A vitória eleitoral do PT em 1988, mostrou que o sistema político e eleitoral brasileiro, permite a alternância do poder por partidos de diferentes matizes ideológicas. Esse fato permite que partidos políticos com programas e planos de governo muito distintos quando ocupam o poder, venham a implementar propostas que oscilam do conservadorismo e do centralismo das decisões a extremos de propostas participativas, de decisões colegiadas, de co-gestão na gestão das políticas públicas, como é o caso do orçamento participativo.
Essa possibilidade de alternativas partidárias distintas virem a ocupar o poder nas diferentes esferas do governo, será mais sentida a partir da abertura partidária ocorrida ainda no regime militar a partir do final de 1979 com o fim do bi-partidarismo. É nesse contexto que o orçamento participativo passa a ser implantado a partir de 1989 pelo Partido dos Trabalhadores nos governos locais em cidades como São Paulo, Cosmópolis, Porto Alegre, Piracicaba, Campinas, Santos entre outras.
A eleição municipal de 1988 em Piracicaba contou com a participação de quatro candidatos a prefeito, dois pertencentes ao campo “conservador”: Jairo Ribeiro de Mattos pelo PFL e Antonio Fernandes Faganello do PMDB apoiado pelo prefeito Adilson Maluf e dois pertencentes ao campo “progressista” e ”esquerda”: José Machado pelo PT e Herrmann Neto pelo PSB, sendo eleito prefeito José Machado (PT). As alternativas partidárias mostraram, portanto que o poder local em Piracicaba a partir de 1973 passou a ser ocupado em alguns momentos por gestões conservadoras (Adilson Maluf) e em outros momentos por gestões progressistas no que tange a gestão compartilhada com a participação popular (Herrmann Neto e José Machado).
A experiência do orçamento participativo implantada em Piracicaba a partir de 1989, seguiu a orientação partidária, num momento de afirmação do Partido dos Trabalhadores enquanto alternativa política, num contexto político mais amplo de confronto entre as visões liberais e de intervenção do Estado na economia, através de políticas públicas redistributivistas, como é o caso do OP. Vale ressaltar que o OP é um modelo de gestão e não uma forma de intervenção do Estado na economia.
A visão de democracia que imperava nesse partido no final da década de 1980 e início dos anos 1990 era a de que a democracia representativa tinha limites, pois havia “déficit de representação política” (Baquero, 2001) e que a gestão e a alocação dos recursos orçamentários deveriam ser compartilhados com a sociedade organizada, isto é, com a participação do movimento popular. “Para entender o surgimento da proposta do orçamento participativo é importante resgatar a diferença do debate sobre a participação havido na passagem da década de 1980 para a de 1990. Com efeito, o ambiente ideológico e político estimulava uma colocação mais radical do significado e as implicações da proposta da participação. Não é por outro motivo que as plataformas dos movimentos sociais e dos partidos de esquerda dos anos 1980 tenha destacado com centralidade o tema da participação popular vinculada a uma concepção revolucionária de democracia. Sustentava- se na época a idéia da construção dos conselhos populares como forma de estabelecer uma situação de duplo poder e de hegemonia da classe trabalhadora na sociedade e no Estado” (Sánchez, 2004 p. 15)
A idéia inicial da construção de conselhos populares para o desenvolvimento da gestão local era latente nos ideais desse partido, mas foi em Porto Alegre que a experiência participativa, mais se aproximou desse “modelo”, embora tenha sido substituída pelo mecanismo do orçamento participativo “A proposta do Orçamento Participativo nasceu nas circunstâncias da vitória eleitoral, no pleito municipal de 1988. Embora a plataforma de campanha de Olívio Dutra, candidato vitorioso à prefeitura daquela cidade, defendesse a formação de um governo de trabalhadores organizados com base em conselhos populares, o mecanismo que acabou se impondo foi o do orçamento participativo” (idem, p. 16). Ainda segundo esse autor, o OP só foi possível em Porto Alegre, devido a um “feliz casamento, portanto, entre a cultura democrática e participacionista bastante presente na plataforma política do PT e a experiência concreta de organização do aprendizado da sociedade civil” (idem, p. 17).
