Barnehagelærerprofesjonen i styringsstrukturene

Barnehagelærerne er ikke passive tilskuere til eller mottakere av tiltak fra det framvoksende styrings- systemet. De inkorporeres i det, rollene deres om- struktureres av de forventninger styringsprosessene stiller, det oppstår nye profesjonsroller på styrings- nivåene og barnehagelærerne kan bli aktører i styringsprosessene.

Som vist har den statlige styringen utviklet seg fra byråkratisk regelanvendelse i forbindelse med godkjenning og minstestandarder til mer komplisert finansiering og endelig til konsensusbyggende tiltak.

Dette innebærer at styrere og eiere får en mer kompleks rolle som bindeledd mot den statlige styringen.

Det er ikke nok å kjenne til regler og finansierings- ordninger. Det er også nødvendig å delta i nettverk og dialogarenaer, og det er nødvendig å kjenne, fortolke og bruke faglige veiledninger, maler og forskningsformidling. De fleste organisasjoner har det som kalles boundary spanning roles. Det er roller som binder over mot omverdenen, og jo mer kompleks og dynamisk omverdenen blir, jo mer avhengig blir organisasjonen av disse rollene. Særlig styrerne er i ferd med å få viktige boundary spanning oppgaver lagt til sin rolle. Der denne ytre kompleksiteten blir stor nok vil organisasjoner vanligvis utvikle spesialiserte enheter som ivaretar denne relasjonen (Thompson, 1971). Det er ikke utenkelig at eierorganisasjonen etter hvert vil fungere slik.

Et viktig spørsmål er i hvilken grad profesjonen er til stede i de styringsstrukturer som utvikles. Dette har vært et omstridt spørsmål i norsk utdannings- forvaltning. Det gjelder både om der skal være egne

barnehagespesialiserte enheter i forvaltningen eller om barnehage skal kobles til andre politikkfelt.

Dessuten gjelder det om det er barnehagelærere som skal bemanne disse enhetene. I oppbyggingen av den statlige forvaltningen ble barnehage et ansvar for Utdanningsdirektoratet bare for få år siden, og i første omgang ble det opprettet en barnehagestab i direktoratet, men denne staben ble gradvis flyttet ut i de ulike fagavdelingene i direktoratet, som altså ikke har en egen barnehageavdeling, men fagavdelinger som jobber med både skole og barnehage. Tilsvarende integrert organisering er også innført i Kunnskaps- departementet, som vist ovenfor. Nettopp denne koblingen til skolepolitikken må man vente vil prege også barnehagepolitikken, trolig mer enn omvendt, men dette er ennå uutforsket. Det er i seg selv en organisering som legger til rette for at barnehage- politikken og skolepolitikken vil nærme seg hverandre, og et viktig spørsmål er hvordan det endrer gjennom-slaget barnehagelærernes faglige premisser får. Det er uansett en organisering som gjør barnehagen til en del av utdanningsløpet samlet. I departementet er det fremdeles en egen barnehageavdeling. Fylkes-mannen har regionalt barnehagemyndighet og fører tilsyn med kommunene igjen på vegner av staten, men den nøyaktige organiseringen av dette i fylkene er ikke systematisk kartlagt.

I kommunene er det nok i stor grad slik at barnehage- sakene sorter under enheter som har mange andre politikkfelt også. Særlig fordi barnehageadministrativ kapasitet i mange kommuner er på knapt et årsverk må det nesten være slik. Men også behovet for samordning har gjort at mange kommuner har prøvd ut ulike modeller for å knytte sammen oppvekstfeltet.

Trolig er det bare i de største kommunene at barne-hagesaker er institusjonalisert i egne administrative enheter. Men dette er det forsket for lite på. Er det så barnehagelærere som sitter i disse enhetene? Helsvik (2017) er ikke helt presis, men ser ut til å finne at barnehagelærerne fortsatt er til stede i Utdannings- direktoratet og barnehageavdelingen i departementet, men at de er under press slik alle pedagoggrupper har vært i departementet i siden Gudmund Hernes sin tid. Børhaug finner at ikke alle kommuner har barnehagefaglig kompetanse, og også blant de 75 største eierne, herunder 15 private, finner han at av 75 er det bare 62 som har barnehagefaglig kompetanse i sin sentrale stab (Børhaug, 2018a, b).

Barnehagelærerne er altså til stede, men de dominerer ikke. Disse posisjonene for barnehagelærere i styrings- verket er selvsagt viktige å vinne mer innsikt i.

Implikasjonene for barnehageledere er altså at de eksterne relasjonene på det kommunale nivået er sammensatte (Børhaug & Lotsberg, 2016).

Barnehageledelse innebærer kjennskap til regler knyttet til finansiering og andre reguleringer av

minstestandarder og å kunne maksimere egen barnehages interesser innenfor regelverket. Det kan kreve nettverkskompetanse og ofte også tverrfaglig kompetanse for å få til nødvendig samordning. Og det kreves oversikt og translasjonskompetanse i møte med konsensusbyggende tiltak. Men det kreves også politisk aktivisme noen ganger, for å sikre ressurstilgangen. Finansieringsordningen har medført at ressurstilgangen betinges av kommunale politiske prioriteringer og prosesser og det kan gjøre slik aktivisme nødvendig. Det er ikke noe nytt at barnehagelærere er politiske aktivister (Greve, 1995;

Sataøen, 1991). Spørsmålet er heller om de fremdeles er det. Børhaug og Lotsberg (2016) finner at barne-hagestyrere i stor grad er aktive slik, og at de i betydelig grad opplever å bli hørt. Ikke uventet finner de at de private styrerne er mer konfronterende i forhold til kommunale vedtak enn de kommunale er.

