KAPITTEL 3 – ANALYSE
3.5 K AMPEN OM Å BESTEMME POSISJONER
3.5.2 Aktører som bruker argumenter med evaluerende, verdiladede begreper68
A tributação, do ponto de vista prático, como estratégia de que sempre se serviram os governantes para custear os vultosos gastos com a manutenção do aparato estatal, antecedeu em milhares de anos à sua elaboração sob os planos teórico e normativo. Tal realidade foi muito bem constatada por Aliomar Baleeiro, em sua célebre frase, “O tributo é vetusta e fiel sombra do poder político há mais de 20 séculos. Onde se ergue um governante, ela se projeta sobre o solo de sua dominação. Inúmeros testemunhos, desde a antiguidade até hoje, excluem qualquer dúvida.”175
Observa-se que o poder de tributar, como decorrência direta do poder de império do governante, em uma de suas manifestações mais genuínas, sempre caminhou
pari passu com o poder político, estando ambos umbilicalmente vinculados.176 Portanto, para compreender adequadamente como a tributação evoluiu ao longo do tempo e se aperfeiçoou sob os aspectos da ética e da justiça, é imprescindível analisar as transformações experimentadas pelo próprio Estado através dos séculos, e quais os fatores e ideologias propulsores destas mudanças.
Desde os primórdios da civilização até os tempos atuais, a tributação, compreendida sob uma acepção ampla177, assumiu os mais diversos formatos, sendo bastante comuns na antiguidade as prestações in natura, que consistem no pagamento de tributos sob a forma de bens, e as prestações in labore, que eram obrigações impostas ao particular de realizar determinados serviços requeridos pelo governante, além de
175 BALEEIRO, Aliomar. Limitações Constitucionais ao Poder de Tributar. Revista e atualizada por Mizabel Derzi. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 01.
176 “Era natural, pois, que a tributação, como fato político, estivesse visceralmente ligada à luta de classes por ser esta elemento subjacente do fenômeno da conquista e manutenção do poder. Ontologicamente considerada, a Política tem por objeto o estudo do poder como fenômeno social. Tributar – exigir dinheiro sob coação – é uma das manifestações do exercício do poder. A classe dirigente, em princípio, atira o sacrifício às classes subjugadas e procura obter o máximo de satisfação de suas conveniências com o produto das receitas.” (BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 193).
177 Há autores, a exemplo do alemão Rudolf Weber-Fas, que atribuem um significado estrito ao conceito de tributo, que configuraria uma determinada modalidade de exação instituída pelo Estado, com caracteres bem definidos, substancialmente diferentes das demais modalidades que historicamente o antecederam. Tal instituto só teria surgido a partir do Estado Moderno: “assim como o Estado Moderno (der moderne Staat) é um fenômeno da época moderna (Neuzeit), também a tributação de hoje não pode ter em comum com a dos tempos antigos senão o nome” (WEBER-FAS, Rudolf apud TORRES, Ricardo Lobo. A idéia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 1991, p. 2).
outras modalidades que se encontram atualmente em desuso.178 Relatos da cobrança de tributos podem ser encontrados em passagens do Velho Testamento, onde há menção ao “dízimo” cobrado pelo Estado Hebraico, um rudimento do atual imposto de renda179. No Novo Testamento, é célebre a passagem em que os fariseus questionam Jesus sobre a justiça da cobrança de tributos imposta pelos imperadores romanos.180
Na Grécia Antiga, em seu período clássico, observa-se a tributação convivendo com modalidades de contribuições voluntariamente prestadas pelos cidadãos181, em geral assumidas pelas famílias mais abastadas, que repartiam entre si os ônus referentes ao custeio das cerimônias cívicas e religiosas e com os gastos bélicos, como forma de manifestação de seu prestígio.182 Vale ressaltar ainda, especialmente no que se refere à cidade-estado de Atenas e sua política imperialista, que os tributos também eram utilizados como instrumentos de dominação dos demais povos.
Na época do Império Romano, 183 a tributação esteve fortemente atrelada à sua política marcadamente expansionista, transferindo-se aos povos vencidos os pesados ônus necessários para a conservação da extensa estrutura administrativa
178 Pode-se inclusive mencionar alguns exemplos bastante curiosos e pitorescos de tributos, como é o caso dos “impostos sobre barbas”, introduzido na Inglaterra, em 1535, pelo rei Henrique VIII e na Rússia, em 1705, pelo czar Pedro I; o “imposto sobre portas e janelas”, instituído [...]; os impostos sobre colunas (colunarium) e chaminés em Roma, dentre outros. Cf. MARTINS, Marcelo Guerra. Tributação,
Propriedade e Igualdade Fiscal: sob elementos de Direito & Economia. Rio de Janeiro: Elsevier, 2011,
p. 99.
