11.15.1 Beskrivelse i høringsnotatet
I høringsnotatet punkt 11.16 redegjøres det for hvilke aktører som antas å bli direkte berørt av forslaget og hvordan disse forventes å bli berørt.
Aktørene som løftes frem er Etterretningstje-nesten, domstolene ved Oslo tingrett og Borgar-ting lagmannsrett, EOS-utvalget og teletilbydere som omfattes av tilretteleggingsplikten.
11.15.2 Høringsinstansenes syn
Borgarting lagmannsrett mener at de økonomiske og administrative konsekvensene for domstolene er summarisk behandlet. Det påpekes at for Bor-garting lagmannsrett vil merbelastningen avhenge av antallet begjæringer, ankesaker og hvorvidt det blir muntlig behandling av ankesa-kene. Usikkerheten gjelder både dommerbehov og dommernes behov for teknisk og administrativ støtte. Lagmannsretten legger til grunn at flere saker vil ankes i starten, og at flere ankesaker vil foregå som muntlig forhandling. Det vil også påløpe utgifter til salær.
Domstoladministrasjonen (DA) understreker behovet for midler til å etablere en gradert retts-sal i Oslo tingrett ut over de midlene som ble bevilget i statsbudsjettet for 2019:
«I statsbudsjettet for 2019 er det bevilget 2,1 millioner kroner for å etablere en gradert retts-sal i Oslo tingrett. Domstoladministrasjonen mener det er en viktig forutsetning for dom-stolskontrollen at det bygges en rettsal i Oslo tingrett som tilfredsstiller kravene til strengt hemmelig etter sikkerhetsloven. Bevilgnin-gene som er gitt over statsbudsjettet er etter beregninger av kostnader til et rom som til-fredsstiller kravene til hemmelig etter sikker-hetsloven. Det er blant annet behov for en gra-dert rettssal for å kunne gjennomføre muntlige forhandlinger, jf. lovforslaget § 8-3. Domstolad-ministrasjonen anser det som uaktuelt at dom-mere, i mangel av en gradert rettssal, må benytte seg eksempelvis av Etterretningstje-nestens lokaler for å gjennomføre muntlige for-handlinger. Dette blant annet på bakgrunn av faren for identifikasjon med
Etterretningstje-nesten. Den særskilte advokaten må videre ha tilgang til et leserom som tilfredsstiller samme nivå for å kunne sette seg inn i sakens doku-menter forut for rettsmøtet.»
DA understreker at det må etableres nødvendig infrastruktur for å legge til rette for elektronisk kommunikasjon inn til rettssalen, samt etablering av et eget teknisk rom i tilknytning til denne. Det estimeres at det vil koste omkring 6 mill. kroner for prosjektering og bygging av gradert rettssal, leserom og teknisk rom.
Videre understreker DA at det i forbindelse med bevilgningene til Oslo tingrett må tas tilstrek-kelig høyde for at begjæringene kan bli arbeids-krevende, særlig i en oppstartsfase. Dommerne som tillegges oppgaven må i starten bruke tid på å skaffe seg kompetanse om fagfeltet. DA anslår i høringsnotatet at årlige økte driftsutgifter knyttet til å behandle disse sakene er på 2,4 millioner kro-ner. Det baserte seg på behov for ett dommerår-sverk og et halvt saksbehandlerårdommerår-sverk i Oslo tingrett, og noe arbeid i Borgarting lagmannsrett.
Det understrekes at uten tilførsel av friske midler vil saksbehandlingstiden for domstolens andre saker øke.
Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste (EOS-utvalget) er enig med departementet i at lovforslaget vil medføre behov for å utvide den tekniske og juri-diske kompetansen i EOS-utvalgets sekretariat, og at sekretariatet styrkes med dedikert kapasitet allerede på utviklingsstadiet. Det presiseres at behov for styrking av sekretariatets tekniske kom-petanse som følge av en innføring av tilrettelagt innhenting vil komme i tillegg til styrkingen av utvalgets ordinære kontroll som skjedde og som bør skje i 2020. EOS-utvalget mener at anslaget i høringsnotatet på 4 årsverk er for beskjedent, og uttaler at:
«Utvalget anser at en kontroll av tilrettelagt inn-henting kan ivaretas ved at utvalgets sekreta-riat så raskt som mulig tilføres minst 6 årsverk dersom tilrettelagt innhenting vedtas. Deretter må behovet for ressurser i sekretariatet vurde-res løpende. Utvalget kan ikke se bort fra at det er nødvendig med en betydelig styrking også utover de 6 nevnte årsverkene, for å styrke kompetansen og kapasiteten til denne kontrol-len. Utvalget ser for seg at hovedtyngden ligger i personer med teknologisk kompetanse. Men det vil også være behov for å styrke sekretaria-tets juridiske kompetanse og noe på adminis-trativ side. De ekstra ressursene må på plass så
tidlig som mulig etter en eventuell vedtakelse av ny e-lov med hjemmel til tilrettelagt innhen-ting.»
EOS-utvalget fremmer også behov for en styrking av den samlede teknologiske kompetansen i utval-get, og at dette kan skje ved valg av nye medlem-mer eller ved at medlemmene tilbys kompetanse-hevende tiltak. Videre uttaler utvalget:
«Ved vurderingen av økonomiske og adminis-trative kostnader for E-tjenesten vises det til at forslaget medfører behov for administrative rutiner knyttet til EOS-utvalgets styrkede kon-troll av tilrettelagt innhenting. Utvalget legger til grunn at utviklingskostnader knyttet til å bygge inn kontrollmekanismer i systemer for datainnhenting også vil ligge hos tjenesten.
For i størst mulig grad å ivareta utvalgets uavhengighet til tjenesten, foreslår utvalget at det legges til rette for at den løpende (styr-kede) kontrollen i størst mulig grad kan utfø-res fra utvalgets egne lokaler. Det vil etter utvalgets vurdering være mulig å få til i utval-gets nye lokale fra 2019, sett ut fra tilgjengelig grad av plass, sikkerhet og tekniske forhold.
Også kostnaden ved å tilrettelegge for system-tilgang fra utvalgets lokale, må ligge hos tje-nesten.»
Oslo tingrett viser til at tingretten i dag ikke har til-fredsstillende lokaler for behandling av informa-sjon og dokumenter med høyeste sikkerhetsgrad.
Siden lokalene skal benyttes av dommere og advo-kater om hverandre, i tillegg til at det skal være mulig med muntlige forhandlinger, bør det være minst to rom som tilfredsstiller sikkerhetskravene etter sikkerhetsloven. Rommet for muntlige for-handlinger bør dimensjoneres slik at det også kan benyttes av lagmannsretten ved behov. Rommene må utstyres med nødvendig og sikkert digitalt utstyr. I tillegg til lokaler for aktivt arbeid med sakene, bør det samtidig legges til rette for sikker digital kommunikasjon av dokumenter opp til HEMMELIG. Behovet for nyinvesteringer må ses i sammenheng med den allerede pågående pro-sessen med å etablere en ny sikker rettssal i Oslo tingrett. Oslo tingrett anslås skjønnsmessig at årlige driftsutgifter vil tilsvare ett nytt dommerår-sverk og et halvt saksbehandlerårdommerår-sverk.
Telenor viser til høringsnotatet side 215 der det understrekes at «det må foreslås lovfestet at merutgifter knyttet til tilretteleggingsplikten skal dekkes av staten», og uttaler:
«Telenor mener en eventuell innføring av tilret-telagt innhenting bør skje på en måte som sik-rer forutberegnelighet, og der dokumenterte og direkte påløpte utgifter til tilretteleggings-plikten fullt ut kan søkes kompensert av staten.
Etter Telenors vurdering kan regulering i ekomloven med tilhørende forskrifter være hensiktsmessig her, for å sikre rettsenhet og forutsigbarhet i dialog med relevant sektor-myndighet.
Telenor forutsetter at alle merkostnader til etablering, utbygging og drift knyttet til tilrette-lagt innhenting dekkes av norske myndigheter, og at det ikke hersker tvil om hvilke kostnader kan tilordnes kategorien «merkostnader».
