As experiências de OP, são uma forma de aprimorar a gestão pública, são na verdade modelos de gestão e estão ligadas ao desenho institucional adotado em cada uma delas. Utilizando-se da tipologia de OP citada por Daniel (2003)4 e de outros autores, é oportuno descrever de forma resumida cada um desses desenhos de orçamento participativo. Não é objeto dessa seção discutir as implicações de cada modelo.
O OP de Porto Alegre (deliberativo)
Esse desenho permite que os representantes da comunidade “os conselheiros decidam fundamentalmente sobre a quantia disponível para investimentos” (idem, p. 17). Nesse caso o governo abre mão do poder de decisão e o concede aos representantes da
sociedade, no caso os conselheiros do OP. Trata-se no entender de Daniel da chamada democracia conciliar, onde o governo eleito pelo sufrágio universal, abre mão do poder de decisão e o cede aos representantes da comunidade, através de um desenho institucional, que possibilita aos conselheiros deliberarem sobre a parcela do orçamento municipal destinada aos investimentos. Observa o autor que esse modelo tem problemas, na medida que o governo eleito pelo sufrágio universal, transfere o poder de decisão sobre parte dos recursos do orçamento para que este seja deliberado por uma parcela da sociedade, no caso os conselheiros do OP, que segundo ele nem sempre tem legitimidade para deliberar sobre essa matéria, dado que o governo foi eleito através do sufrágio universal no regime da democracia representativa para deliberar sobre tal prerrogativa orçamentária. Para este autor, também não é correto afirmar que o orçamento participativo seja um instrumento capaz de “radicalizar” a democracia, conforme afirma Genro, 1997 p. 18: “O que se trata é de democratizar radicalmente a democracia”.
O orçamento participativo de caráter deliberativo, segundo Pires (1999, p. 615) é aquele que o poder de decisão faz parte de “processos de discussão deliberativa em que a voz e o voto dos representantes populares, geralmente delegados escolhidos ao longo de discussões organizadas em plenárias temáticas e regionais e em assembléias tem peso nas decisões orçamentárias, mesmo que não alcancem o orçamento como um todo”. O OP de caráter deliberativo é portanto aquele que a partir de uma metodologia definida e de um “acordo-contrato” estabelecido entre governo e população, está (a população) terá poder de deliberar sobre obras e serviços que comporão a peça orçamentária, ainda que a deliberação se restrinja a partes (novos investimentos) e não ao todo do orçamento. Para esse autor as experiências de OP de caráter deliberativo, denominadas por ele de OP “stritu sensu” estão mais propícias ao sucesso devido ao caráter afirmativo da proposta deliberativa.
Para Avritzer (2002, p. 576) o orçamento participativo de Porto Alegre consiste em “um processo de decisão pela população sobre as prioridades de obras da prefeitura no município”. Na mesma linha de argumentação, Santos (2002, p. 466) entende que o orçamento participativo “promovido pela prefeitura de Porto Alegre é uma forma de Administração Pública que procura romper com a tradição autoritária e patrimonialista das políticas públicas, recorrendo a participação direta da população em diferentes fases da
preparação e da implementação orçamentária, com uma preocupação especial pela definição de prioridades para a distribuição dos recursos de investimento”.
O OP de caráter consultivo
Sobre essa tipologia de orçamento participativo, Pires (1999, p. 615) argumenta que o objetivo a ser perseguido com a prática do OP, determinará o desenho a ser adotado para a sua implantação, assim entre outras coisas, delimitar o que será e o que não será objeto de deliberação com a participação popular, adquire a maior importância quando se discute as praticas de OP. Existem inúmeras praticas de OP consultivo, onde o governo local submete o orçamento municipal ao conhecimento da população em audiências públicas antes de encaminha-lo ao poder legislativo. Entre as formas de OP consultivo, denominada pelo autor como latu sensu “configuram todas as formas de participação que não necessariamente conduzem a deliberações aceitas pelo poder público”. Segundo o autor há também em algumas cidades (Rio de Janeiro e São Paulo por exemplo) os chamados conselhos populares de acompanhamento do orçamento público, além das audiências publicas e as prestações periódicas de contas, que visam dar transparências às políticas públicas e orçamentárias, mas aqui também estamos restritos no que se refere ao poder de decisão.