179 Cf. Gênesis, cap. 14, v. 18-20: “Melquisedec, rei de Salém e sacerdote do Deus Altíssimo, levou o pão e vinho e abençoou Abraão, dizendo: ‘bendito seja Abraão pelo Deus Altíssimo, que criou o céu e a terra; e bendito seja o Deus Altíssimo, que entregou os inimigos a você’. E Abraão lhe deu a décima parte de tudo. (Bíblia Sagrada. 23ª impressão. São Paulo: Paulus, 1997, p. 27)
180 Cf. Mateus, cap. 22, v. 15-21: “Então os fariseus se retiraram, e fizeram um plano para apanhar Jesus em alguma palavra. Mandaram os seus discípulos, junto com alguns partidários de Herodes, para dizerem a Jesus: ‘Mestre, sabemos que tu és verdadeiro, e que ensinas de fato o caminho de Deus. Tu não dás preferência a ninguém, porque não levas em conta as aparências. Dize-nos, então, o que pensas: é lícito ou não é, pagar imposto a César?’ Jesus percebeu a maldade deles, e disse: ‘hipócritas! Por que vocês me tentam? Mostrem-me a moeda do imposto.’ Levaram então a ele a moeda. E Jesus perguntou: ‘de quem é a figura e inscrição nesta moeda?’ Eles responderam: ‘é de César.’ Então Jesus disse: ‘pois devolvam a César o que é de César, e a Deus o que é de Deus.’ (Bíblia Sagrada. Op. cit., p. 1269)
181 “O cidadão, dada sua elevada concepção de deveres para com a Cidade-Estado, rejeita qualquer ingerência sobre seu patrimônio ou seus bens, uma vez que instauraria uma relação de servidor, o que era inaceitável. Em verdade, a relação que nasce é de auxílio ao Estado, na perseguição do bem público (...)” (DE OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 67).
182 Para informações mais aprofundadas sobre o fenômeno das finanças públicas na Grécia e Roma Antigas, cf. MARTINS, Marcelo Guerra. op. cit., pp. 94-99.
183 Ambos os vocábulos tributo e fisco possuem raízes romanas. O tributus era uma espécie de contribuição compulsória para fazer face às despesas extraordinárias, geralmente decorrentes das guerras de conquista. O fiscus era o recipiente utilizado pelos cobradores de impostos para armazenar as quantias coletadas. Cf. DE OLIVEIRA, Regis Fernandes. Curso de Direito Financeiro. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2008, p. 68 e BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, p. 29.
romana,184 encargos estes que recaíam tanto sobre a própria pessoa dos subjugados, através da escravização dos mesmos, como sobre seu patrimônio, através de exações compulsórias destinadas à capital do império. Daí o patente caráter despótico da tributação romana, que se caracterizava não como uma contribuição autoconsentida, mas como verdadeiro confisco institucionalizado, o que reforça a pecha autoritária e a eterna ojeriza dos contribuintes para com os tributos em geral.
Com a fragmentação do império romano, que marcou a transição para a Idade Média, período cuja principal característica consistiu na descentralização política, o poder pulverizou-se em uma multiplicidade de pequenos feudos autossuficientes. As exações instituídas pelos senhores feudais, donos das terras, base da economia medieval, recaíam basicamente sobre seus servos, que estavam obrigados a repassar uma parcela da produção ao senhor feudal, como retribuição pelo direito de utilizar as terras comuns, bem como a cultivar as terras senhoriais em determinados períodos do ano.185 As exações, portanto, eram predominantemente in natura e in labore, praticamente inexistindo as obrigações de natureza pecuniária. Além disso, os vassalos possuíam deveres militares para com o suserano, devendo prestar-lhe assistência em suas campanhas e expedições.
