13.7.1 Gjeldende rett
Etterretningstjenesten kan gi bistand til politiet etter reglene i politiloven § 27 a og instruks om Forsvarets bistand til politiet av 16. juni 2017 nr.
789 (bistandsinstruksen). Politiloven § 27 a første ledd lister opp hvilke situasjoner som åpner for bistand. I de tilfeller som faller utenfor første ledd,
kan Etterretningstjenesten bistå politiet med materiell, spesialkyndig operatørpersonell og annet, jf. tredje ledd. Bistanden gjennomføres etter politiets rettsgrunnlag og for å løse politiets oppdrag, og personellet som yter bistand vil være under politiets ledelse og instruksjonsmyndighet.
Bistand etter politiloven § 27 a må ikke sam-menblandes med bistand etter instruks 13. okto-ber 2006 om samarbeidet mellom Etterretnings-tjenesten og Politiets sikkerhetstjeneste (samar-beidsinstruksen). Sistnevnte form for bistand er et samarbeid hvor Etterretningstjenesten og PST bistår hverandre innenfor rammen av sine respek-tive regelverk.
13.7.2 Forslag i høringsnotatet
I høringsnotatet foreslås det at Etterretningstje-nesten kan gi bistand til politiet etter politiloven
§ 27 a, med unntak av bistand i form av informa-sjonsinnhenting etter reglene i kapittel 7 og utle-vering av informasjon etter lovutkastet § 7-12 andre ledd. Begrensningen begrunnes med at det vil være en teoretisk mulighet for formålsglidning dersom loven åpner for at politiet kan anmode om bistand fra Etterretningstjenesten i form av direkte bruk av tilrettelagt innhenting eller utleve-ring av opplysninger fremskaffet gjennom denne tilgangen.
13.7.3 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forsla-get.
13.7.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget i hørings-notatet om at Etterretningstjenesten kan gi bistand til politiet etter politiloven § 27 a, med unn-tak av bistand i form av informasjonsinnhenting etter reglene i kapittel 7. Henvisningen til lovut-kastet § 7-12 andre ledd videreføres ikke, da dette dekkes av den generelle henvisningen til kapittel 7.
14 Avsluttende bestemmelser
14.1 Forholdet til annen lovgivning
14.1.1 Forvaltningsloven 14.1.1.1 Gjeldende rett
Forvaltningsloven gjelder for «virksomhet som drives av forvaltningsorganer», jf. forvaltningslo-ven § 1 første punktum. Med «forvaltningsorgan»
menes «ethvert organ for stat eller kommune», jf.
andre punktum.
Etterretningstjenesten er organisatorisk en del av Forsvaret, og følgelig et organ for staten.
Dette innebærer at forvaltningsloven i utgangs-punktet kommer til anvendelse for Etterretnings-tjenestens virksomhet, med mindre annet følger av lov, jf. forvaltningsloven § 1 første punktum.
Etterretningstjenesten treffer i sin informa-sjonsinnhentingsvirksomhet ikke avgjørelser som er bestemmende for noens rettigheter eller plik-ter. Dette innebærer at forvaltningsloven i liten grad får anvendelse når Etterretningstjenesten løser sine oppgaver etter etterretningstjenestelo-ven § 3. De mest relevante bestemmelsene i for-valtningsloven er reglene om taushetsplikt i §§ 13 til 13 f. Disse bestemmelsene får anvendelse ved enhver form for behandling av opplysninger hos Etterretningstjenesten, med mindre taushetsplik-ten er særregulert i annen lov eller i medhold av annen lov.
I den daglige virksomheten driver Etterret-ningstjenesten også alminnelig forvaltningsvirk-somhet som reguleres av forvaltningsloven.
14.1.1.2 Forslaget i høringsnotatet
Det pekes i høringsnotatet punkt 14.2 på at for-valtningsloven i liten grad er relevant for Etterret-ningstjenestens oppgaveløsning etter lovforslaget.
