11.5 Menneskerettslige rammer
11.5.3 Departementets vurdering
De menneskerettslige rammene for tilrettelagt innhenting følger i hovedsak av Grunnloven, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP). Dessuten kan enkelte EØS-rettslige forplik-telser ha en side til menneskerettighetene. EØS-retten behandles i punkt 11.6.
Det følger av Grunnloven § 102 første ledd før-ste punktum at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunika-sjon. Bestemmelsen har paralleller i EMK artikkel 8 og SP artikkel 17, som ifølge menneskerettslo-ven §§ 2 og 3 gjelder som norsk lov som ved mot-strid går foran bestemmelser i annen lovgivning.
Retten til respekt for privatliv og kommunika-sjon utgjør den sentrale menneskerettslige ram-men for tilrettelagt innhenting, ram-men også andre menneskerettigheter kan berøres. Dette gjelder særlig ytrings- og informasjonsfriheten, herunder kildevernet. Også forenings- og forsamlingsfrihe-ten og religionsfriheforsamlingsfrihe-ten kan etter omsforsamlingsfrihe-tendighe- omstendighe-tene berøres. Vilkårene for inngrep i de ulike ret-tighetene er i grove trekk de samme, og departe-mentet vil derfor i det følgende konsentrere drøf-telsen rundt retten til respekt for privatliv og kom-munikasjon.
Departementet legger til grunn at tilrettelagt innhenting utgjør et inngrep i retten til respekt for privatliv og kommunikasjon. Det er ikke tvilsomt at både innholdsdata og metadata er kommunika-sjon som omfattes av rettighetsvernet. Innsam-ling, lagring, undersøkelse og bruk vil normalt regnes som selvstendige inngrep. Etter omsten-dighetene kan lovgivningen i seg selv også regnes som et inngrep.
Grunnlovsvernet av privatliv og kommunika-sjon gjelder ikke absolutt. Stortinget valgte formu-leringen «rett til respekt for» for å synliggjøre at bestemmelsen ikke står i veien for lovlig
etterret-ning (Innst. 186 (2013–2014) side 27). Heller ikke vernet etter de internasjonale konvensjonene gjel-der absolutt. Departementet tar i det følgende utgangspunkt i grunnlovsvernet, men ser også hen til de internasjonale konvensjonene.
Det følger av Høyesteretts praksis at inngrep i Grunnloven § 102 første ledd første punktum kan finne sted når inngrepet har hjemmel i lov, forføl-ger et legitimt formål og er forholdsmessig, se for eksempel HR-2015-206-A avsnitt 60. Departemen-tet vil i det følgende drøfte hvorvidt disse tre vilkå-rene er oppfylt.
11.5.3.2 Legitimt formål
Det følger av EMK artikkel 8 nr. 2 at inngrep kan godtas blant annet av hensyn til den nasjonale sik-kerhet eller offentlige trygghet. Et av formålene med lovforslaget er å bidra til å trygge Norges suverenitet, territorielle integritet, demokratiske styreform og andre nasjonale sikkerhetsinteres-ser, herunder forebygge, avdekke og motvirke utenlandske trusler mot Norge og norske interes-ser (lovforslaget § 1-1 bokstav a). Tilrettelagt inn-henting vil styrke Etterretningstjenestens evne til å løse sine oppgaver etter lovforslaget kapittel 3.
Alle disse oppgavene bidrar til å ivareta nasjonale sikkerhetsinteresser. På denne bakgrunn konklu-derer departementet med at kravet til legitimt for-mål er oppfylt.
Departementet tilføyer at det i den konkrete forholdsmessighetsvurderingen som etter lovfor-slaget § 5-4 må foretas i hver enkelt sak, vil kunne ha betydning hvilken oppgave innhentingen begrunnes i. I vurderingen skal det blant annet tas hensyn til sakens betydning. Hvis saken gjelder en trussel som nevnt i lovforslaget § 3-1, vil det normalt kunne begrunne et sterkere inngrep enn dersom saken gjelder forhold og utviklingstrekk i andre stater og regioner etter lovforslaget § 3-2.
