5. KULTUR I INSTITUSJONEN
5.4 F LEIP ELLER FAKTA ? – STIGMATISERING I BADEBYEN
A propriedade rural deve cumprir o princípio fundamental de proteção ao meio ambiente que se revela pela função social da propriedade estabelecido pela ordem constitucional, particularmente, na conjugação de seus dispositivos 170, 186 e 225. A função social impõe à propriedade rural deveres em relação à utilização dos recursos naturais nela existentes, devendo a apropriação de bens ambientais, como a água e as florestas, respeitar o uso ambientalmente adequado visando ao bem-estar coletivo.
A instituição do regime da RL se configura importante instrumento para a efetivação da função social da propriedade, como já analisado no capítulo 2, justificada pelo papel ambiental que lhe é conferido de assegurar a funcionalidade dos ecossistemas.
Apesar da vigência de normas direcionadas à consolidação desse regime jurídico, referenciadas, sobretudo, pelo Código Florestal, cada vez mais a fronteira agrícola e a atividade pecuária avançam pelo interior do país, promovendo o desmatamento da cobertura vegetal.
O relatório do Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas (IPCC)24, coordenado pela Organização das Nações Unidas, assim como outros estudos técnicos, sinalizam que o desmatamento florestal, em particular da região amazônica, tem contribuído diretamente para a emissão de gases de efeito estufa (GEE) e para o aumento da temperatura no planeta. Atualmente, o Brasil já detém a quarta colocação mundial em emissão de gás carbônico.
24 O IPCC é vinculado à Organização das Nações Unidas e tem como objetivo avaliar as informações
científicas, técnicas e socioeconômicas relevantes para a compreensão sobre a mudança do clima, seus impactos e as opções para mitigação e adaptação. O último relatório foi elaborado em 2007 e se encontra disponível, por grupo de discussão, nos endereços eletrônicos http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4-wg1.htm,
http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4-wg2.htm e http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4-wg3.htm. Acesso em: 23/05/2009.
O estudo Aquecimento Global e Cenários Futuros da Agricultura Brasileira25,
desenvolvido pela Embrapa Agropecuária e Cepagri/Unicamp (2008), projeta cenários indicativos de que as possíveis alterações no clima irão reduzir a produção de alimentos no país bem como provocar o deslocamento de culturas agrícolas. Embora a agricultura seja uma das responsáveis pelo aquecimento global, ela também é, em contrapartida, vítima dessa mudança climática. Atribui ao setor agropecuário a responsabilidade por soluções a médio e longo prazos que possam minimizar o problema e sugere que o segmento adote práticas que impeçam o avanço do desmatamento para a abertura de novas áreas para o plantio.
Não somente a agricultura tem participação no processo de desflorestamento e aquecimento global, a expansão da atividade pecuária também se inclui com a emissão direta de gás metano.
Com o intuito de conter o quadro de degradação florestal no país, acentuado desde as últimas décadas, notadamente na Amazônia Legal, foram integradas normas à ordem infraconstitucional interna direcionadas à concessão de crédito rural26 como forma de prevenir, monitorar e controlar o desmatamento no bioma Amazônia bem como sanções e restrições aplicáveis às condutas lesivas ao meio ambiente.
Nesse sentido, o Decreto nº 6.321/07, de 21 de dezembro de 2007, estabeleceu responsabilidades a toda cadeia produtiva ao determinar, além do recadastramento de propriedades, a corresponsabilização daqueles que realizarem a comercialização de produtos florestais e agropecuários provenientes de áreas embargadas.
O decreto prevê a organização de lista dos municípios amazônicos com as maiores pressões por desmatamento e a atualização cadastral dos imóveis rurais situados nesses municípios junto ao Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), que contemplará, além das informações fundiárias, dados ambientais relativos à preservação, conservação e proteção dos recursos naturais.
