Quando o orçamento participativo foi implantado nas gestões locais do Partido dos Trabalhadores a partir de 1989, buscava-se com esse mecanismo participativo provocar mudanças institucionais no aparelho do Estado, no sentido de democratiza-lo “Para entender o surgimento da proposta do Orçamento Participativo é importante resgatar o debate sobre participação popular havido na passagem da década de 1980 para a de 1990. Com efeito, o ambiente ideológico e político estimulava uma colocação mais radical do significado e as implicações da proposta da participação. Não é por outro motivo que as plataformas dos movimentos sociais e dos partidos de esquerda dos anos 1980 tenha destacado com centralidade o tema da participação popular vinculada a uma concepção revolucionária de democracia. Sustentava-se na época a idéia da construção dos conselhos
populares como forma de estabelecer uma situação de duplo poder e de hegemonia da classe trabalhadora na sociedade e no Estado” (Sánchez, 2004 p. 14-15, os grifos são meus).
Havia no inicio dos anos 1990 um forte movimento neoliberal em curso no país, materializado pela eleição de Fernando Collor para a Presidência da República. Num sentido contrário os movimentos sociais, os partidos de esquerda, Ongs entre outros, buscando materializar uma força “contra hegemônica” a essa onda neoconservadora dominante (Santos, 2002) . O orçamento participativo que se iniciará em 1989 buscava através da participação popular introduzir mecanismos democratizantes na gestão pública “A proposta do Orçamento Participativo pertence a esses tempos sombrios do neoliberalismo na política e na sociedade brasileiras. Ele espelha o deslocamento do debate sobre a participação e a democracia (...) A proposta do orçamento participativo, nasceu nas circunstâncias da vitória eleitoral do PT [o candidato vitorioso em Porto Alegre], defendesse a formação de um governo dos trabalhadores organizados em conselhos populares, o mecanismo que acabou se impondo foi o orçamento participativo” (Sánchez, 2004 p. 16).
Para Avritzer (2002, p. 576) o processo de democratização brasileiro e a constituição do orçamento Participativo, contradizem dois pressupostos da teoria hegemônica da democracia: “o primeiro (...) as instituições que imitam na forma as instituições resultantes da segunda onda de democratização na Europa expressam enormes continuidades com as praticas dominantes durante o período autoritário (...) Em segundo lugar, as formas de ação coletiva que emergiram durante o processo de democratização, apesar de uma postura antiinstitucional inicial por parte desses movimentos, conseguiram institucionalizar-se, nos artigos 14,19, 204 e 227 da Constituição de 1988, nas leis orgânicas de diversas cidades”. Para o autor o exemplo brasileiro da democratização “não expressa a oposição entre a ação coletiva e institucionalização postulada pela teoria hegemônica da democracia”. Longe disso, esse processo permitiu a geração de novos “potenciais culturais” que permitiram produzir novas instituições como foi o caso do orçamento participativo.
O conceito de democracia e de participação cidadã na definição das políticas públicas para o Partido dos Trabalhadores no final dos anos 1980 ao introduzir (criar) uma metodologia para a participação popular na definição dos recursos do orçamento, estava
ligado à vontade e a afirmação desse partido em se contrapor ao modelo de democracia representativa existente, “representante da ordem burguesa” que o partido e suas forças internas buscavam superar: “O que se trata é de democratizar radicalmente a democracia, de criar mecanismos para que ela corresponda aos interesses da ampla maioria da população e de criar instituições novas, pela reforma ou pela ruptura, que permitam que as
decisões sobre o futuro sejam decisões sempre compartilhadas” (Genro, 1997 p. 18, os
grifos em itálico são do autor).
A combinação entre a democracia tradicional e a participação através do OP na visão desse autor significa: “’Compartilhar’ quer dizer, no que se refere á democracia, permitir que entre aqueles eleitos pelo sufrágio universal (os representantes políticos) e aqueles indicados por outras formas de participação direta (oriundos diretamente do movimento social), sejam acordadas novas formas de ‘decidir’. O Orçamento Participativo é um exemplo que vai nesta direção, como veremos por sua história e por seu método” (idem, p. 18).