Telenor anser at kostnader til eventuelt økte sikringsbehov av blant annet lokasjoner, økt ressursbruk og økt reservedelslager som følge av innføring av tilrettelagt innhenting dekkes av myndighetene, og at dette blir presisert i den endelige lovteksten.
Ved eventuell videreutvikling av løsning eller fremtidig utvidelse av antall trans-portveier for datatrafikk ut/inn av Norge må kostnader knyttet til utvidelse av løsningen for tilrettelagt innhenting på nye lokasjoner dek-kes av myndighetene.»
Telia uttaler seg også om dekningen av merutgif-ter som følge av tilretteleggingsplikten:
«Telia synes det er viktig at tilretteleggingsplik-ten ikke resulterer i en konkurransevridende eller fordyrende effekt. Det må derfor komme klart frem at det er staten som skal dekke alle utgifter tilretteleggingsplikten resulterer i for tilbyderne. Eksempler på utgifter som må dek-kes er utgifter knyttet direkte til innkjøp eller omlegging av utstyr, utgifter knyttet til perso-nell og fysiske lokaler som stilles til disposisjon for Etterretningstjenestens arbeid. Herunder lønnskostnader, kostnader til husleie, strøm og annen infrastruktur. Ekstrautgifter ved medvir-king av teknisk drift og vedlikehold av eta-blerte løsninger som tilhører etterretningstje-nesten, og ekstrautgifter for sikkerhets/
adgangsklarering. Dette til en fastsatt timepris.
Telia vurderer det som hensiktsmessig at det etableres en beredskapsavtale/sikkerhets-avtale tilsvarende den beredskapsberedskapsavtale/sikkerhets-avtalen Telia har med Nkom (jf. ekomloven §2-10 annet ledd). En slik avtale spesifiserer den tilretteleg-gingen som Telia skal gjennomføre på vegne av Etterretningstjenesten og kostnadene dette medfører, herunder investeringer,
operasjo-nelle- og administrative kostnader. Hensikten med inngåelse av en slik avtale vil være å sikre at tilbyderene som blir truffet av tilretteleg-gingsplikten ikke blir belastet mer enn de tilby-derne som ikke treffes av tilretteleggingsplik-ten.»
11.15.3 Rapport om virkninger for berørte aktører
Rådgivnings- og revisjonsselskapet BDO har på oppdrag fra Forsvarsdepartementet utarbeidet en rapport om virkninger for berørte aktører ved inn-føring av tilrettelagt innhenting sammenlignet med nullalternativet. Nullalternativet innebærer at dagens situasjon videreføres. Rapporten omfat-ter en analyse av økonomiske og administrative virkninger, samt hvilke virkninger tilrettelagt inn-henting vil ha for nasjonale sikkerhetsinteresser.
Det lå utenfor BDOs mandat å vurdere virk-ninger knyttet til personvern. Videre lå det uten-for mandatet å vurdere andre alternativer enn nullalternativet og innføring av tilrettelagt innhen-ting. Disse avgrensningene er begrunnet i at spørsmål knyttet til personvern og alternativer er grundig vurdert av departementet i arbeidet med høringsnotatet og proposisjonen, se spesielt punkt 11.4.og 11.5.
Analysen er skrevet på bakgrunn av intervjuer og dialog i annen form med Etterretningstje-nesten, EOS-utvalget, Politiets sikkerhetstjeneste (PST), Oslo tingrett, Nasjonal sikkerhetsmyndig-het (NSM), Abelia og utvalgte teletilbydere. På bakgrunn av denne informasjonen har BDO pris-satt de økonomiske og administrative virkningene for Etterretningstjenesten, EOS-utvalget, Oslo tingrett og NSM. For PST ble det ikke identifisert signifikante økonomiske og administrative virk-ninger.
BDO innhentet også informasjon om hvilke virkninger tilrettelagt innhenting vil kunne ha for nasjonale sikkerhetsinteresser, og ga følgende samlede vurdering av om tilrettelagt innhenting bør innføres:
«Våre analyser viser at innføring av tilrettelagt innhenting for Etterretningstjenesten vil inne-bære en estimert neddiskontert kostnad lik 3,2 milliarder kroner over 20 år. Til tross for dette er det vår vurdering at alternativet som inne-bærer en innføring av tilrettelagt innhenting, er fordelaktig sammenlignet med nullalternativet, gitt de forutsetninger og avgrensninger som ligger til grunn for vår rapport.»
