2.1 Innledning
Høringsnotatet bygger på flere forutgående prosesser, med hovedvekt på
Barnevernslovutvalgets utredning som omtales nedenfor. Utvalgets utredning har vært på høring. Departementet har likevel funnet det hensiktsmessig å sende et samlet forslag til ny barnevernslov på ny høring. Dette har blant annet sammenheng med at høringsnotatet inneholder flere andre forslag enn hva som følger av Barnevernslovutvalgets utredning.
Departementet har også, i samarbeid med Norsk Språkråd, foretatt en omfattende språklig og redaksjonell omarbeiding av utvalgets forslag til ny barnevernslov. Etter departementets oppfatning er det viktig at høringsinstansene gis anledning til å uttale seg om helheten i forslaget.
2.2 NOU 2016:16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse
2.2.1 Barnevernslovsutvalgets utredning
Forslag til ny barnevernslov bygger på Barnevernslovutvalgets forslag som ble lagt frem i NOU 2016:16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse.
Barnevernslovutvalget fikk i mandat å foreta en fullstendig språklig, teknisk og strukturell gjennomgang av loven og utarbeide utkast til ny barnevernslov. I tillegg ble utvalget bedt om å vurdere åtte nærmere angitte temaer: rettighetsfesting, barnevernets ansvarsområde, forebyggende arbeid, regulering av faglige prinsipper, tidsriktig barnevernslov, tiltakene i barnevernet, partsrettigheter og samvær.
Utvalgets mandat var avgrenset mot andre pågående prosesser, herunder ansvarsdelingen mellom stat og kommune som er behandlet i Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i
barnevernloven (barnevernsreform), og saksbehandlingsreglene i fylkesnemnda som er tema i NOU 2017:8 Særdomstol på nye områder? Vurdering av nye domstolsordninger for foreldretvister, barnevernsaker og utlendingssaker.
Barnevernslovutvalgets innstilling ble levert 29. september 2016. Enkelte av utvalgets forslag er fulgt opp gjennom lovendringer som trådte i kraft 1. juli 2018, se nærmere omtale av Prop.
24 169 L (2016-2017) nedenfor. Barnevernslovutvalgets øvrige forslag omtales i forbindelse med de ulike endringsforslagene i kapittel 4 følgende.
2.2.2 Høringen
Barnevernslovutvalgets innstilling ble sendt på bred høring 7. november 2016 med frist 30.
januar 2017. I alt 160 instanser har avgitt realitetsuttalelse. En liste over hvilke hvilke høringinstanser som har gitt realitetsuttalelse, følger i vedlegg.
En gjennomgang av uttalelser fra høringen er tatt inn i forbindelse med de enkelte forslagene. Til enkelte av forslagene er gjennomgangen summarisk.
2.2.3 Prop. 169 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre)
Departementet har valgt å følge opp Barnevernslovutvalgets forslag i to løp. Flere av utvalgets forslag som bidrar til å øke rettssikkerheten til barn og foreldre, bedre
barnevernstjenestens saksbehandling og styrke barneperspektivet i loven, ble lagt frem høsten 2017 i Prop. 169 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven mv. (bedre rettssikkerhet for barn og foreldre). Stortinget sluttet seg til forslagene i mars 2018. Vedtaket ble
sanksjonert av Kongen i statsråd 20. april 2018 og lovendringene trådte i kraft fra 1. juli 2018.
Sentrale endringer er at barnevernloven er blitt en rettighetslov for barn og at barns medvirkning styrkes. Det er lovfestet at barn har rett til nødvendige barnevernstiltak når vilkårene for tiltaket er oppfylt. Barn er gitt en tydelig rett til medvirkning og det er lovfestet at det skal fremgå av barnevernstjenesten og fylkesnemndas vedtak hva som var barnets synspunkt, hvilken vekt barnets mening er tillagt og hvordan barnet beste er vurdert. Flere krav er inntatt for å bedre dokumentasjonen i barnevernet. Det er presisert i loven at henleggelser av meldinger skal begrunnes skriftlig og at henleggelser av undersøkelser er enkeltvedtak som innebærer at avgjørelsen kan påklages. Det er inntatt i lovens
formålsbestemmelse at loven skal bidra til at barn møtes med trygghet, kjærlighet og forståelse. Videre er det lovfestet at barnevernstjenesten alltid skal vurdere om noen i barnets familie eller nære nettverk kan velges som fosterhjem og at barnevernstjenesten i denne vurderingen skal legge til rette for bruk av verktøy og metoder for nettverksinvolvering, dersom det er hensiktsmessig. Reglene om opplysningsplikt til barnevernet, både i
barnevernloven og i andre særlover, er forenklet for å gjøre regelverket lettere å anvende for dem som er omfattet av plikten. Omsorgsovertakelser er i utgangspunktet midlertidige og det er inntatt i loven at barnevernstjenesten skal legge til rette for at foreldrene kan få tilbake omsorgen for barnet, hvis ikke hensynet til barnet taler mot det.