Apesar do desejo inicial de afirmação do Partido dos Trabalhadores, buscando demarcar posição de enfrentamento ao neoliberalismo em curso no país naquele momento, e ao mesmo tempo atender a demanda dos movimentos sociais por participação no projeto administrativo dos governos recém conquistados, a maioria dos desenhos de OP levados a efeito no início da década de 1990 seguiram a tipologia consultiva. Em São Paulo capital,
na gestão Luiza Erundina, conforme relata Sánchez (2004), apesar das promessas dos conselhos populares, ao final da gestão pouco se inovou em termos de democracia participativa “A gestão Luiza Erundina foi capturada por uma lógica tecnicista avessa às inovações participativas. Foi um flagrante caso de divorcio entre a intenção e o gesto. Da promessa de conselhos populares na campanha e nos primeiros meses de governo só sobrou a manutenção da estrutura político-administrativa herdada” (idem, p. 15).
A implantação do OP em Piracicaba, seguiu as mesmas orientações dadas pelo PT as demais cidades conquistadas nas eleições de 1988, embora a conjuntura e a realidade locais, fossem distintas em cada experiência levada a cabo por esse partido. Assim a experiência de OP ocorrida no período 1989-1992 apresentou características próprias de uma experiência nova, de um modelo de gestão participativa, onde privilegiou a definição das políticas públicas a partir da definição das mesmas pelo movimento popular organizado.
As dificuldades surgidas na implantação da experiência do OP, foram muitas, assim como o próprio mandato que enfrentou diversas dificuldades, dentre as quais, destacamos:
1. Faltou um canal eficaz de comunicação com a sociedade, principalmente com a classe média, a elite e a imprensa, que em muitos momentos não entenderam a proposta de governo do PT, fazendo forte oposição ao governo;
2. A equipe de governo era inexperiente quanto ao funcionamento administrativo do setor público, pois boa parte dos quadros do 1o. e do 2o. escalões vieram da academia, isso prejudicou o desenvolvimento das ações do governo, embora o perfil do secretariado na sua maioria fosse coeso;
3. Na Câmara Municipal, o PT só tinha quatro vereadores num universo de 21, assim além da oposição implacável de alguns vereadores, o governo teve que negociar cada projeto isoladamente ao longo do mandato;
4. O movimento popular apesar de certa organização e experiência de participação na gestão pública ocorrida no período Herrmann Neto, não tinha a prática participativa, assim a proposta do Orçamento Participativo foi organizada e estimulada pelo governo, quando o ideal seria haver maior autonomia do movimento popular, quanto à organização e participação;
5. O governo “pecou” ao eleger as obras de cunho social, ao mesmo tempo que acabou por “abandonar” a conservação das ruas e avenidas, sendo muito criticada a gestão por esse “abandono”;
A cultura política da participação popular em Piracicaba, como já abordado, remonta o início dos anos 1970, se deu inicialmente no governo progressista da gestão Herrmann Neto, com o chamado Planejamento Participativo. A prática do OP implantada a partir de 1989 contou com essa cultura política, cuja tradição participativa, se dava com a comunidade reunindo-se nos centros comunitários a partir do local de moradia, para organizar e discutir as demandas a serem apresentadas ao governo local. Diferente dos tempos do governo Herrmann Neto, a participação do movimento popular no OP teve caráter deliberativo quanto ao destino das políticas públicas através do orçamento municipal.
A experiência do OP em 1989 contou com uma conjuntura política favorável a participação, embora na gestão anterior de Adilson Maluf tenha havido constrangimentos a participação do movimento popular naquela gestão provocando uma ruptura, uma interrupção da participação na definição das políticas públicas. Essa conjuntura favorável à participação, mais a vontade política do governo em implantar o OP, foram decisivos para que a experiência do OP ocorresse e lograsse relativo êxito no governo petista naquele período. Essa nossa afirmação, diverge de Souza (2001), pois essa autora argumenta: se a vontade política é um fator determinante, “por que o OP não foi bem-sucedido em Brasília, São Paulo e Santos, apesar das tentativas dos seus governantes?” (idem, p. 95). Talvez a resposta a essa questão esteja no fato de haver uma série de outras variáveis que interferem na dinâmica das experiências participativas, além da existência da cultura participativa por parte do movimento popular e da vontade política do governo. Em Piracicaba, ambas as variáveis contribuíram para limitar o alcance do sucesso de tais experiências. Voltaremos a essa questão no próximo capítulo quando avaliaremos as experiências dos OPs ocorridas em Piracicaba.
