksis er det lagt til grunn at den av foreldrene barnet bor fast sammen med, alltid vil være part i sak etter barnevernsloven.

BarnevernsProffene har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at barnet bør måtte samtykke før hjelpetiltak pålegges i samværshjemmet. Etter dagens regler er det bare tilfeller der barnet er part i saken, at barnets samtykke er en forutsetning for å iverksette tiltak. Barn er som

hovedregel part fra fylte 15 år, jf. kapittel 16.3. Etter departementets oppfatning bør ikke barnets mening alene kunne hindre iverksettelsen av et pålegg om hjelpetiltak dersom faglige grunner tilsier at pålegg iverksettes. Det er viktig å holde fast ved at ansvaret for saken og tiltakene som iverksettes ikke legges på barnet selv. Departementet foreslår derfor ikke at barnets samtykke skal være en forutsetning for at hjelpetiltak skal kunne pålegges i samværshjemmet. Barnets rett til medvirkning skal imidlertid ivaretas, og barnets mening er viktig i vurderingen av om hjelpetiltak skal iverksettes og pålegges.

Også hvis det dreier seg om å pålegge hjelpetiltak i samværshjemmet, gjelder de alminnelige reglene om oppholdskommuneprinsippet jf. lovforslaget § 15-5. Hvis bostedsforelder og samværsforelder bor i hver sin kommune, vil kommunene kunne ha hver sin barnevernssak som gjelder det samme barnet. Dette krever godt samarbeid mellom tjenestene. I henhold til lovforslaget § 15-5 kan barnevernstjenesten inngå avtale om at ansvaret for

barnevernssaken overføres til barnevernstjenesten i en kommune som barnet har tilknytning til.

Departementet foreslår etter dette å utvide dagens hjemmel til å pålegge hjelpetiltak til også å gjelde hjelpetiltak rettet mot foreldre som har samvær med barnet. Det vises til lovforslaget

§ 3-4 annet ledd. Det vises for øvrig til at departementet foreslår å erstatte dagens "andre grunner" med "beskyttelse" for å harmonisere bestemmelsen med ny formålsbestemmelse i

§ 1-1. Dette innebærer ingen realitetsendring.

108