O autor justifica a necessidade da combinação da participação social com a democracia representativa, através dos instrumentos participativos do OP, argumentando que: “O ideal democrático tradicional não se preocupou em construir formas efetivas de ‘participação igual’ ou pelo menos ‘mais igual’, nas decisões públicas (...) Na verdade, a realidade do mundo moderno e a grande exclusão social (...) apontam a necessidade de mudar esse conceito. Para, principalmente, buscar um conceito de democracia no qual a conquista do governo, por meio do voto popular, não esgote a participação da sociedade, mas, ao contrario, permita iniciar um outro processo, gerando dois focos de poder democrático: um, originário do voto; outro, originário de instituições diretas de participação” (idem, p. 19).
Tarso Genro (1997) está, com estes argumentos, defendendo combinar a chamada democracia tradicional com a democracia deliberativa, que foi o caso do OP de Porto Alegre. Nessa experiência de OP, o desenho institucional levado a efeito foi de caráter deliberativo. Esse desenho significou a afirmação da vontade política do governo em transferir o poder de decisão para os representantes da comunidade, negando de certa forma a concepção da democracia representativa, na medida em que o governo eleito pelo sufrágio universal (direito de votos a todos os cidadãos) abriu mão do poder de decisão e o
transferiu para os representantes do movimento social, cujo desenho institucional estabelecido criou os mecanismos que garantiram tal possibilidade.
Daniel (2003), referindo-se a uma afirmação de Tarso Genro, quando este coloca que o orçamento participativo cria um “novo centro de poder e sua agregação às demais instituições da democracia representativa”, argumenta que: “Quanto à afirmação de Genro sobre a criação de um novo centro de poder e sua agregação às demais instituições da democracia representativa, é necessário dizer que ela é equivocada, pelo menos do ponto de vista formal, pois se é verdade que se cria um novo poder, o que se faz é excluir um dos demais, o executivo, que perde o essencial de sua atribuição para deliberar e se torna braço operacional das decisões dos participantes do OP” (Daniel, 2003 p. 31).
É importante ressaltar que embora o desejo majoritário no interior do Partido dos Trabalhadores fosse no início da década de 1990 em implantar o OP como resposta aos “dilemas” da democracia representativa tida como insuficiente e limitada do ponto de vista participativo, o que ocorreu foi uma variedade de desenhos institucionais com tipologias de OPs muito distintos em cada experiência em que se implantava. Assim tivemos OP consultivo - São Paulo e Santo André (1989-1992), OP deliberativo - Porto Alegre (1989- 2004), OP híbrido - Santo André (1997-2000) e Piracicaba (2001-2004), OP paritário - Belo Horizonte (1997-2004), (Daniel, 2003), entre outros desenhos institucionais de OPs.
Nos dizeres de Sánchez (2004) “entre a intenção e o gesto”, nem sempre o desejo de implantar o orçamento participativo de caráter deliberativo como resposta às debilidades e limites da democracia representativa, buscando dar assim uma resposta afirmativa da gestão participativa, foi possível em boa parte das experiências de OPs ao longo da existência dessa prática levada a cabo pelo PT, como foi o caso de São Paulo na gestão Luiza Erundina (1989 -1992).
Referindo-se ao OP de Porto Alegre e seu caráter deliberativo, Genro (1997, p. 14) argumenta que: “a invenção do OP se destaca pela afirmação radical de uma esfera pública cidadã baseada na adoção sistemática de instrumentos de democracia direta e democracia participativa”.
A adoção do desenho deliberativo do OP só foi possível em Porto Alegre graças a algumas condições locais favoráveis: vontade política do governo; associativismo ativo e autônomo; capacidade de investimento - recursos a investir, entre outros fatores (Souza,
2001). Essas condições favoráveis nem sempre estiveram presentes nas demais experiências do OP, daí a grande variedade de desenhos e resultados do OP nas diversas cidades onde essa prática foi implantada.