Det vises til punkt 11.8.1.3 for en nærmere drøf-telse.
11.5.3.3 Hjemmel i lov
Kravet til hjemmel i lov kan ses i sammenheng med det generelle legalitetsprinsippet som følger av Grunnloven § 113. Prinsippet skal legge til rette for forutberegnelighet for borgerne, mot-virke vilkårlighet og usaklig forskjellsbehandling, og sikre at forvaltningen holder seg innenfor ram-men av fullmaktene gitt av folkets representanter i Stortinget.
Hjemmelskravets formelle side vil være oppfylt gjennom at inngrepet vil ha grunnlag i lov vedtatt
av Stortinget i samsvar med Grunnloven § 75 bok-stav a.
Kravet til hjemmel i lov har også en kvalitativ side. Det stilles for det første visse krav til lovgiv-ningens klarhet og presisjon. Departementet har søkt å utforme lovforslaget så klart og presist som mulig. Det er samtidig på det rene at hensynet til klarhet og presisjon må veies mot andre legitime hensyn ved utformingen av lovbestemmelser. Det er ikke i strid med menneskerettighetene at lov-givningen bygger på kriterier som er mer eller mindre vage og skjønnsmessige. Det er flere grunner til dette. Lovgivningen må utformes på en måte som gjør at den kan holde takt med utviklin-gen. Det har for eksempel vært et siktemål å utforme lovforslaget på en teknologinøytral måte.
På dette samfunnsområdet er det også et legitimt behov for å skjerme detaljer knyttet til metoder og kapasiteter, blant annet for å unngå at etterret-ningsmål kan innrette seg slik at de unndrar seg innhentingen.
Departementet tar på alvor at noen høringsin-stanser, herunder Datatilsynet, mener at forslaget som ble sendt på høring ikke oppfyller menneske-rettslige krav til klarhet og presisjon. Departe-mentet har på bakgrunn av høringen gått gjen-nom lovforslaget med sikte på å gjøre det klarere og mer presist, spesielt der det er reist kritikk mot spesifikke bestemmelser.
Hjemmelskravet tilsier at lovgivningen ikke må være for fragmentarisk. Det er samtidig ikke til å komme fra at lovgivning av et visst omfang i noen grad vil være fragmentarisk. I lovforslaget vil bestemmelsene om tilrettelagt innhenting i kapit-tel 7 og 8 måtte leses i sammenheng blant annet med reglene om Etterretningstjenestens opp-gaver i kapittel 3, innhentingsforbudene i kapittel 4, grunnvilkårene i kapittel 5 og reglene om behandling av personopplysninger i kapittel 9.
Etter departementets vurdering har ikke lovfor-slaget en så fragmentarisk karakter at det er i strid med hjemmelskravet.
Kravet til hjemmel innebærer også et krav til rimelige garantier mot vilkårlighet og misbruk, se for eksempel Høyesteretts flertall i HR-2014-2288-A avsnitt 30 med videre henvisninger til praksis fra EMD. Departementet har lagt vekt på å utforme kontrolltiltak og rettssikkerhetsgarantier som møter de menneskerettslige kravene, og viser til omtalen av disse i punkt 11.9 til 11.11. Lov-forslaget følger opp flere forslag fra høringsinstan-sene som tar sikte på å styrke kontrollen. Rime-lige garantier mot vilkårlighet og misbruk har stor betydning også for tiltakets forholdsmessighet, og disse omtales og vurderes derfor nærmere i
punkt 11.5.3.4. Departementet legger til grunn at vurderingen av lovskravet og forholdsmessighets-vurderingen i noen grad glir over i hverandre.
Departementet konkluderer etter dette med at forslaget tilfredsstiller kravet til hjemmel i lov.