BDO begrunner sin vurdering med fire forhold:
1. Tilrettelagt innhenting vil ha en sterk positiv påvirkning på evnen til å avdekke og avverge fremmed etterretningsvirksomhet, alvorlige hendelser og angrep mot Norge og norske interesser.
2. En positiv (men også begrenset) sideeffekt av tilrettelagt innhenting er at tiltaket vil kunne styrke evnen til nasjonal kriminalitetsbekjem-pelse på enkelte områder der Etterretningstje-nesten har hjemmel til å dele informasjon med nasjonale samarbeidspartnere (fortrinnsvis der Etterretningstjenesten og PST har overlap-pende oppgaver).
3. Tilrettelagt innhenting vil sannsynligvis styrke Norges evne til å bidra i internasjonale etter-retningssamarbeid, samt Norges status som en relevant og troverdig aktør i slike samar-beidssituasjoner.
4. Norge vil kunne bli mindre attraktivt som transittland for rettsstridig datatrafikk, som elektronisk kommunikasjon mellom terrorak-tører, digitale angrep på andre gjennom nor-ske servere eller lignende forhold.
Samlet mener BDO at disse virkningene vil ha positiv innvirkning på norske sikkerhetstjenesters evne til å utføre sine samfunnsoppdrag, og at den samlede nytten av de ikke-prissatte virkningene overstiger de beregnede kostnadene.
11.15.4 Departementets vurdering
Departementet har etter høringen fortsatt arbei-det med å utrede de økonomiske og administra-tive konsekvensene av forslaget om tilrettelagt innhenting. Det er etablert et prosjekt i departe-mentet som skal ivareta behovet for nødvendige utredninger og kostnadsberegninger for en even-tuell implementering i Etterretningstjenesten av tilrettelagt innhenting. Prosjektet skal videre gjen-nomføre en anskaffelse forutsatt at lovforslaget om tilrettelagt innhenting blir vedtatt. Prosjektet følger de etablerte prosesser for store, statlige investeringsprosjekter, og sørger blant annet for at påkrevde økonomiske analyser og andre kost/
nytte-vurderinger foretas for å gi det nødvendige grunnlag for beslutninger i departementet, regje-ringen og Stortinget. Arbeidet ledes av departe-mentet og gjennomføres i samarbeid med Etter-retningstjenesten.
Departementet har mottatt innspill til kost-nadsberegningene i høringsnotatet fra Borgarting lagmannsrett, Domstoladministrasjonen, EOS-utvalget og Oslo tingrett. I etterkant av høringen
har enkelte estimater blitt oppdaterte. Dette gjel-der kostnadene for etablering av gragjel-derte rom i Oslo tingrett og behovet for årsverk i EOS-utval-gets sekretariat. De oppdaterte tallgrunnlagene fremgår også av BDOs rapport. I de følgende kostnadsberegningene er de oppdaterte estima-tene lagt til grunn for disse aktørene.
De økonomiske og administrative konsekven-sene av tilrettelagt innhenting vil naturlig nok være størst for Etterretningstjenesten. Det anslås at den totale investeringskostnaden vil være om lag 1 000 millioner kroner inkludert mva., fordelt over de fire første årene. Investeringskostnaden omfatter anskaffelse og oppbygning av kapasite-ten, herunder personellutgifter knyttet til gjen-nomføring av prosjektet og ulike bygningsmes-sige tiltak. Departementet gjør oppmerksom på at anslaget er basert på en teknisk løsning som vur-deres å ville gi tilgang til grenseoverskridende kommunikasjon på en troverdig måte ut fra dagens situasjon hva gjelder volum på relevant datatrafikk. Konsekvensen av et eventuelt økt volum på relevant datatrafikk vil på sikt kunne medføre et behov for ytterligere investeringer.
Driftsutgiftene for Etterretningstjenesten anslås til 140 millioner kroner årlig til dekning av perso-nellutgifter og drift av materiell og eiendom, bygg og anlegg. Merutgifter for teletilbyderne er inklu-dert i anslaget for Etterretningstjenesten.