A prática do OP significou importantes conquistas e ganhos em termos de gestão pública para a sociedade em geral, mas principalmente para a parcela da sociedade que mais diretamente esteve envolvida nas deliberações dos recursos do orçamento. Assim o orçamento participativo pode ser um instrumento na busca por conquistas que vão além das
econômicas, como também as conquistas sociais e políticas. O orçamento participativo entre outros avanços pode também garantir:
“. Maior transparência na elaboração e execução do orçamento . maior controle social do orçamento e das finanças públicas . A criação de um novo padrão para a distribuição dos recursos que possibilite atender ao mais pobres
. Mudanças no sistema de arrecadação que permitam o aumento dos recursos municipais
. O enfrentamento da corrupção e do clientelismo
. O aumento da legitimidade da Administração Municipal . A partilha do poder entre poder público e sociedade . O fortalecimento da cooperação e da solidariedade
. Afirmação da cultura do diálogo e do compromisso mútuo entre governantes e população para com os recursos públicos
. Mobilização de setores sociais organizados e não organizados . A educação para a cidadania
. A ampliação da esfera pública” (Teixeira e outros, 2004 p. 08).
A experiência do orçamento participativo local, apresentou as dificuldades naturais que esse tipo de proposta participativa traz quando são colocadas em prática. As dificuldades não ocorreram somente em Piracicaba, mas também nas demais cidades nesse período, até mesmo a experiência tida como bem sucedida pelos pesquisadores – Porto Alegre apresentou dificuldades no inicio da gestão, chegando inclusive a ter uma significativa redução no número de pessoas que participaram do processo deliberativo nos anos posteriores a seu inicio em 1989, em virtude da frustração havida por parte do movimento popular com as expectativas iniciais que o OP suscitava e que não ocorreu, em virtude principalmente da variável capacidade de investimentos (Sousa, 2001, Santos, 2002, Avritzer, 2000 entre outros).
Com relação à metodologia (desenho institucional), uma das preocupações ao implantar a experiência do OP em Piracicaba, estava na tipologia a ser adotada, buscou-se implantar um desenho que garantisse o caráter deliberativo no processo do OP.
Nesse sentido o desenho institucional, isto é, a metodologia aplicada no processo deveria pautar-se pelos seguintes princípios norteadores:
“Autonomia dos movimentos - estabelecidas às regras para a elaboração da peça orçamentária de comum acordo entre governo e movimentos populares, estes últimos devem desenvolver as atividades previstas com absoluta autonomia: as reuniões, assembléias e plenárias devem ser coordenadas e secretariadas pelas próprias lideranças de cada local. Horários e locais para os debates devem ser definidos de comum acordo entre as lideranças locais, que devem, também cuidar da mobilização da comunidade para participar (divulgar, contatar etc.). Cabe ao governo o apoio material e a preparação das lideranças para a condução do processo. O princípio de autonomia dos movimentos deve ser respeitado, evitando cooptação e sujeição passiva às vontades do governo. Pela co-gestão - nas condições atuais não é possível falar-se em autogestão. As assembléias e consultas populares terão inicialmente o caráter consultivo. Nem a sociedade civil, nem a máquina pública estão preparadas para mudança tão radical como a autogestão. Os governos democráticos podem submeter-se ao jogo das pressões, aceitando como deliberativa as decisões tomadas por grupos organizados e esclarecidos. O amadurecimento do processo e dos agentes envolvidos pode levar a situações próximas da autogestão. O importante nesse período é evitar retrocessos rumo à gestão autoritária, em que o governo decide sozinho. O princípio da co-gestão visa evitar o surgimento de falsas expectativas quanto ao poder popular, pois o poder não se obtém através de concessão, mas, sobretudo, se conquista. Pela