11.5.3.4 Forholdsmessighet
Det tredje vilkåret som må være oppfylt for at inn-grepet skal kunne aksepteres, er kravet til for-holdsmessighet. Det skal foretas en sammensatt proporsjonalitetsvurdering, se for eksempel HR-2016-2554-P avsnitt 82 for så vidt gjelder den tilsva-rende vurderingen etter Grunnloven § 101 første ledd.
Det overordnede vurderingstemaet kan for-muleres som et spørsmål om hvorvidt tiltaket er nødvendig i et demokratisk samfunn, jf. EMK artik-kel 8 nr. 2. Dette vurderingstemaet kan igjen deles opp i spørsmål om hvorvidt tiltaket er egnet, nød-vendig og forholdsmessig, se for eksempel HR-2018-104-A avsnitt 23. Departementet legger til grunn at spørsmålene i noen grad glir over i hver-andre. Vurderingene bygger på, og må leses i sammenheng med, de beskrivelser og vurderin-ger som fremgår av proposisjonen for øvrig.
Det første spørsmålet er hvorvidt tiltaket er egnet.
Departementet finner det ikke tvilsomt at tilta-ket er egnet. Det vises til punkt 11.4.3, hvor det fremgår at tilrettelagt innhenting ventes å gi stor etterretningsmessig verdi selv med økt bruk av kryptering. Uavhengige ekspertutredninger og erfaring fra andre land tilsier også at tiltaket er egnet. Det vises til punkt 11.1 og 11.3.
Det neste spørsmålet er hvorvidt tiltaket er nødvendig.
Etter departementets vurdering er det et pres-serende behov for tilrettelagt innhenting. I dag mangler norske myndigheter tilgang til en vesent-lig kilde til informasjon. Tilgangen vil styrke vår evne til å oppdage, følge, varsle og motvirke uten-landske trusler mot Norge, og bidra til å gi myn-dighetene et forsvarlig beslutningsgrunnlag i sik-kerhets-, forsvars- og utenrikspolitiske saker. På grunn av mangelen på tilgang er vi i dag i for stor utstrekning avhengige av informasjon fra andre land, noe som har en rekke uheldige konsekven-ser, jf. punkt 11.4.3. Egen tilgang vil styrke Norges selvstendige etterretningsevne, noe som er sen-tralt for et fritt og selvstendig land.
Det ligger i nødvendighetskravet at det ikke må finnes mindre inngripende tiltak som vil ha samme effekt. Departementet har vurdert alterna-tiver til tilrettelagt innhenting i punkt 11.4.3. Etter
departementets vurdering finnes det ikke mindre inngripende tiltak som vil ha samme nytte som til-rettelagt innhenting.
Departementet mener etter dette at tiltaket er nødvendig.
Det avgjørende spørsmålet blir etter dette hvorvidt tiltaket er forholdsmessig. Det skal her foretas en bredere interesseavveining, se for eksempel HR-2015-2016-A avsnitt 60, hvor Høyes-terett uttaler at forholdsmessighetsvurderingen
«må ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tilta-ket på den andre». Departementet tilføyer at de beskyttede individuelle interessene er sentrale ikke bare for enkeltmennesket isolert sett, men også for å bevare et fritt, demokratisk samfunn.
Departementet tar som utgangspunkt at sterke legitime samfunnsbehov begrunner tilta-ket. Loven skal bidra til å trygge Norges suvereni-tet, territorielle integrisuvereni-tet, demokratiske styre-form og andre nasjonale sikkerhetsinteresser, herunder forebygge, avdekke og motvirke uten-landske trusler mot Norge og norske interesser.
Tilrettelagt innhenting skal sikre Etterretningstje-nesten tilgang på informasjon som tjeEtterretningstje-nesten må ha for å kunne utføre sine oppgaver, og slik bidra til å oppfylle lovens formål. Det følger av dette at tiltakets kjerne er vern av vår demokratiske retts-stat og de grunnleggende verdiene, rettighetene og frihetene som denne bygger på og beskytter.