2.3 Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform)
Stortinget sluttet seg i juni 2017 til forslagene til endringer i barnevernsloven som ble lagt frem i Prop. 73 L (2016-2017) Endringer i barnevernloven (barnevernsreform).
Barnevernsreformen skal gi kommunene et større faglig og økonomisk ansvar for barnevernet. Målet er økt vekt på forebygging og tidlig innsats overfor utsatte barn og familier. Overføring av ansvar fra stat til kommune er et sentralt virkemiddel, men reformen inneholder også en rekke tiltak for å heve kompetansen og kvaliteten i det kommunale
25 barnevernet. Flere kompetanse- og kvalitetstiltak er satt i verk for å forberede kommunene på økt ansvar. Barnevernsreformen legger vekt på at Bufetats tilbud til kommunene skal bli mer forutsigbart, blant annet ved at Bufetats ansvar og oppgaver skal gå klarere frem av loven. De vedtatte lovendringene gjelder endringer i fordelingen av finansieringsansvar mellom Bufetat og kommunen, blant annet ved at dagens refusjonsordning for utgifter til ordinære fosterhjem opphører. Også Bufetats oppgaver og ansvar skal tydeliggjøres, blant annet ved å regulere Bufetats tilbud om utredning av omsorgssituasjonen til barn i alderen 0-6 år. Barnevernstjenestens ansvar for oppfølging av fosterhjem er fremhevet.
Lovendringene har ikke trådt i kraft. De vedtatte lovendringene er innarbeidet i forslaget til ny barnevernslov.
2.4 Andre eksterne utredninger mv.
Forslag til ny barnevernslov bygger i tillegg på flere andre eksterne utredninger.
Dette gjelder blant annet NOU 2017:12 Svikt og svik. Barnevoldsutvalget har foreslått flere tiltak som gjelder lovendringer på barnevernsområdet. Enkelte av tiltakene er allerede fulgt opp i Prop. 169 L (2016-2017). Barnevoldsutvalgets tiltak om å utrede innføring av
autorisasjonsordning for ansatte i barnevernstjenesten inngår i oppfølgingen av Kompetansestrategien, og omfattes ikke av dette høringsnotatet. Dette høringsnotatet inneholder imidlertid, i samsvar med Barnevoldsutvalgets innstilling, forslag om
begrensninger i pårørendes innsynsrett i barnevernssak, jf. kapittel 16 nedenfor.
Statens helsetilsyn leverte i januar 2019, etter oppdrag fra departementet, rapporten "Det å reise vasker øynene. Gjennomgang av 106 barnevernsaker." Gjennomgangen omfatter et utvalg akuttsaker og saker om omsorgsovertakelse i barnevernet. Formålet er å gi en bred situasjonsbeskrivelse gjennom å se på prosess og innhold i et utvalg enkeltsaker.
Rapporten beskriver både god praksis og mangler i barnevernstjenestens arbeid. Rapporten slår blant annet fast at det ikke er grunn til å hevde at barnevernstjenestene griper inn i saker uten at det foreligger alvorlig bekymring om de forhold barna lever under. Den sier også at det gjennomgående er behov for bedre analyser, vurderinger og dokumentasjon av barns behov og at det er stor variasjon i kvaliteten i barnevernstjenestens arbeid. Helsetilsynet finner at alvorlig informasjon glipper, og at barnevernstjenesten ikke vurderer barnets behov godt nok i en tidlig fase. I dette høringsnotatet foreslår departementet endringer i
bestemmelsene om hjelpetiltak og oppfølging som kan bidra til møte noen av manglene som er påvist av Helsetilsynet.