Para Daniel (1999), o OP de caráter consultivo é aquele que a decisão final fica a cargo do governo eleito “Embora haja casos em que o processo participativo possua apenas caráter consultivo – cabendo as decisões somente ao governo – a radicalidade da co-gestão, enquanto efetiva partilha do poder, remete a idéia de um conselho de orçamento com papel deliberativo”5 (Bruno Daniel, 2003 p. 16 citando Celso Daniel, 1999 p. 235).
No caso do OP de caráter consultivo a palavra final fica com o governo eleito pelo sufrágio universal, sendo que o desenho institucional adotado possibilita a participação da comunidade, indicando, sugerindo demandas, mas não tendo o poder de decidir sobre a
alocação dos recursos para o atendimento dessas demandas. Nesse caso a democracia representativa é “respeitada”, pois o governo eleito com uma proposta – plataforma eleitoral mantém o seu poder de decisão sobre as políticas públicas. O objetivo a ser perseguido com a prática do OP, determinará o desenho a ser adotado para a sua implantação, assim entre outras coisas, delimitar o que será e o que não será objeto de deliberação com a participação popular, adquire a maior importância quando se discute as praticas de OP. Existem inúmeras praticas de OP consultivo
Para Pires (1999) a metodologia utilizada e o objetivo que se quer com a participação popular para a definição das políticas públicas determinarão a tipologia do OP a ser implantada. Desde as primeiras gestões precursoras do OP no final da década de 1970, até os dias atuais, essas gestões participativas podem se dividir basicamente em dois blocos: as práticas de OP denominadas de formas latu sensu (consultiva) e stritu sensu (deliberativa). Adverte o autor para o necessário cuidado para evitar usar a participação popular como forma de manipulação, seja para legitimar o executivo diante da oposição do legislativo, seja a “sincera” tentativa de usar a participação como forma de democratizar e aumentar o controle popular sobre as ações do governo municipal.
Avritzer (2003, p. 18) ao analisar a experiência de OP na cidade de Recife-PE no período 1993-96 sob o comando de Jarbas Vasconcelos (2a. gestão Jarbas no Recife), avalia que o OP levado a efeito nesse período foi “consultivo” tanto na primeira gestão6 (1986- 88), como na segunda (1993-96). O modelo de OP na segunda gestão Jarbas configurava uma “estrutura complexa de instâncias consultivas e deliberativas na organização da administração municipal”. O caráter consultivo do OP de Recife, gestão Jarbas e o seu insucesso no entender desse autor se dão em torno de dois elementos: “incapacidade do desenho institucional de transferir elementos deliberativos para as próprias comunidades ou associações e o baixo investimento nas obras do OP. Ambos os elementos serão centrais para o insucesso da proposta”. Quanto ao percentual dos recursos empregados nas obras do OP no Recife, se comparado com as outras experiências de OP, são muito inferiores “em 1996 os recursos empregados no OP da cidade de Recife corresponderam a 2,5% do
6 Na primeira gestão Jarbas Vasconcelos (1986-88) não se pode afirmar que os programas participativos da gestão configurem o OP como a literatura sobre o assunto o entende, embora nessa ocasião Jarbas
orçamento total proposto, do qual foram implantados apenas 48,3% dos pleitos aprovados” (idem, p.18 citando Tarcísio Silva). Outro aspecto levantado pelo autor no sentido de reforçar o caráter “consultivo” da experiência de OP no Recife está relacionado: “... a cidade do Recife como um caso diferente de relação entre infra-estrutura associativa e desenho institucional na medida em que ela aparece ser o único caso no qual são os mediadores políticos e não os cidadãos interessados que decidem os investimentos do OP”. Corroborando com os mesmos argumentos de Avritzer (2003), isto é, que a prática do OP no Recife não era deliberativa, Sánchez (2002, p. 17) afirma que: "o processo era marcado por uma forte intermediação clientelista e conseguiu realizar muito menos da metade dos compromissos assumidos durante as consultas”.
Também ocorreram práticas de OP consultivo as gestões do PT em São Paulo e Santo André “na gestão da prefeita Luiza Erundina, então vinculada ao PT, no período 89- 92, e em Santo André, na primeira gestão de Celso Daniel, no mesmo período” (Daniel, 2003 p. 19). Em ambos os casos a definição (palavra final) dos recursos coube ao governo, embora tenha sido criada diversas instâncias onde a população se fez ouvir e suas reivindicações foram incorporadas na peça orçamentária final.