Departementet har redegjort for behovet for norsk utenlandsetterretning i kapittel 3. Som drøf-tet i punkt 11.4.3, er det av flere grunner behov for å styrke Norges selvstendige etterretningsevne.
Dommerne Julsrud, Flaterud, Baumann, Horn, Heggdal og Selfors fremholder at lovforslaget bry-ter med rettsstatlig tradisjon fordi innhentingen vil ramme et ukjent antall mennesker som det ikke kan knyttes noen mistanke til. Departemen-tet bemerker at etterretningsvirksomhet som ikke knytter seg til mistanke mot bestemte personer kan være nødvendig for å beskytte samfunnet mot alvorlige trusler. Å oppdage slike trusler og hvem som står bak dem, er en sentral oppgave for myn-dighetene. Tilrettelagt innhenting vil styrke evnen til å løse denne oppgaven. Etterretningsvirksom-het med tilstrekkelige kontrollmekanismer og garantier mot misbruk og vilkårlighet bryter ikke med rettsstatlig tradisjon, men må snarere regnes som et rettsstatlig svar på alvorlige trusler mot demokratiet og rettsstaten. Som påpekt i punkt 11.3, har en rekke demokratiske rettsstater som står Norge nært, funnet det nødvendig å innføre lignende tiltak.
Det er samtidig ingen tvil om at tilrettelagt inn-henting er et inngrep som potensielt kan ha nega-tive virkninger for den demokratiske rettsstaten.
Datatilsynet og Norges institusjon for menneskeret-tigheter (NIM) viser til at EMD i flere dommer har påpekt risikoen for at «a system of secret surveil-lance set up to protect national security may undermine or even destroy democracy under the cloak of defending it», se for eksempel Weber og Saravia mot Tyskland avsnitt 106. Departementet tar denne risikoen alvorlig. Som påpekt i punkt 4.1, skal etterretningsvirksomhet bidra til å beskytte vårt samfunns grunnleggende verdier på en måte som lar seg forene med dem.
Forslaget om innhenting og lagring av meta-data i bulk etter lovforslaget § 7-7 er det mest pro-blematiske fra et personvernperspektiv. Inngrepet avhjelpes i noen grad av plikten til å søke å hindre lagring av overskuddsinformasjon gjennom utvalg og filtrering (lovforslaget § 7-6, se nærmere punkt 11.8.2) og den maksimale lagringstiden på 18 måneder (lovforslaget § 7-7 tredje ledd). I dagens teknologiske situasjon vil det imidlertid lagres store mengder metadata om norsk innen-landsk kommunikasjon som ikke er relevant for etterretningsformål. Selv om det ikke er tale om innhenting og lagring av innholdsdata i bulk, vil også analyse og sammenstilling av metadata kunne avsløre sensitive forhold om enkeltperso-ner, slik blant andre Datatilsynet fremholder i sin høringsuttalelse, se nærmere punkt 11.8.4. Inn-grepet må derfor regnes som betydelig.
Innhenting, lagring og analyse av testdata i et korttidslager etter lovforslaget § 7-5 er også inn-gripende i personvernet, spesielt fordi det er tale om ufiltrert informasjon. Slik virksomhet er like-vel avgjørende for drift av systemet, blant annet for å kunne utvikle og oppdatere filtrene som skal hindre lagring av overskuddsinformasjon. Det foreslås strenge og ufravikelige tidsbegrensnin-ger for de ufiltrerte uttrekkene, noe som begren-ser misbrukspotensialet. Det foreslås også uttryk-kelig lovfestet at informasjonen utelukkende kan brukes til teknisk understøttelse, det vil si at infor-masjonen aldri kan brukes til etterretningspro-duksjon eller til andre formål. For å støtte opp om dette forbudet foreslås det blant annet at testinn-henting og annen teknisk understøttelse bare kan utføres av et begrenset antall tekniske spesialister som har mottatt særskilt opplæring og som ikke har etterretningsanalyse som oppgave. Departe-mentet viser til punkt 11.8.3.