Børhaug viser at de private aktørene på ulike måter, ikke minst gjennom Private Barnehagers

Landsforbund (PBL) er en politisk aktør i politiske prosesser på både statlig og kommunalt nivå, og at det gjelder både teknisk-økonomiske sider ved iverksetting av norsk barnehagepolitikk så vel som påvirkning på andre spørsmål om innhold og kvalitet (Børhaug & Moen, 2014). Politisk aktivisme viser seg å være en viktig forventning til styrerrollen særlig, og kanskje noe mer for de private styrerne. Det trengs mer forskning om dette.

På det nasjonale og det kommunale nivået er barnehagelærernes organisasjoner av ulike slag viktige for å påvirke det barnehagepolitiske feltet.

De har høy organisasjonsgrad og en utbygd organisa-torisk infrastruktur, men vi har for lite forskning om hvordan de fungerer politisk kommunalt og statlig.

Er de mest å forstå som fagforeningsorganisert nasjonalt, eller har barnehagelærerne også faglig organisert nærvær på nasjonalt nivå?

10.6 Oppsummering

Når det gjelder kunnskapsstatus om styringssystemene som bygges opp i barnehagesektoren, er det mye som er underutforsket. Dette gjelder ikke minst kommunenes betydning som barnehagemyndighet.

Men det er klart at barnehagelærerne har viktige profesjonelle roller å ivareta også på nivået over barnehagen. De jobber i kommunal og statlig forvalt-ning og, som nevnt i kapittel 8, i eierorganisasjonens sentrale ledd samt i en rekke andre organisasjoner som er sentrale for barnehagelærerne. De dominerer ikke styringsstrukturene, men de har et betydelig nærvær. Hvordan disse spesialiserte barnehage- lærerrollene oppleves og utøves, vet vi for lite om, men de er nok viktige og tar mye av det faglige ansvaret for barnehagen.

Sett i et lengre tidsperspektiv er statens vilje til å sikre barnehagelærernes jurisdiksjon over barnehagefeltet tydelig, og pedagognormen er en fortsettelse av den utviklingen. Myndighetenes regulering av relasjonen til andre yrkesgrupper er svakere, og det samme gjelder differensieringen internt i profesjonen. Også her er reguleringen beskjeden, bortsett fra kravet om at det skal være et skille mellom daglig leder / styrer, pedagogisk leder og den øvrige bemanningen. De statlige myndighetenes vilje til å regulere innholdet i barnehagen er imidlertid markant sterkere, både direkte og via barnehagelærerutdanningen. Men lovreformene, rammeplanene av 1996 og 2006 og utbyggingen av konsensusbyggende tiltak har likevel i stor grad karakter av å være frie rammer som langt på vei definerer det barnehagepedagogiske feltet i form av felles perspektiver, men som gir rom for store lokale variasjoner. Dette er en type styring som systematiserer og samler den gjeldende tenkningen i sektoren i like stor grad som den utfordrer og regulerer den. Det kan se ut til at dette er i ferd med å endre seg noe, dels fordi den nye rammeplanen er mer presis og bydende i formen. Den kan med andre ord vise seg å representere en sterkere form for styring og dermed en innskrenking av barnehage- lærernes autonomi på alle nivåer. Bildet er likevel at barnehagelærerne har en betydelig autonomi (påvirkning) på det nasjonale nivået, men at den individuelle og kollegiale autonomien gradvis rammes inn av sterkere styring.

Kapitlet viser at særlig styrerne ikke bare har et lederansvar innad i barnehagen og mot foreldrene.

Styrernes boundary spanning role blir mer omfattende og differensiert jo mer differensiert styringssystemene blir. Det betyr ikke at de forholder seg til kommunen daglig, men det som skjer når de med jevne mellom-rom samhandler med kommunen eller andre, kan ha svært stor betydning. Børhaug og Lotsberg (2016) finner for øvrig at kontakten med ytre instanser er overraskende tett. Styrerne kan være nødt til å ha kjennskap til regelverk og finansieringsordninger og bruke disse. Styrerne må delta i tverretatlige nettverk og tverretatlig samarbeid, og noen ganger må de være aktivister. Framfor alt må de kunne fortolke den økende mengden veiledninger, evalueringer, maler, ressurser og idébanker som utvikles på flere nivåer.

Det er trolig en kompliserende faktor at det er spenninger i dette systemet. Noen av dem er doku-mentert, i alle fall et stykke på vei. Det er spenninger knyttet til tilsynet og til kommunens dobbeltrolle. Det er spenninger knyttet til finansieringen og uenigheter om hvordan tilskudd skal beregnes, og når utbetalinger skal skje. Videre er det spenninger knyttet til konkur-ranse (se kapittel 8). Det kan også se ut til at det er spenninger knyttet til at et økende antall barnehager tilhører store eiere som opererer i mange kommuner.

Ulik praktisering av minstekrav og finansiering kan vanskeliggjøre arbeidet deres, og dersom kommunene etter hvert utvikler barnehagepolitiske ambisjoner for alle barnehager i kommunen, kan det være vanskelig for en eier med virke i mange kommuner å spille like godt på lag i alle retninger. De største private eier- organisasjonene har vokst seg ut av de kommunale myndighetenes rammer. Endelig er det spenninger knyttet til at nasjonale politiske ambisjoner om å se barnehage og andre politikkfelt i sammenheng nedfelles i forvaltningsorganisatorisk integrasjon nasjonalt, men ikke kommunalt. Kommunene har ikke grunnlag for å drive fram slik integrasjon lokalt utover det alle partene frivillig vil delta i. Rolle- kompleksiteten for barnehagelærere i ledelses- og styringsroller blir neppe mindre av disse spenningene.

Det er klart behov for mer forskning om dette.

DEL E

Barnehagelærerrollen i utdanningen