O OP de Belo Horizonte (híbrido)
O desenho adotado na capital mineira permite “deixar para a deliberação direta dos representantes da comunidade no conselho apenas uma parcela da capacidade de investimento, sendo o restante dos investimentos (e do conjunto do orçamento) decidido unilateralmente pelo governo” (Daniel, 2003 p. 17, citando Celso Daniel 1999, p. 236). No caso do OP de Belo horizonte portanto, parte apenas dos recursos em investimentos é deliberado pelos conselheiros, e o restante do OP fica a cargo das deliberações do governo.
Temos no caso do modelo de OP de Belo Horizonte, segundo Daniel o chamado modelo de OP híbrido , isto é, a Câmara de Vereadores, através de seus representantes fazem emendas ao orçamento. “Abre-se espaço, assim, para que o legislativo apresente
emendas ao orçamento que favoreçam seus eleitores, o que pode obstaculizar a redução de formas tradicionais de clientelismo” (Idem, p. 17). No caso da capital do estado de Minas Gerais, segundo Souza (2001) o problema da representação política entre delegados do OP e vereadores “é particularmente sensível”, constitucionalmente os vereadores têm a competência para aprovar o orçamento, e os interesses desses dois grupos muitas vezes se chocam. “Na expressão de Santos (1998), todavia, o ‘contrato político’, entre executivo e as comunidades ainda não se estendeu ao legislativo. Embora Somarriba e Dulci (1997) não vejam problemas nessa relação, eles parecem existir e a fórmula pragmática encontrada em Belo Horizonte para acomodar as demandas dos vereadores no sentido de continuar a apresentar emendas ao orçamento que favoreçam seus eleitores mostra que a adesão do legislativo ao OP está longe de ser assegurada” (Souza, 2001 p. 92).
Segundo Daniel (2003) no Recife também ocorreu o chamado OP de tipo híbrido, em virtude da atuação dos vereadores no processo de cooptação dos delegados do OP “No caso do Recife, o desenho institucional do OP das gestões de Jarbas Vasconcelos e Roberto Magalhães levou à ‘geração, a nosso ver, não de um novo canal de representação dos interesses da população, mas sim de uma nova camada de representantes de interesses particulares e de barganha política com a cooptação dos delegados por parte dos vereadores’” (Daniel, 2003 p. 17 citando Silva, 2003, p. 320). Segundo esse autor o desenho do OP levado a efeito no Recife obedece as tipologias de caráter híbrido e ao mesmo tempo consultivo.
Em Piracicaba na gestão do OP (2001-2004) ocorreu também, o que Daniel chama de OP híbrido, dado que com exceção do ano de 2001, quando os recursos para novos investimentos do orçamento municipal foram definidos pelo Fórum do Orçamento Participativo ocorreu de forma paritária, nos três anos seguintes da gestão parte dos vereadores fizeram emendas ao orçamento garantindo recursos para obras e serviços nas áreas das suas bases eleitorais. Voltaremos a discutir essa questão mais adiante.
Na verdade essa questão envolvendo a relação entre o OP e as Câmaras de Vereadores está longe de ser resolvida. Em cada formatação de OP, existe um esforço do executivo em acomodar os descontentamentos de parte dos membros do legislativo que sentem suas funções esvaziar-se diante desse novo espaço institucional de poder (poder
paralelo no entendimento de parte dos vereadores). Essa questão faz parte da discussão sobre os “dilemas” da democracia representativa, pois se os vereadores e os partidos foram eleitos para representarem a sociedade através do sufrágio universal, como dividir ou abrir mão da prerrogativa que cabe aos representantes do legislativo sobre a legislação orçamentária? Constitucionalmente cabe aos vereadores aprovarem ou não o orçamento municipal, pois o orçamento é autorizativo. Segundo Souza (2001, p. 96) “Com políticas como o OP, os vereadores são instados a partilhar sua prerrogativa de decidir sobre o que muitos vêm como seu principal papel, isto é, a alocação de recursos públicos, não só com o executivo mas também com os investimentos sociais organizados em torno do OP. Além do mais, com o OP, os vereadores e a elite local que eles representam perdem o monopólio da representação dos interesses locais e seu papel de um dos principais atores na sensível e conflituosa decisão sobre alocação de recursos públicos escassos”. Para Dias (2000) “a instituição de uma política como o OP gera problemas teóricos e práticos que afetam o funcionamento do sistema formal de representação de interesses, base das democracias ocidentais (...) a experiência [do OP] tem sido uma forma de o executivo municipal sobrepor-se ao legislativo” (Souza, 2001 p. 91 e 96 citando Dias 2000). Sobre essa questão da tensão entre o OP e a Câmara de Vereadores, voltaremos a discuti-la adiante mais detidamente.
