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Constitucionais
Fernando Leal Colaborador: Guilherme MagalhãesArt. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial, terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, esta- dual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide Lei nº 11.417, de 2006).
§ 1º A súmula terá por objetivo a validade, a interpretação e a eficácia de normas determinadas, acerca das quais haja controvérsia atual entre órgãos judiciários ou entre esses e a administração pública que acarrete grave insegurança jurídica e relevante multiplicação de processos sobre questão idêntica. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 2º Sem prejuízo do que vier a ser estabelecido em lei, a aprovação, revisão ou cancelamento de súmula poderá ser provocada por aqueles que podem propor a ação direta de inconstitucionalidade. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
§ 3º Do ato administrativo ou decisão judicial que contrariar a súmula aplicável ou que indevidamente a aplicar, caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a procedente, anulará o ato administrativo ou cassará a decisão judicial reclamada, e determinará que outra seja proferida com ou sem a aplicação da súmula, conforme o caso. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004)
As súmulas vinculantes nunca foram tema de consenso. Mesmo antes da promulgação da Emenda Constitucional (EC) nº 45/2004, ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) já divergiam sobre a introdução formal do instituto no ordenamento jurídico brasileiro. Segundo relato do jornal Folha de São Paulo de 28 de maio de 1997, enquanto o Ministro Celso de Mello, então presidente da corte, comparou a proposta de criação de súmulas vin- culantes com o Ato Institucional nº 5, o Ministro Sepúlveda Pertence de- fendeu a adoção da medida.1 Em 16 de novembro de 2003, o mesmo jornal perguntou a juristas importantes se eles eram favoráveis ou contrários às sú- mulas vinculantes. De um lado, Carlos Velloso e Ives Gandra Martins se po- sicionaram favoravelmente ao instituto, reforçando a sua importância como
1 FOLHA DE SÃO PAULO. Sepúlveda Pertence contesta as críticas do presidente do STF. São Paulo, 28 mai 1997. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc280533.htm>. Acesso em: 10 out. 2018.
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SÚMULA VINCULANTE E REFORMAS CONSTITUCIONAIS
peça fundamental para descongestionar os tribunais. De outro lado, Sérgio Renault, ecoando, inclusive, a posição da Ordem dos Advogados do Brasil, e Luiz Antônio Marrey manifestaram-se contrariamente às súmulas, alegando engessamento do Judiciário e desvalorização da primeira instância.2
Após a promulgação da EC nº 45/2004, a prova de que o debate so- bre a adequação das súmulas vinculantes à nossa ordem jurídica não se esgotou reside nas 4 Propostas de Emenda à Constituição (PEC) apresen- tadas até o momento que sugerem alterações na redação do art. 103-A da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/1988). O ins- tituto, que, no espírito da Reforma do Judiciário, tinha por objetivo primário desafogar e agilizar o sistema de Justiça, seguiu gerando, como se nota, desconfiança na comunidade jurídica e no Congresso Nacional.
O substrato comum das críticas que inspiram as propostas de emenda, no entanto, não está relacionado à redução de liberdade dos magistrados vinculados. Ao contrário, o problema enfatizado para a elaboração de PECs que chegam ao ponto de simplesmente prescreverem a revogação comple- ta do art. 103-A (caso da PEC nº 275/2013) não é de limitação de vocações institucionais do Judiciário, mas, sim, de expansão. No caso, de expansão judicial, notadamente do STF, instituição competente para editar súmulas vinculantes. Democracia e separação de poderes, mais do que livre conven- cimento motivado ou independência judicial,3 são os grandes argumentos constitucionais apresentados para sustentar propostas de alteração ou su- pressão das súmulas vinculantes da ordem constitucional brasileira.
Em sua justificativa, as PECs nº 359 e 377/2005 indicam existir “uma equivocada compreensão na aplicação das súmulas vinculantes. Com a aprovação da supracitada Emenda (EC 45/2004), a pretexto de se agilizar
2 FOLHA DE SÃO PAULO. O sr. é a favor da súmula vinculante? Por quê? São Paulo, 16 nov. 2003. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/brasil/fc1611200333.htm>. Acesso em: 10 out. 2018.
3 Ver nesse sentido a manifestação do então presidente da OAB/SP, Luiz Flávio Borges D’Urso, sobre o assunto: “A súmula vinculante entrou na pauta da reforma do Judiciário como instrumento para dinamizar a prestação jurisdicional, mas constitui verdadeiramente um retrocesso. Amparada na hipótese de diminuir os trabalhos das altas cortes, a súmula produz vícios insanáveis, ao privar os magistrados de autonomia e crítica na interpretação da lei, prejudicando os cidadãos que terão seus direitos cerceados. A súmula retira do juiz a sua capacidade de entendimento e a sua livre convicção, ou seja, a sua independência para julgar”. Cf. PAGNAN, Rogério. Súmula vinculante é um retrocesso, afirma D’Urso. Folha de São Paulo, São Paulo, 3 dez. 2006. Disponível em: <https://www1.folha.uol.com.br/fsp/cotidian/ff0312200613.htm>. Acesso em: 10 out. 2018.
a prestação jurisdicional, atribuiu-se à cúpula do Judiciário, constituída por magistrados não eleitos pelo povo, e vitalícios, o poder de fixar, em situação superior, ou no mínimo equivalente ao dos legisladores, regras interpretati- vas genéricas que a todos caberá obedecer, sem contestação e sem poder de revisão, já que apenas por estes mesmos magistrados é que poderão ser revistas. Seu poder tornou-se soberano, pois aos juízes da Corte Suprema cabe, agora, dizer para a sociedade, de modo genérico, o que afirma a lei. Suas palavras valem mais do que as palavras votadas e aprovadas pelos representantes eleitos pelo povo (Poder Legislativo).” Como solução para o problema, as PECs propõem a substituição das súmulas vinculantes por súmulas impeditivas de recurso contra sentenças ou acórdãos que expres- sem a mesma orientação sumulada.