Målrettet innhenting og lagring av innholds-data etter lovforslaget § 7-9 vil kunne være inngri-pende for dem det gjelder, men gir etter
departe-mentets vurdering ikke opphav til de samme betenkeligheter med hensyn til personvernet som innhenting og lagring av metadata og testdata.
Selv om tilgang til innholdsdata isolert sett nor-malt må regnes som mer inngripende enn tilgang til metadata, vil ikke innholdsdata innhentes og lagres i bulk, og denne innhentingen er derfor i sin natur mer spisset. Departementet viser til punkt 11.8.6 for en nærmere beskrivelse.
På grunn av inngrepets karakter og omfang foreslår departementet en rekke materielle og prosessuelle vilkår for tilgang til og bruk av infor-masjonen, samt andre garantier mot misbruk og vilkårlighet. Departementet legger på samme måte som NIM til grunn at det ut fra EMDs prak-sis beror på en helhetlig vurdering hvorvidt et nasjonalt overvåkingssystem i tilstrekkelig grad begrenser risikoen for misbruk. Statene har et visst handlingsrom ved utformingen av systemet.
Departementet har ved utformingen av forslagene blant annet sett hen til EMDs praksis og lovgiv-ningen i nærstående land. Departementet har også sett hen til internasjonale anbefalinger, blant annet Report on the democratic oversight of the Security Services og Report on the democratic over-sight of signals intelligence agencies fra Den euro-peiske kommisjonen for demokrati gjennom lov-givning (Veneziakommisjonen).
Departementet viser for det første til at tilrette-lagt innhenting er begrenset til de formål som føl-ger av lovforslaget kapittel 3. Dette innebærer at tilrettelagt innhenting bare kan brukes for uten-landsetterretningsformål. Det oppstilles innhen-tingsforbud i lovutkastet kapittel 4 som tydeliggjør den strenge formålsbegrensningen, og i kapittel 5 foreslås det grunnvilkår for innhenting som blant annet innebærer krav til forholdsmessighet.
Videre foreslås det blant annet regler om mak-simal lagringstid (§ 7-7 tredje ledd), krav til skik-kethet og opplæring (§ 7-8 andre ledd), krav til systematiske tiltak for internkontroll og aktivitets-logger (§ 7-10), forbud mot diskriminering (§ 9-4), sletteplikt (§ 9-8), informasjonssikkerhet (§ 9-9) og taushetsplikt (§ 11-2).
Lovforslaget gir et særlig vern for journalistisk og annen fortrolig kommunikasjon (§§ 9-5 og 9-6).
Slik kommunikasjon skal som den klare hovedre-gel ikke behandles. Det vises til drøftelsen i punkt 12.8.
Departementet legger vekt på at forslaget inneholder en rekke kontrollmekanismer og retts-sikkerhetsgarantier. Forslaget stiller for det første krav om forhåndsgodkjennelse av en domstol etter reglene i lovforslaget kapittel 8, se nærmere punkt 11.9. Denne oppgaven foreslås lagt til de
alminnelige domstolene, som utvilsomt oppfyller de kravene som må stilles til uavhengighet fra for-valtningen. Ved at sakene behandles av generalist-dommere som behandler alle typer saker, reduse-res risikoen for at dommerne over tid vil identifi-sere seg med tjenestens virksomhet, samtidig som det ved at sakene samles i Oslo tingrett som førsteinstans legges til rette for at dommerne vil opparbeide seg en erfaring med sakstypen som gir grunnlag for en reell kontroll.