substituição das reivindicações por prioridades - os grupos que participaram dos debates
devem não apenas listar os itens que reivindicam para seu bairro, região e cidade, mas devem também ser capazes de escolher, entre as reivindicações, uma, duas ou talvez três que consideram prioritárias para o próximo ano. Este princípio visa politizar os movimentos, no sentido de terem clareza de que os recursos são bastante escassos e devem ser gastos com base em critérios de prioridades definidas no bojo da luta política. A co- gestão implica os movimentos assumirem com o governo também as dificuldades presentes no processo de tomada de decisões, e a principal dificuldade está em definir politicamente as prioridades, tendo por referência as limitações orçamentárias e as pressões sociais existentes. Pela organização e mobilização como forma de disputa de recursos - durante todo o processo deve ficar claro que as comunidades que se organizam e mobilizam-se em
defesa de seus interesses têm maior chance de atingir seus objetivos, pois com organização estes objetivos ficam mais claros para o coletivo e com mobilização, as pressões sobre o poder público tendem a surtir efeitos. Trata-se de pressões no sentido de a comunidade tentar prevalecer a sua prioridade, muitas vezes em detrimento da prioridade de outras comunidades, no debate franco e aberto e finalmente pela discussão das despesas com
investimentos - a população irá discutir apenas as despesas com investimento, pois as despesas de custeio em sua maior parte já estão definidas (por exemplo, x% comprometido com a folha de pagamentos, outra parte com dívidas diversas). Essa explicação no processo é importante para não frustrar expectativas” (Silva, 1997 p.140 -141).
O desenho do orçamento participativo, levado a efeito, trazia consigo as preocupações para que o processo do OP fosse eficiente, acabou sendo um misto de “cronologia, preocupações e guia-manual” de orientação e princípios a serem seguidos durante o processo deliberativo. Entre os passos a serem seguidos tivemos: Divisão da
cidade - a cidade foi dividida em várias regiões, zonas ou bairros, dependendo de suas
características, tamanho, etc., tendo em vista critérios como: semelhança de problemas, proximidades entre lideranças, facilidades para reuniões conjuntas etc; lista de
reivindicações por regiões - cada região ou zona listou suas reivindicações. Em seguida
discutiu as prioridades. A lista de prioridades foi feita da seguinte maneira: um grupo de pessoas da região faz uma lista com as necessidades que identificam e fazem uma cédula com todas elas e com espaço em branco para que se possa acrescentar outras. O mesmo grupo distribui urnas em pontos de maior trânsito de pessoas na região e nestas urnas as pessoas podem votar na lista de reivindicações, limitando-se a dizer sim à lista das lideranças ou acrescentando outras reivindicações no espaço em branco da cédula, ou ainda riscando da lista reivindicações com as quais não concorde. Até esse momento estará apenas colhendo reivindicações, mas com um grau de qualidade que é o coletivo. Desse modo evita-se que lideranças isoladas dominem o processo com idéias e reivindicações solitárias. As lideranças legítimas serão reconhecidas quando houver concordância de suas reivindicações com as da comunidade. Recomenda-se ainda que ao votar a pessoa apresente um documento que comprove residência e que ao final do processo confirme-se o número de votos da urna com o número de pessoas que assinaram a lista.