Com o surgimento dos Estados Nacionais, fruto da aliança estabelecida entre os reis e a burguesia emergente, no contexto da passagem da Idade Média para a Idade Moderna, o poder volta a se concentrar nas mãos dos monarcas, juntamente com a prerrogativa de exigir tributos dos administrados.186 O poder centralizado dos Estados Nacionais Modernos contrapunha-se à realidade medieval, marcada pelos constantes
184 “Um povo dominador, como o eram os atenienses e os romanos, poderá se libertar de todos os impostos porque reina sobre nações subjugadas. Ele não paga, nesse caso, em proporção à sua liberdade, porque, sob esse ponto, ele não é um povo, mas sim um monarca.” (MONTESQUIEU. Do Espírito das
Leis. São Paulo: Martin Claret, 2007, p. 228).
185 “Logo a tributação passou a ser caracterizada como uma atividade primordialmente privada, decorrente da relação senhor-servo e dissociada de um poder superior organizado – ius imperium, como existiu no período romano. De fato, segundo Francisco Neto (2008, p. 49): ‘o tributo deixava de ser uma instituição de direito público para converter-se em símbolo de servidão.’ Ademais, com a pouquíssima circulação de bens e riquezas entre os feudos, tendo a economia adotado um viés fortemente natural, os tributos eram quase todos devidos in natura ou in labore, por exemplo, por meio da corveia que implicava no trabalho servil nas terras próprias do senhor durante dois ou três dias por semana (Huberman, s.d., p. 4 e s.)” (MARTINS, Marcelo Guerra. Tributação, Propriedade e Igualdade Fiscal: sob elementos de Direito & Economia. p. 100).
186 Eros Grau destaca dentre as principais características do Estado Moderno o monopólio da tributação e do poder militar na figura do monarca: “O que caracteriza a sociedade moderna, permitindo o aparecimento do Estado moderno é por um lado a divisão do trabalho, por outro a monopolização da tributação e da violência física. Inicialmente o rei detinha esses dois monopólios; de monopólios pessoais, monopólios privados, portanto, se tratava.” (GRAU, Eros. A ordem econômica na Constituição de
dissensos entre o monarca, os senhores feudais e a Igreja Católica,187 havendo uma complexa e confusa interpenetração de ordenamentos, inexistindo um que prevalecesse sobre os demais. Cada feudo possuía seu próprio conjunto de normas, padrão monetário e obrigações compulsórias, o que representava um severo entrave para o comércio de longa distância e para a formação de uma economia de mercado.188
Os Estados Nacionais Modernos, dotados do atributo da soberania,189 promoveram a centralização do poder político e unificação, no plano interno, das exigências tributárias e dos padrões normativos. A partir de então, a tributação vai gradativamente assumindo contornos semelhantes ao modelo predominante na atualidade, passando a constituir-se em uma obrigação essencialmente pecuniária e instituída por meio de lei, com base na noção de autoconsentimento.190
Não obstante as origens remotas da tributação, é precisamente no contexto do Estado Moderno que tal atividade irá assumir a vanguarda no custeio das despesas públicas. As organizações políticas anteriores, em sua generalidade, caracterizavam-se
187 Vale destacar a enorme influência da Igreja Católica nesse período, que além de monopolizar o poder espiritual, participando diretamente em todos os ritos de passagem ao longo da vida do indivíduo (batismo, eucaristia, casamento, etc.), detinha vasto poder temporal, possuindo extensas faixas de terra e reservas financeiras consideráveis, e ainda, prerrogativas tributárias próprias, a exemplo do dízimo eclesiástico, que incidia à alíquota de 10% sobre a totalidade dos bens produzidos. Cf. TORRES, Ricardo Lobo. A idéia de liberdade no estado patrimonial e no estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 1991, p. 30-31.
188 Polanyi põe em destaque o comércio de longa distância como principal fator para a formação e expansão do sistema de mercado, como se depreende da seguinte passagem: “Os mercados não são instituições que funcionam principalmente dentro de uma economia, mas fora dela. Eles são locais de encontro para um comércio de longa distância. Os mercados locais, propriamente ditos, são de pouca importância (...) o verdadeiro ponto de partida é o comércio de longa distância, um resultado da localização geográfica das mercadorias, e da ‘divisão do trabalho’ dada pela localização. O comércio de longa distância muitas vezes engendra mercados, uma instituição que envolve atos de permuta e, se o dinheiro é utilizado, de compra e venda.” (POLANYI, Karl. A Grande Transformação: as origens da nossa época. 2. ed. Rio de Janeiro: Elsevier, 2000, pp. 78-79).