Retten skal foreta en fullstendig legalitetskon-troll på bakgrunn av vilkår som er fastsatt i loven, herunder at innhentingen ligger innenfor tjenes-tens oppgaver, er forholdsmessig og ikke strider mot noen av innhentingsforbudene. Kjennelsen skal begrunnes og kan ankes til en overordnet domstol. Retten skal som hovedregel oppnevne en særskilt advokat som skal målbære den enkeltes rettigheter og samfunnets interesser i saken, for eksempel personvernhensyn, og det kan avholdes muntlige forhandlinger dersom retten ser behov for det. Tillatelser skal ikke gis for lengre tid enn nødvendig, og det foreslås i tillegg absolutte leng-stefrister for varighet. Søk og innhenting skal avbrytes dersom lovens vilkår ikke lenger er opp-fylt.
Noen høringsinstanser har påpekt at flere av vilkårene er utformet på en måte som kan gjøre det vanskelig for domstolen å føre en reell kon-troll, blant annet fordi vilkårene er vage og skjønnsmessige. Departementet har forståelse for synspunktet, og er enig i at det kan være vanske-lig for domstolen å overprøve enkelte vurderinger knyttet til vilkår som av ulike grunner må være mer eller mindre vage og skjønnsmessige. Depar-tementet mener like fullt at domstolens forhånds-kontroll vil være en reell og viktig garanti mot misbruk og vilkårlighet, særlig på grunn av den disiplinerende virkningen domstolskontrollen må antas å ha. Det vises til drøftelsen i punkt 11.9.1.3.
Domstolens forhåndskontroll må ses i sam-menheng med kontrollen som skal utføres av EOS-utvalget. Utvalget skal etter lovforslaget § 7-11 føre løpende kontroll med tilrettelagt innhen-ting, se nærmere punkt 11.10. Som det fremgår der, er det en forutsetning for forslaget at utval-gets sekretariat styrkes betydelig, spesielt med hensyn til teknologisk kompetanse. I tråd med utvalgets høringsuttalelse foreslås det dessuten å lovfeste en plikt for Etterretningstjenesten til å legge til rette for kontrollen gjennom tekniske løs-ninger, jf. lovforslaget § 7-11 tredje ledd.
EOS-utvalget skal kontrollere at bestemmel-sene i loven etterleves, herunder at søk gjennom-føres i tråd med rettens kjennelse og at testdata
utelukkende brukes til teknisk understøttelse.
Hvis utvalget mener at en innhentingsaktivitet er ulovlig og må opphøre, og Etterretningstjenesten ikke retter seg etter utvalgets syn, foreslås det at utvalget kan ta saken inn for domstolene, som vil ha myndighet til å pålegge opphør av den ulovlige virksomheten og sletting av ulovlig innhentet informasjon. Departementet viser til lovforslaget
§ 7-12.
EOS-utvalget vil også føre etterfølgende kon-troll med tilrettelagt innhenting i samsvar med EOS-kontrolloven. Etterfølgende domstolskon-troll kan også være aktuelt. Som det redegjøres for i punkt 4.4.2, er det en relativt vid klage- og søksmålsadgang for personer som mener seg utsatt for ulovlig overvåkning.
I tillegg til den uavhengige kontrollen ved domstolene og EOS-utvalget vil det også gjelde andre kontrollmekanismer, blant annet tjenestens internkontroll og departementets forvaltnings-kontroll, se nærmere punkt 11.11. Innenfor sitt til-synsområde vil dessuten Nasjonal kommunika-sjonsmyndighet (Nkom) føre tilsyn med ekomtil-bydernes utøvelse av tilretteleggingsplikten, jf.
lovforslaget § 2-8 andre ledd andre punktum, se nærmere punkt 11.8.7.3.