Det foreslås derfor å slå uttrykkelig fast i § 11-7 at forvaltningsloven ikke får anvendelse på saksbe-handling som knytter seg til utførelsen av Etter-retningstjenestens oppgaver etter loven. Til sam-menligning vises det til at det gjelder egne bestemmelser om forvaltningslovens anvendelse for PSTs saksbehandling tilknyttet tvangsmidler i
forebyggende øyemed, jf. politiloven § 17 e tredje ledd.
Det vurderes i høringsnotatet at forvaltnings-lovens regler om taushetsplikt i §§ 13 til 13 f fort-satt bør gjelde for Etterretningstjenesten, da disse vil utfylle den særlige taushetspliktbestemmelsen som foreslås i lov om Etterretningstjenesten § 11-2, og at dette bør fremgå av loven.
Det presiseres at bestemmelsen ikke regule-rer den øvrige forvaltningsmessige virksomheten til Etterretningstjenesten, som fortsatt vil regule-res av forvaltningsloven.
14.1.1.3 Høringsinstansenes syn
Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forsla-get.
14.1.1.4 Departementets vurdering
Departementet opprettholder forslaget i hørings-notatet. Bestemmelsen om forholdet til forvalt-ningsloven inntas i lovforslaget § 11-1.
14.1.2 Offentleglova 14.1.2.1 Gjeldende rett
Offentleglova gjelder for statlige organer, jf. § 2 første ledd bokstav a. Hovedregelen er innsyn, jf.
§ 3, men det er adgang til å gjøre unntak fra inn-synsretten etter reglene i kapittel 3.
Taushetsbelagte, herunder sikkerhetsgra-derte, opplysninger er unntatt fra innsyn etter offentleglova § 13 første ledd og sikkerhetsloven
§§ 5-3 og 5-4. Det fremgår motsetningsvis av offentleglova § 11 at meroffentlighet ikke skal vur-deres når opplysningene er underlagt taushets-plikt. Ved krav om innsyn i graderte dokumenter må utsteder på nærmere vilkår vurdere avgrade-ring etter offentlegforskrifta § 10 og virksomhets-ikkerhetsforskriften § 33.
Opplysninger som Etterretningstjenesten besitter som ikke er underlagt taushetsplikt, vil i mange tilfeller være unntatt offentlighet etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b og § 21 av
hensyn til utenrikspolitiske interesser eller av hensyn til nasjonal sikkerhet eller forsvaret av lan-det. Offentlegforskrifta § 9 tredje ledd gir adgang til å gjøre unntak fra innsyn i Etterretningstje-nestens journaler og saksdokumenter.
14.1.2.2 Forslaget i høringsnotatet
Det foreslås i høringsnotatet punkt 14.8 å innta en bestemmelse i § 11-6 som gjør unntak fra offentle-glovas regler om innsyn for opplysninger som behandles av Etterretningstjenesten etter loven.
Det presiseres i forslag til § 11-6 andre ledd at den enkelte av sikkerhetsmessige grunner hver-ken har rett til innsyn i etterretningsinformasjon som Etterretningstjenesten behandler eller har behandlet om vedkommende, eller i om Etterret-ningstjenesten behandler eller har behandlet etterretningsinformasjon om vedkommende. Det foreslås i andre ledd at begjæringer om slikt inn-syn skal kunne avvises uten realitetsbehandling.
Forslaget innebærer at det gjøres unntak fra meroffentlighetsprinsippet. Det slås i forslaget tredje ledd siste punktum fast at enhver som mener at Etterretningstjenesten har begått urett mot seg, kan klage til EOS-utvalget i tråd med EOS-kontrollovens bestemmelser.
Forslaget om å gjøre unntak fra offentleglova begrunnes med at informasjonen Etterretningstje-nesten behandler, som hovedregel er sikkerhets-gradert etter sikkerhetsloven og dermed unntatt innsyn etter offentleglova § 13. Øvrig informasjon vil svært ofte unntas offentlighet etter samme lov
§§ 20 første ledd bokstav b og 21. Det påpekes at en innsynsordning dermed fremstår som lite reell.