Outros procedimentos foram disciplinados no sentido de integrar ações e potencializar resultados preventivos, a exemplo da aplicação de instrumentos de controle e gestão compartilhada entre as políticas agrária, agrícola e ambiental. As autorizações para novos
25 O estudo avalia os impactos do aumento da temperatura na agricultura brasileira em 2020, 2030 e 2050. Disponível no endereço eletrônico http://www.embrapa.br/publicacoes/tecnico/aquecimentoglobal.pdf/view. Acesso em: 23/05/2009.
26 A concessão de crédito rural encontra-se regulada pela Lei 4.829/65, de 05.11.1965, que considera como sendo o suprimento de recursos financeiros por entidades públicas e estabelecimentos de créditos particulares a produtores rurais ou à suas cooperativas, para aplicação exclusiva em atividades de custeio, de investimento, de comercialização e de industrialização do setor agropecuário (RIZZARDO, 2007).
desmatamentos dos imóveis integrantes nos municípios listados somente serão emitidas mediante certificação de georreferenciamento expedida pelo Incra.
O dispositivo legal impõe às agências oficiais federais de crédito a não aprovação de financiamento às atividades agropecuária ou florestal realizadas em imóvel rural que descumpra embargo de obra ou atividade. Estende, também, a proibição ao serviço ou atividade, comercial e industrial, de empreendimento que comercialize produtos provenientes de áreas embargadas. A restrição de acesso ao crédito, por sua vez, abrange todo o país.
O combate ao avanço do desflorestamento foi reforçado com a publicação do Decreto 6.514/08, de 22 de julho de 2008, que promoveu revisão das condutas de infração ao meio ambiente e suas respectivas sanções administrativas e atualizou o disciplinamento do processo administrativo federal para sua apuração. O decreto regulamenta, em especial, a Lei nº 9.605/98, de 12 de fevereiro de 1998, que trata dos crimes ambientais e, de forma geral, mantém interface com os demais normativos ambientais internos considerando a natureza de sua abrangência.
Em relação aos recursos florestais afetos às áreas de RL, o dispositivo assume importante papel ambiental ao impor a penalidade de advertência e de multa ao proprietário que deixar de averbar a Reserva Legal de seu imóvel rural, além de conceder o prazo de 120 dias para a apresentação do termo de compromisso de averbação e preservação da RL junto ao órgão competente.
Também determina o embargo de quaisquer obras ou atividades desenvolvidas em áreas irregularmente desmatadas ou queimadas, exceção apenas feita a atividades de subsistência.
As edições dessas normas provocaram imediata reação de parlamentares ligados à frente ruralista no Congresso Nacional e à inserção de emendas que minimizassem o impacto sobre o setor agropecuário, que justificou a publicação do Decreto 6.686/08, de 10 de dezembro de 2008.
Entre as alterações efetuadas, destacam-se a ampliação do prazo para o cumprimento da exigência de averbação das áreas de RL e a limitação da incidência dos embargos aos locais efetivamente caracterizados pela infração ambiental, excluindo as demais atividades realizadas em áreas da propriedade não correlacionadas à infração. Os embargos foram restritos às irregularidades cometidas nas áreas de preservação permanente e naquelas sob o regime da RL.
Ante essa dinâmica normativa, a adoção das medidas restritivas à concessão de financiamento rural, por parte das agências oficiais federais de crédito, encontra-se condicionada às conjecturas que se apresentam nas ordens política, econômica e ambiental.
No âmbito do setor financeiro, a Resolução do Conselho Monetário Nacional nº 3.545/08, de 29 de fevereiro de 2008, regulamentou a matéria e vinculou o financiamento agropecuário direcionado para os municípios que integram o bioma Amazônia ao atendimento de determinadas condicionantes. A abrangência da norma alcança tanto as instituições financeiras de crédito públicas quanto privadas.
Nesse sentido, a comprovação de regularidade ambiental torna-se obrigatória, inclusive, com a apresentação de declaração, por parte do interessado, de inexistência de embargos ao uso econômico de áreas desmatadas ilegalmente no imóvel.