Departementet har tatt i betraktning risikoen for formålsutglidning, det vil si risikoen for at til-gangen blir tatt i bruk til andre formål enn tilsik-tet. Hvis tilgangen brukes på en måte som strider mot loven, vil det være misbruk. Det vil for eksempel være misbruk hvis en tjenesteperson i Etterretningstjenesten bruker tilgangen for å
«snoke». Det vil også være misbruk hvis en tje-nesteperson bruker tilgangen for å skaffe infor-masjon til politiet om lovbrudd som det ligger utenfor Etterretningstjenestens oppgaver å inn-hente informasjon om (for eksempel narkotikalov-brudd), til skattemyndighetene om skatteunndra-gelse eller til trygdemyndighetene om trygdesvin-del. Bruk i strid med loven vil kunne straffes som tjenestefeil eller misbruk av offentlig myndighet i medhold av straffeloven §§ 171 til 173 eller som brudd på tjenesteplikt etter militær straffelov § 77.
Misbruk vil også kunne få arbeidsrettslige og disi-plinærrettslige konsekvenser i medhold av statsansatteloven § 25 følgende og disiplinærloven
§ 1 første ledd.
Faren for misbruk kan aldri helt fjernes, men departementet har søkt å redusere risikoen på flere måter. Kontrollmekanismene som er beskre-vet over, står sentralt. Det foreslås i tillegg forbud mot å utlevere overskuddsinformasjon og forbud mot å bruke informasjon fra tilgangen som grunn-lag for strafferettslige sanksjoner (lovforsgrunn-laget
§§ 7-13 og 7-14). Det foreslås også forbud mot inn-henting med politiformål (lovforslaget § 4-8) og forbud mot å bruke tilgangen i medhold av reglene om Forsvarets bistand til politiet (lovfor-slaget § 10-7 andre punktum). Alle disse bestem-melsene støtter opp om formålsbegrensningen til utenlandsetterretning, og motvirker risikoen for at tilrettelagt innhenting kan brukes til å overvåke egen befolkning.
Hvis Etterretningstjenesten, til tross for for-målsbegrensningen som det er redegjort for over, kommer i besittelse av overskuddsinformasjon som det kan være nødvendig å utlevere for å for-hindre alvorlig fare for noens liv, helse eller frihet, kan det være en menneskerettslig plikt å utlevere informasjonen. Det samme gjelder informasjon som kan hindre at noen blir uriktig tiltalt eller domfelt for en straffbar handling. Slik utilsiktet sekundærbruk må etter departementets syn aksepteres, og en adgang til dette følger av lovfor-slaget § 7-13 andre ledd. Unntaket er meget sne-vert og skal anvendes med stor varsomhet. Depar-tementet understreker at bruk av tilgangen med sikte på å komme i besittelse av slik informasjon, vil være misbruk. Det vises til nærmere drøftelse i punkt 11.12.3.
Det kan i en viss betydning kalles formålsut-glidning også hvis Stortinget på et senere tids-punkt endrer loven for å åpne for bruk av tilgan-gen til andre formål enn det som var utgangs-punktet. Departementet mener at muligheten for senere lovendringer ikke er et argument som med vekt taler mot lovforslaget. Stortingets lovgivende myndighet er et grunnleggende trekk ved vår demokratiske styreform, jf. Grunnloven § 49, som bestemmer at folket utøver den lovgivende makt ved Stortinget. Menneskerettighetene, slik de er vernet av Grunnloven og internasjonale konven-sjoner som gjelder som norsk lov etter menneske-rettsloven, vil sette grenser for hvilke endringer som kan gjennomføres.
Departementet mener etter dette at risikoen for formålsutglidning ikke er et avgjørende argu-ment mot forslaget.
Noen høringsinstanser peker på risikoen for at systemet kan falle i gale hender ved en udemokra-tisk maktovertakelse. Det er ingen tvil om at det kan ha alvorlige konsekvenser dersom en fiendt-lig aktør får kontroll over systemet. Samtidig er ikke en slik risiko unik for dette systemet, og risi-koen må etter departementets syn håndteres med utgangspunkt i alminnelige regler. Departementet viser i den forbindelse til lovforslaget § 11-6, som fastslår at Etterretningstjenesten skal utarbeide og vedlikeholde beredskapsplaner, blant annet