Numa etapa seguinte ocorreram as plenárias regionais – que consistiu em “peneirar” as reivindicações, transformando-as em prioridades através de plenárias regionais coordenadas por membros do governo ou assistentes sociais - preparados para esse fim. Haverá uma plenária em cada região. Participarão vários bairros que já escolheram suas reivindicações através das urnas (vide processo anterior). Cada bairro deverá eleger uma quantidade igual de delegados, o que poderá ser feito também através de urnas. Na plenária, através do debate , os delegados de diferentes bairros deverão escolher as reivindicações prioritárias (em número de 5, por exemplo), para a região e para a cidade (a lista de obras e serviços prioritários para a cidade como um todo deve ser apresentado pelo governo, que tem visão de conjunto dos problemas do município). Nessa plenária deverão ainda escolher delegados para a assembléia final do orçamento. Assembléia Final - constituída pelos delegados eleitos nas plenárias e coordenada pelo prefeito e membros do primeiro escalão do governo municipal. Poderá constar plenárias e trabalhos em grupos, dependendo das necessidades apontadas pelo desenvolvimento precedente. Neste momento serão definidas as prioridades que poderão ser atendidas considerando-se as limitações de recursos para investimentos (que varia de município para município, geralmente algo em torno de 10% do orçamento). Como esse é o momento final do processo, todas as dúvidas e problemas surgidos nos momentos anteriores terão que ser resolvidos e devidamente esclarecidos, para que se possa sistematizar as decisões e encaminhar para a elaboração da peça legal (chamado projeto de lei orçamentária). Às outras despesas (de custeio), que são bastante significativas, recomenda-se que sejam discutidas com os delegados e a população nas reuniões regionais, definindo-se assim prioridades, exceto as despesas de folha de pagamento e manutenção da máquina administrativa é de bom senso que a população conheça tais despesas assim torna-se o processo transparente e mais democrático.
Uma etapa seguinte refere-se a relação com a Câmara de Vereadores - Essa questão é muito importante nesse processo. A relação com o legislativo municipal poderá se complicar se o governo não conseguir deixar claro para os vereadores que ele está democratizando o processo ao envolver a sociedade na escolha das prioridades dos novos investimentos. É preciso deixar claro que os vereadores não estão sendo substituídos. Eles inclusive podem e devem participar de todo o processo, inclusive serem escolhidos como delegados para as plenárias regionais e final. É atribuição da câmara de vereadores aprovar
ou não o orçamento. Mas, como rejeitar a peça orçamentária, uma vez que democraticamente a população escolheu as prioridades e que, nesse caso, o prefeito apenas referendou a vontade popular? Caso seja necessário, os delegados eleitos para as votações e acompanhamento da execução orçamentária devem legitimamente pressionar a câmara de vereadores para que aprovem o orçamento respeitando a vontade da população. A seguir temos o processo referente à execução Orçamentária – nessa etapa é fundamental que a execução orçamentária respeite a proposta orçamentária discutida e votada pelos delegados eleitos. Se isso não ocorrer, todo o processo ficará desacreditado. Como o orçamento é uma previsão de receitas e despesas, que pode não se confirmar, é preciso tomar dois cuidados com a execução orçamentária, visando manter a validade do processo:
1º. A lista de prioridades deve ser feita ordinalmente: 1ª, 2ª, 3ª, 4ª prioridades, sendo que nunca se dará início ao atendimento da 2ª prioridade, sem que antes tenha sido atendida a 1ª e assim sucessivamente;
2º. Deve ser nomeada pelo prefeito uma comissão de acompanhamento da execução orçamentária, que se reunirá regularmente com o prefeito e/ou secretários para as prestações de conta. Nestas prestações de contas devem ser mostradas as prioridades que foram ou estão sendo atendidas e as que não estão, com as devidas justificativas (queda de receita, aguardo de processo licitatório, problemas técnicos etc.). Esta comissão, com o tempo, deverá se tornar um Conselho de Participação Popular no Orçamento, a ser instituído por lei.
Nesse processo o governo tem um papel a cumprir – o papel do governo –após definir a opção pela parceria com o movimento popular. É fundamental que não se torne “dono” do processo, nesse sentido ele deverá:
1. Preparar as lideranças para a participação (oferecer cursos sobre os conceitos de orçamento e sobre a metodologia para a elaboração, antes do início do processo);
2. Abrir espaços para a manifestação dos movimentos;
3. Incentivar a “disputa”, a organização e a mobilização das comunidades;
4. Auxiliar financeiramente na divulgação do processo (panfletos, notas em jornais, chamadas em rádios e TV etc.). Em razão do processo ser pedagógico, a divulgação é fundamental;
5. Formular a sua proposta de prioridades (embora a população faça a sua “lista” de demandas, o governo, com sua visão de conjunto e proposta de governo, deve ter também a sua “lista”, pois ele também está na disputa);