189 “Ao termo da Idade Média e começo da primeira revolução iluminista que foi a Renascença, brilhante precursora da segunda revolução, a revolução da razão, ocorrida no século XVIII, o Estado Moderno já manifestava traços inconfundíveis de sua aparição cristalizada naquele conceito sumo e unificador – o de soberania, que ainda hoje é seu traço mais característico, sem embargo das relutâncias globalizadoras e neoliberais convergentes no sentido de expurgá-lo das teorias contemporâneas modernas.” (BONAVIDES, Paulo. Teoria do Estado. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 33)
190 A noção de que toda obrigação deve ser autoconsentida é uma das pedras angulares do paradigma liberal lockeano, o que fica bastante nítido quando este trata sobre a origem das sociedades políticas, na seguinte passagem: “ Sendo todos os homens, como já foi dito, naturalmente livres, iguais e independentes, ninguém pode ser privado dessa condição nem colocado sob o poder político de outrem sem o seu consentimento. A única maneira pela qual uma pessoa qualquer pode abdicar de sua liberdade natural e revestir-se dos elos da sociedade civil é concordando com outros homens em juntar-se e unir-se em uma comunidade, para viverem confortável, segura e pacificamente uns com outros, num gozo seguro de suas propriedades e com maior segurança contra aqueles que dela não fazem parte.” (LOCKE, John.
como Estados Dominiais ou Patrimoniais,191 também denominados productive states, em que o Estado figurava como o principal agente econômico e detentor de ampla parcela dos bens produtivos, e suas receitas decorriam, em grande parte, da exploração do próprio patrimônio. É o que se verifica, por exemplo, nos impérios teocráticos da antiguidade, como é o caso do Egito Antigo, em que o Faraó figurava como o maior proprietário das terras agricultáveis, e no período medieval, em que os senhores feudais monopolizavam o domínio sobre as terras e todos os seus acessórios (moinhos, estradas, etc.).
Nos regimes políticos anteriores, os impostos possuíam caráter complementar e extraordinário, e, em geral, eram instituídos para fazer frente aos gastos e despesas excepcionais, como as guerras e demais operações militares.192 Em ocasiões desta natureza, o monarca convocava as Cortes, cujos membros, representantes dos interesses dos contribuintes, fixavam os limites dos valores a serem exigidos e ratificavam a criação das exações. De início, inexistia uma instituição permanente, composta de mandatários dos administrados, de modo que as Cortes eram temporárias, convocadas apenas quando o governante necessitava do aval dos contribuintes para a criação de tributos ou majoração dos já existentes, sendo dissolvidas após cumprirem suas atribuições. Somente em um momento posterior é que o Parlamento irá consolidar-
191 “O Estado Patrimonial, que surge com a necessidade de uma organização estatal para fazer a guerra, agasalha diferentes realidades sociais – políticas, econômicas, religiosas, etc. Mas a sua dimensão principal – que lhe marca o próprio nome, consiste em se basear no patrimonialismo financeiro, ou seja, em viver fundamentalmente das rendas patrimoniais ou dominiais do príncipe, só secundariamente se apoiando na receita extrapatrimonial de tributos” (TORRES, Ricardo Lobo. A idéia de liberdade no
estado patrimonial e no estado fiscal. Rio de Janeiro: Renovar, 1991, p. 13-14). Torres também põe em
evidência outras características das finanças nos estados patrimoniais: a irracionalidade e incoerência do sistema tributário, composto basicamente de tributos diretos; a imunidade tributária do clero e da nobreza, de maneira que a carga tributária era suportada basicamente pela plebe e pela burguesia; a confusão entre as fazenda pública e as finanças pessoais do príncipe, com a consequente utilização do dinheiro público para finalidades eminentemente privadas; os vultosos gastos para a manutenção das cortes reais e suas regalias, como o dote das princesas e demais despesas perdulárias, além dos dispêndios consideráveis nas inúmeras guerras travadas entre os Estados Europeus.