Videre uttrykkes bekymring for at dersom det i enkeltsaker unntaksvis skulle gis innsyn, vil sam-menholdte opplysninger fra flere saker kunne røpe sikkerhetsgradert informasjon.
Det vises til at tilsvarende vurdering er gjort for Politiets sikkerhetstjeneste (PST). PSTs arki-ver og registre er unntatt fra innsyn og informa-sjonsplikt etter offentleglova, jf. politiregisterloven
§ 66. Det understrekes at begrunnelsen for en slik unntaksbestemmelse også gjør seg gjeldende for Etterretningstjenesten.
14.1.2.3 Høringsinstansenes syn
Norsk Journalistlag og Norsk Presseforbund er kri-tiske til forslaget om å unnta Etterretningstje-nesten fra offentleglovas regler om innsyn. Jour-nalistlaget uttaler:
«For å skape legitimitet og tillit hos befolknin-gen, må tjenesten vise åpenhet rundt det som er mulig å være åpen om. Hemmelighold svek-ker forutsetningene for en kunnskapsbasert offentlig debatt om hvilke handlingsrom tje-nesten bør ha. Dette demokratiske underskud-det må kompenseres med større åpenhet om de sidene ved tjenestens virksomhet som det kan snakkes om.
Vi mener forslaget fra departementet om unntak fra offentlighet og innsyn, går utover de reelle grunnene som taler for dette, og vil ikke skape den tilliten som Etterretningstjenesten er avhengig av fra samfunnet. Departementet foreslår at offentlighetsloven ikke skal gjelde.
Å begrunne en slik begrensning med «regel-harmonisering og kostnadseffektivitet», som departementet gjør på s. 363, viser en misfor-stått hemmelighold og manglende forståelse for offentlighetsprinsippet. Skal hemmelighol-det kunne forsvares, må hemmelighol-det være av hensyn til å trygge Norges suverenitet, territorielle inte-gritet og andre nasjonale sikkerhetsinteres-ser.»
Journalistlaget tilføyer at lovforslaget ikke gjelder for all virksomhet som Etterretningstjenesten bedriver. Dette tilsier etter journalistlagets vurde-ring at offentleglova fortsatt vil gjelde for adminis-trativ, forvaltningsmessig eller annen virksomhet som utøves av Etterretningstjenesten, og at meroffentlighet her må vurderes på vanlig måte.
Det etterspørres en nærmere presisering av dette i forarbeidene. Journalistlaget oppsummerer sitt syn slik:
«Generelt bør det i større grad enn i dag, være bedre balanse mellom det nasjonale behovet for hemmelighold, og samfunnets behov for informasjon. Sikkerhet og trygghet er selvføl-gelig helt avgjørende for den grunnleggende samfunnsfriheten vår. Men lukkethetskulturen må utfordres. Som Godahl-utredningen under-streket i 2016: «Åpenhet er viktig, også om min-dre heldige forhold, for å sikre en informert offentlig debatt og en politisk forankring av engasjementene.»»
Også Norsk Presseforbund er kritiske til forslaget, og uttaler:
«Vi støtter ikke forslaget om at offentlighetslo-ven ikke skal gjelde, og mener dette er et område der det er særdeles viktig at man til-streber [så] mye åpenhet som mulig. Dette for
å kompensere for en prosess som er helt lukket fram til EOS-kontrollen, også i domstolen.»
Presseforbundet uttaler videre at det ikke kan være noen tvil om at «opplysninger om overvå-king av det norske folk» er av betydelig allmenn interesse, og at dette ligger innenfor kjerneområ-det av hva mediene skal kontrollere. Pressefor-bundet mener at tilbakeholdelse av informasjon må vurderes etter EMK artikkel 10. Når Etterret-ningstjenesten får et innsynskrav, må det gjøres en konkret vurdering i det enkelte tilfellet av om innsyn skal gis, eller om det foreligger sterke hen-syn som berettiger hemmelighold.