A PEC 33/2005, de alcance mais amplo, tem por alvo o protagonismo do Judiciário, o excesso de judicialização das relações sociais e o ativismo judicial no Brasil. O STF, nesse contexto, recebe especial destaque. Nas pa- lavras da justificativa da referida PEC “[é] tarefa simples enumerar os casos de explícito ativismo judicial. Difícil é mencionar exemplos de autoconten- ção de nossa Corte Suprema. (...) O certo é que o Supremo vem se tornando um superlegislativo”. A proposta correlaciona a expansão judicial liderada pelo Supremo com os mecanismos introduzidos pela Reforma do Judiciário. Em relação às súmulas vinculantes especificamente, a justificativa diz: “[a] proximadamente sete anos após sua aprovação, é necessário que o Con- gresso Nacional promova uma avaliação do uso desse instrumento. A nosso ver, a súmula vinculante vem sendo utilizada pelo STF como um ‘cheque em branco’ posto à disposição pelo Poder Legislativo. Seu uso não está em con- sonância com o texto constitucional e, portanto, deve passar por ajustes”.
Como se nota, ao lado da evocação de princípios fundamentais como o da democracia e da separação de poderes, há na PEC uma chamada de atenção para a operacionalização disfuncional das Súmulas Vinculantes pela corte. Como já mapeado empiricamente, a criação de súmulas vin- culantes pelo Supremo parece não seguir os condicionamentos impostos pelo texto constitucional, como, para citar um específico requisito consti- tucional, a necessidade de existência prévia de “reiteradas decisões sobre
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matéria constitucional”.4 Por esse motivo, as razões apresentadas para al- terar completamente o funcionamento do instituto se inspiram não ape- nas nos conceitualismos típicos do trabalho com princípios constitucionais, mas também em argumentos pragmáticos.
Para lidar com o problema, a PEC nº 33/2005 propõe (i) aumentar para quatro quintos dos ministros do Supremo o quórum necessário para aprovação da súmula vinculante e (ii) condicionar o efeito vinculante de súmulas aprovadas pelo STF à aprovação pelo Poder Legislativo.
Na mais radical das mudanças, por fim, a PEC nº 275/2013, como dito, propõe a revogação de todo o art. 103-A da CRFB/1988. Com isso, as sú- mulas vinculantes seriam extintas. Embora nenhuma justificativa especial seja apresentada para tal supressão, a PEC anuncia visar “a aperfeiçoar o funcionamento das instituições que compõem a cúpula do nosso Poder Judiciário”. Nesse contexto, inclui como traço marcante do atual funcio- namento do sistema de Justiça brasileiro a “sobrecarga de processos de competência do STF”. Ao contrário da proposta da Reforma do Judiciário, no entanto, a PEC nº 275/2013 não investe em mecanismos que ampliam o poder normativo da corte, mas basicamente “(n)a sua transformação em uma autêntica Corte Constitucional, com ampliação do número de seus membros e redução de sua competência”.
Como se percebe, as duas últimas PECs não se voltam especificamen- te a combater alegados problemas relacionados ao manejo real da prerro- gativa conferida pela Reforma do Judiciário ao Supremo para editar súmu- las vinculantes. As duas últimas propostas, para lidar com os mencionados problemas causados pela expansão judicial, propõem alterações mais drás- ticas que mexem com o desenho institucional vigente.
Se essas e as demais PECs que afetam o instituto da súmula vinculante sairão vitoriosas, ainda é incerto. A PEC nº 377/2005 foi apensada à PEC nº 358/2005, que dispõe sobre a Súmula Impeditiva de Recursos, e se encon- tra pronta para pauta no Plenário. A PEC nº 359/2005 foi devolvida ao au- tor por não conter o número mínimo de assinaturas indicado no inciso I do
4 COIRO, Adriana Lacombe. Aos ministros, tudo? Uma análise da aplicação dos requisitos constitucionais na elaboração de súmulas vinculantes. Revista de Direito do Estado, Rio de Janeiro, Renovar, nº 24, p. 159- 201, jul./set. 2012.
art. 60, da CRFB/1988, combinado com o inciso I do art. 201, do Regimento Interno da Câmara dos Deputados. A PEC nº 33/2011 foi arquivada em 31 de janeiro de 2015. A PEC nº 275/2013, por fim, encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania. Independentemente do resultado das propostas, porém, parece certo que a operacionalização real das sú- mulas vinculantes pelo Supremo exige uma reconsideração urgente. Para além da efetividade da Reforma do Judiciário, se o diagnóstico sugerido pelas justificativas dos projetos é acertado, o que está em jogo parece ser a efetividade da própria Constituição.