EOS-utvalget har anslått at tilrettelagt innhen-ting vil medføre investeringskostnader totalt påly-dende 4,8 millioner kroner fordelt over to år. I til-legg viser utvalget til at det vil være behov for opp-gradering av det tekniske utstyret estimert til 21 millioner kroner hvert femte år. Driftsutgiftene per år anslås å være om lag 11 millioner kroner.
Investeringskostnadene for domstolen er beregnet til om lag 9,1 millioner kroner til etable-ring av rettssal, teknisk rom og leserom som til-fredsstiller kravene til graderingsnivå STRENGT HEMMELIG. Kompetanseheving vil medføre utgifter beregnet til 0,1 millioner kroner i opp-startsåret, og deretter 20 000 kroner årlig. De anslåtte årlige økte utgiftene knyttet til domstols-behandling er om lag 0,5 millioner kroner. Bereg-ningen er basert på dagens ressursbruk knyttet til behandling av PST-saker med gradering HEM-MELIG. Utgiftene består av økte driftsutgifter for domstolene på om lag 200 000 kroner årlig, og utgifter for staten til salær til advokater, estimert til om lag 250 000 kroner årlig. Tilrettelagt innhen-ting vil kunne medføre behov for flere ansatte i NSM. Etter hva NSM har opplyst, vil de totale driftsutgiftene være 13,5 millioner kroner fra og med 2024, når alle ansettelser er gjennomført.
Kostnadsbildet kan oppsummeres slik:
I denne proposisjonen bes det om Stortingets til-slutning til det rettslige grunnlaget som muliggjør tilrettelagt innhenting. Alle de økonomiske og administrative konsekvensene av tilrettelagt inn-henting er ikke endelig avklart. Eventuelle forslag
om anskaffelse og drift av tilrettelagt innhenting vil vurderes i de årlige budsjettfremleggene for de respektive departementene.
mill. kroner
Departement/organ Aktør/prosess Investering Drift
Forsvarsdepartementet Etterretningstjenesten 1 000 140
Justis- og beredskapsdepartementet Domstolsbehandling 9,2 0,5
Stortingets underliggende organer EOS-utvalget 4,8 11
Justis- og beredskapsdepartementet NSM 0 13,5
Sum 1 014 165
12 Behandling av personopplysninger etter innhenting
12.1 Innledning
Den enkeltes rett til personvern og respekt for sitt privatliv er forankret i Grunnloven og menneske-rettskonvensjoner som gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven. Begrepene «person-vern», «personopplysningsvern» og «privatliv»
brukes gjerne om hverandre i dagligtalen, men begrepene har selvstendig innhold og betydning.
Personvernkommisjonen la til grunn følgende definisjoner i sin rapport (NOU 2009: 1 punkt 4.1.5), som Menneskerettighetsutvalget senere sluttet seg til (Dokument 16 (2011–2012), punkt 30.6.2 side 172):
«Personvern dreier seg om ivaretakelse av per-sonlig integritet; ivaretakelse av enkeltindivi-ders mulighet for privatliv, selvbestemmelse (autonomi) og selvutfoldelse. […] Personopp-lysningsvern dreier seg om regler og standar-der for behandling av personopplysninger som har ivaretakelse av personvern som hovedmål.
Reglenes formål er å sikre enkeltindivider oversikt og kontroll over behandling av opplys-ninger om dem selv. Med visse unntak skal enkeltpersoner ha mulighet til å bestemme hva andre skal få vite om hans/hennes personlige forhold. […]»
Reglene i lovforslaget kapittel 9 om behandling av personopplysninger ivaretar i første rekke person-opplysningsvernet. Formålet med personopplys-ningsvernet er blant annet å ivareta balansen mel-lom borger og stat, og forhindre at staten får for stor makt over egne borgere. I takt med den tek-nologiske utviklingen har personopplysningsver-net fått en mer selvstendig betydning ved siden av personvernet. Begrunnelsen er at tiltak som gri-per inn i gri-personvernet, i stadig større utstrekning gjennomføres slik at de også medfører behandling av personopplysninger i form av innhenting, regis-trering, bearbeiding og analysering.