Outra medida de apelo ambiental pode ser verificada pela exigência da inclusão, nos instrumentos de crédito, de cláusula prevendo a suspensão da liberação de parcelas do financiamento em situações de imposição de embargos ao financiado, após a contratação da operação. Indexa o vencimento antecipado do contrato, se a regularização ambiental não for efetivada no prazo de até 12 (doze) meses a contar da autuação.
A partir da análise efetuada sobre a regulação do instituto da RL no plano infraconstitucional, observa-se uma alternância normativa que promove a instabilidade do sistema jurídico que lhe dá sustentação e influencia na sua eficácia social.
Nesse contexto, Barroso (2009) ensina que as leis são instrumentos de estabilização e não de transformação, e apesar de seu caráter muitas vezes educativo, refletem conquistas sociais consolidadas na vida prática.
Outra abordagem deve permear essa análise: a dupla dimensão que assumem os direitos fundamentais que se projetam a partir da observância do artigo 225 da CF/88, conforme mencionado na seção anterior, 3.1, deste capítulo. A reivindicação dos sujeitos afetados pelo direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e à sadia qualidade de vida, bem como a atuação do poder público como indutor de políticas públicas conectadas com as atividades privadas são mecanismos de controle da efetivação do instituto da RL.
Nesse particular, é importante a participação dos diferentes organismos da sociedade civil no desempenho e na fiscalização do poder estatal, que de forma não institucionalizada pode representar poderoso mecanismo de controle (BARROSO, 2009).
Na busca da sustentabilidade, um dos desafios a ser transposto relaciona-se à mutabilidade da dinâmica das relações políticas e às injunções do órgão de representação
popular. Diversas são as proposições de emendas apresentadas27 visando a modificar e adequar normas florestais a interesses políticos menores.
A tensão dialética de interesses contraditórios que permeia o regime da RL encontra- se, desde a sua concepção, em constante evidência. Assume, cada vez mais, a centralidade da discussão que se instala na ordem política e social, envolvendo proprietários rurais, parlamentares, governo e entidades que atuam na defesa do meio ambiente. Aliás, esse embate não atinge somente o instituto da RL, mas o Código Florestal em uma vertente mais ampla.
As questões mais polêmicas estão relacionadas à alocação e formas de recomposição/compensação de áreas sob o regime da RL, a regularização fundiária no bioma Amazônico e a competência reivindicada pelos estados para legislar sobre os recursos florestais. Esses temas integram o conteúdo de proposições legislativas que tramitam em diferentes comissões do Congresso Nacional.
No que concerne à regularização fundiária das ocupações, a alienação e a concessão se efetivam mediante o direito real de uso de terras situadas em áreas da União, no âmbito da Amazônia Legal. A região sempre foi objeto de confrontos agrários decorrentes da grilagem de terras e do uso predatório dos recursos naturais nela existentes. Simultaneamente aos conflitos agrários ali estabelecidos, estende-se o processo de desmatamento de suas áreas florestais.
A discussão que envolve o regime da RL abrange questões não apenas quantitativas como também qualitativas. Dessa forma, tem se debatido a modificação da legislação atual, notadamente no que se refere aos percentuais destinados à alocação de áreas de RL e sua importância ecológica, discutindo-se a ampliação de alternativas para a sua efetivação. Uma revisão ampla nesse sentido poderá potencializar medidas de compartilhamento de áreas florestais mais interessantes em termos de resultados ecossistêmicos.
Em paralelo ao contexto legislativo, as normas analisadas impõem restrições ao financiamento de áreas embargadas por desmatamento e queimada irregulares bem como à comercialização de produtos provenientes dessas áreas e, especificamente, ao setor financeiro, a limitação deve ser instrumentalizada por contratos de crédito afetos às operações do bioma Amazônico.
27 O acesso às proposições legislativas poderá ser obtido no endereço eletrônico http://www2.camara.gov.br/proposicoes. Acesso em: 30/05/2009.
A inserção de variáveis socioambientais na análise da concessão de crédito e o contexto de internalização dessa prática pelo setor financeiro serão abordados na próxima seção.