14.1.2.4 Departementets vurdering
Departementet har i lys av høringen vurdert hvor-vidt forslaget om å gjøre unntak fra offentleglova bør videreføres. Hensynet til en åpen og offentlig forvaltning tilsier som utgangspunkt at offentle-glova bør gjelde. Det skal tungtveiende grunner til for å gjøre unntak fra innsynsretten, jf. offentlig-hetsprinsippet i Grunnloven § 100 femte ledd. Ret-ten til innsyn i staRet-tens dokumenter er begrunnet i rettssikkerhetshensyn og i hensynet til å sikre befolkningens tillit til forvaltningen. Departemen-tet er enig med Norsk Journalistlag i at hensyn til regelharmonisering og kostnadseffektivitet ikke er tilstrekkelig til å gjøre unntak fra innsynsretten.
På den andre siden er det av hensyn til nasjo-nale sikkerhetsinteresser et legitimt behov for å skjerme informasjon om etterretningsmål, meto-der, personell, kilder og internasjonale samar-beidspartnere. Departementet viser i denne sam-menhengen til politiregisterloven § 66, som gjør unntak fra offentleglovas regler om innsyn for Politiets sikkerhetstjeneste (PST). Unntaket er begrunnet med de skadevirkningene en innsyns-rett ville ha for PSTs arbeid, se Ot.prp. nr. 108 (2008–2009) punkt 17.4.3 side 278 og NOU 2003:
21 punkt 23.6.2.2 side 337 følgende. Innsynsretten ville dessuten ikke være reell, idet unntakene fra innsyn på grunn av hensynet til blant annet rikets sikkerhet, kildevern og metodebruk ville komme til anvendelse i nærmest samtlige tilfeller. Depar-tementet finner det ikke tvilsomt at de samme hensyn gjør seg gjeldende når det gjelder spørs-målet om innsyn i saker hos Etterretningstje-nesten.
Departementet understreker i lys av høringen at Etterretningstjenestens adgang til å samle inn informasjon om personer i Norge, er begrenset etter lovforslaget kapittel 4. Informasjon som tje-nesten besitter om norske rettssubjekter, er
dess-uten et viktig område for EOS-utvalgets kontroll.
Departementet anerkjenner pressens kontroll-funksjon i samfunnet. På grunn av de legitime skjermingsbehovene på utenlandsetterretnin-gens område, vil offentlighetens ønske om infor-masjon likevel ikke kunne tilfredsstilles fullt ut.
Det var denne erkjennelsen som lå bak opprettel-sen av EOS-utvalget, se rapporten til Stortinget fra Evalueringsutvalget for EOS-utvalget (Dokument 16 (2015–2016)) side 165.
Etter dette har departementet kommet til at forslaget i høringsnotatet opprettholdes. Det fore-slås enkelte justeringer. Lovutkastet § 11-6 andre ledd fremstår som overflødig ved siden av regelen i første ledd. Departementet foreslår videre å plas-sere unntaket i offentleglova selv, heller enn i etterretningstjenesteloven. Det vises til forslaget til nytt fjerde punktum i offentleglova § 2 fjerde ledd. Bestemmelsen som viser til klageretten til EOS-utvalget foreslås plassert i § 11-7 første ledd.
Departementet presiserer at unntaket fra offentleglova ikke gjelder for virksomhet som lig-ger utenfor lovforslaget, som påpekt av Norsk Journalistlag. Unntaket innebærer heller ikke et forbud mot å gi innsyn i informasjon hos Etterret-ningstjenesten, så fremt ikke regler om taushets-plikt eller andre regler er til hinder for dette.
Departementet legger til grunn at tjenesten utvi-ser åpenhet i den utstrekning det er forsvarlig.