192 “Duas brevíssimas notas apenas sobre os impostos medievais (que explicam, aliás, a sua tradicional designação por contribuições): de um lado, os impostos medievais tinham carácter extraordinário – os monarcas apenas podiam socorrer-se deles quando circunstâncias excepcionais assim o reclamassem, sendo o suporte financeiro da Coroa assegurado, por via de regra, através dos rendimentos proporcionados pelos seus bens e direitos (in re aliena); de outro lado, a deliberação da cobrança dos impostos tinha de ser aprovada pelas Cortes (convocadas apenas para esse efeito), ou seja, pelos representantes dos contribuintes, já que os procuradores às Cortes estavam estritamente vinculados por um mandato de natureza imperativa” (NABAIS, José Casalta. Direito Fiscal. 2 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 134).
se como instituição permanente, passando a integrar a estrutura do Estado e a organização dos poderes de modo perene.193
Ao longo da Idade Moderna, observa-se uma lenta transição do modelo do Estado Dominial para o Estado Financeiro, em que o fenômeno tributário vai assumir a vanguarda no custeio das despesas para a manutenção do Estado. De exceção, o tributo converte-se em regra.194
O Estado fiscal hodierno caracteriza-se por seu viés financeiro, de maneira que o poder público encontra-se proibido de requisitar bens e serviços dos administrados com base exclusivamente em seu poder de império, como fizera outrora,195 e as obrigações tributárias deverão necessariamente se revestir de caráter pecuniário e ser instituídas e cobradas por meio de lei.
O Estado Fiscal, que representa a faceta financeira do Estado de Direito,196 particulariza-se pelo caráter público de seu financiamento, face à rígida separação entre
193 "Foi, aliás, o abandono da antiga regra de convocação das Cortes para a aprovação dos impostos, adoptado no contexto da centralização do poder dos monarcas empenhados na construção do Estado (moderno) e do crescente recurso às receitas fiscais, que conferiram aos impostos não só caracter permanente mas também uma importância decisiva em sede de financiamento do Estado, que veio legitimar as exigências revolucionárias, cujo triunfo, a partir de meados do séc. XVIII, haveria de concretizar as ideias do constitucionalismo ou, numa outra versão, do Estado de direito. Ideias que, como é sabido, visaram basicamente repor a antiga ideia de autotributação." (NABAIS, Direito fiscal, p. 135) 194 “Dinheiro que, acrescente-se desde já, num Estado não patrimonial, como é a regra dos Estados actuais, em que os bens susceptíveis de produção de rendimentos na titularidade dos entes públicos são muito limitados, e por conseguinte muito reduzidas as chamadas receitas patrimoniais, há-de ser obtido, em larga medida, junto dos agentes económicos privados. Por isso, a chamada actividade de obtenção e gestão das receitas e realização das despesas públicas, reconduz-se basicamente à percepção, gestão e dispêndio de dinheiro ou meios pecuniários obtidos junto dos agentes econômicos privados.” (NABAIS, José Casalta. Direito Fiscal. 2 ed. Coimbra: Almedina, 2003, p. 3)
195“Se, em tempos remotos, foi usual, e, hoje, excepcionalmente, ainda se verifica a requisição pura e simples daquelas coisas e serviços dos súditos, ou a colaboração gratuita e honorífica destes nas funções governamentais, em verdade, na fase contemporânea, o Estado costuma pagar com dinheiro os bens e o trabalho necessários ao desempenho de sua missão (...) A regra, hoje, é o pagamento em moeda e, por isso, constitui atividade financeira a que o Estado, as províncias e municípios exercem para obter dinheiro e aplicá-lo ao pagamento de indivíduos e coisas utilizadas na criação e manutenção dos vários serviços públicos.” (BALEEIRO, Aliomar. Uma introdução à ciência das finanças. 16. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, pp. 3-4)
196 Nabais ressalta que o Estado Fiscal, assim como o próprio Estado de Direito, experimentou dois momentos em sua evolução: o momento liberal e o momento social: “não se deve identificar o estado fiscal com o estado liberal, uma vez que o estado fiscal conheceu duas modalidades ou dois tipos ao longo da sua evolução: o estado fiscal liberal, movido pela preocupação de neutralidade económica e social, e o estado fiscal social economicamente interventor e socialmente conformador. O primeiro, pretendendo ser um estado mínimo, assentava numa tributação limitada – a necessária para satisfazer as despesas estritamente decorrentes do funcionamento da máquina administrativa do estado, que devia ser tão pequena quanto possível. O segundo, movido por preocupações de funcionamento global da sociedade e da economia, tem por base uma tributação alargada – a exigida pela estrutura estadual correspondente.” (NABAIS, José Casalta. A face oculta dos direitos fundamentais: os deveres e os custos dos direitos.