I tillegg har departementet bestilt to eksterne utredninger som utdyper
Barnevernslovutvalgets forslag. Dette gjelder rapportene "Kontakt og samvær etter
omsorgsovertakelse, en barnefaglig og juridisk utredning" (Oslo Met Rapport 2018 nr. 10) og
"Kommunale botiltak for barn og unge. En hvit flekk i velferdsstaten" (Institutt for
samfunnsforskning, 2018). For øvrig er Oxford Research gitt i oppdrag å evaluere forsøk med samtaleprosess. Oxford Research ga i januar 2019 ut rapporten "Kompetanse og dialog. Evaluering av utprøving av samtaleprosess i fylkesnemndene for barnevern og
sosiale saker." Nærmere omtale av disse utredningene er tatt inn i bakgrunnen for forslagene i de aktuelle kapitlene.
26
2.5 Konsultasjoner med Sametinget
Departementet har startet opp konsultasjoner med Sametinget om forslaget til ny lov. Flere av Sametingets merknader er innarbeidet i høringsnotatet. Sametinget har i tillegg følgende innspill:
"Sametinget viser til at barnas rett til å snakke sitt eget språk og utøve sin egen kultur er viktige elementer i barnets- beste vurderingen som kommer direkte til uttrykk i Barnekonvensjonens art. 30. Barnekonvensjonen art. 30 fastslår at I stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter eller personer som tilhører en urbefolkning, skal et barn som tilhører en slik minoritet eller urbefolkningen, ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin egen gruppe å leve i pakt med sin kultur, bekjenne seg til og utøve sin religion, eller bruke sitt eget språk.
Sametinget har over mange år fått tilbakemelding på at samiske barns språklige og kulturelle bakgrunn ikke vurderes eller vektlegges innenfor barnevernets arbeid.
Forskning viser også at kunnskap om samiske barns rettigheter ikke er tilstrekkelig kjent innenfor barnevernstjenestene og beslutningsorganer. Dette medfører at barnets etnisitet, språk og kultur ikke tas med i barnets- beste vurdering. Sametinget mener derfor at samiske barns selvstendige rett til eget språk og kultur må omtales i proposisjonen under vurderingen av barnets – beste."
Sametinget ser det videre som viktig og nødvendig at begrepet «etnisk» fortsatt blir stående i barnevernsloven og viser i denne sammenheng til at dette allerede er gjeldende rett både i forhold til folkeretten og at dette også er innarbeidet andre steder i lovgivning slik som i likestillings- og diskrimineringsloven. Sametinget viser til at både etter Barnekonvensjonen og Konvensjonen om sivile og politiske rettigheter har menneskerettsloven forrang over nasjonal lovgivning. Sametinget skriver videre:
"Sametinget understreker at Høyesterett allerede i Altasaken (RT- 1982 s 241) har slått fast: «At samene er en etnisk minoritet i det norske samfunn og dermed beskyttet av art. 27 i FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, er uomtvistet»
Videre viser Sametinget også til at Justisdepartementet i forarbeidene til
finnmarksloven har uttalt at: «Det er ikke tvil om at det samiske folk er en minoritet i henhold til SP art 27. Samene er både en etnisk minoritet og en språklig minoritet.»
Samiske barn har et særlig vern gjennom norsk lov og internasjonale konvensjoner til å ivareta sitt språk og sin kultur. Sametinget ønsker derfor i tillegg at også at det tas inn et nytt ledd i forslag til § 1-9 med utgangspunkt i barnekonvensjonens artikkel 30 som følger: Barn med urfolkstilknytning skal ikke nektes retten til sammen med andre medlemmer av sin gruppe å leve i pakt med sin kultur og bruke sitt språk. En
synliggjøring i barnevernloven bidrar til å bevisstgjøre dem som skal håndheve lovverket om at dette er en rettighet og ikke bare et hensyn.
Sametinget har erfaring på at samiske barns etnisitet, språk og kultur ikke vektlegges tilstrekkelig i barnevernssaker. Blant annet viser Helsetilsynets rapport på
barnevernssaker «Det å reise vasker øynene» at det er vanskelig å identifisere saker hvor barnet har samisk bakgrunn. Som følge av dette mener Sametinget også at det bør komme en tilføyelse i §1-9 første ledd som følger: ..i alle deler av en
barnevernssak."
27