O OP de Santo André (desenho paritário)
Segundo Daniel (2003) o desenho institucional adotado na segunda gestão do governo Celso Daniel (1997-2000), utilizou-se de um modelo - formado por um Conselho Municipal do Orçamento, paritário entre representantes da comunidade (conselheiros) e membros do governo. As deliberações desse conselho se referem basicamente a investimentos e não ao todo orçamentário. (Daniel, 2003 p. 17-18, citando Celso Daniel, 1999 p. 236 e Carvalho e Felgueiras, 2000 p. 59). Como já mencionado o desenho institucional adotado no OP em Piracicaba na gestão 2001-2004, utilizou modelo semelhante ao de Santo André gestão (1997-2000), conselho paritário de representantes, a
diferença estava no número de conselheiros pertencentes ao Conselho Municipal do Orçamento Participativo em Piracicaba formado por um número menor (14 membros ao todo) que o conselho de representantes de Santo André.
No entender de Daniel (2003), esse modelo se mostra o mais adequado entre os demais citados por ele, pois o governo não transfere o poder de decisão aos representantes da comunidade de forma unilateral, como no caso porto alegrense. No desenho adotado em Santo André (1997-2000), segundo esse autor, o governo eleito pelo sufrágio universal na democrática representativa, aprimora a gestão com a introdução do OP paritário, pois o conselho decide, mas aqui o movimento comunitário se faz representar num Conselho Municipal do Orçamento em que a paridade evita que uma parte se sobreponha a outra e que as decisões em muitas situações se dê por consenso.
As tipologias dos OPs em Piracicaba (1989-1992 e 2001-2004)
Em 1989 quando teve início a gestão, o modelo de OP adotado foi inicialmente foi um misto de procedimentos próprio (metodologia) e a reprodução de outras experiências que o Partido dos Trabalhadores colocava em prática pela primeira vez, sendo que ocorreram modificações a cada ano em virtude das condições locais durante a implantação da experiência. Apesar da fase inicial ter enfrentado dificuldades, é importante ressaltar que o desenho institucional do OP caminhou nos três últimos anos para o caráter deliberativo, isto é, a comunidade através dos conselheiros deliberava sobre os investimentos contidos na peça orçamentária. Mas seguindo as tipologias elencadas anteriormente, podemos dizer que durante a gestão ouve um pouco de todas as tipologias, ou seja, o modelo adotado, foi inicialmente (1989) consultivo, onde tivemos plenárias temáticas e locas/regionais. Seguiu- se o modelo paritário, não no sentido do modelo de Santo André (gestão 1997-2000), isto é, um conselho formado por número igual de representantes da comunidade e do governo, mas no sentido que o governo incluiu no orçamento as obras e os seus projetos eram “referendados” pelos delegados. Ocorreu também o modelo de OP híbrido, onde os
vereadores apresentavam emendas ao orçamento, como forma de contemplar seus redutos eleitorais, a exemplo do OP de Belo Horizonte.
Durante a primeira gestão do governo petista e da implantação do desenho institucional do OP, a relação do governo como a câmara de Vereadores foi bastante conturbada, praticamente durante todo o mandato a oposição conseguiu compor maioria. Isso significou que os projetos do governo sofreram forte oposição e dificuldades para serem aprovados, entre os projetos que foram rejeitados pela câmara de vereadores nessa legislatura, estavam o Plano Diretor de Desenvolvimento, o Estatuto do funcionalismo público (regime único), entre outros.
Esse preâmbulo nos dá uma idéia do quanto foi conflituosa a relação da câmara com os delegados do OP. A razão principal, como já abordado, está na visão tradicional dos vereadores que entendem ser os representantes da sociedade eleitos pelo sufrágio universal no regime político pertencente a democracia representativa. Assim podemos dizer que a tipologia do desenho institucional do OP nessa gestão foi também, segundo Daniel (2003) de tipo híbrido, isto é, havia emendas dos representantes do legislativo ao OP em Piracicaba.
Na segunda gestão (2001-2004) em Piracicaba o desenho institucional do OP, também teve caráter deliberativo no orçamento, porém o desenho adotado foi semelhante ao ocorrido em Santo André (1997-2000), com a constituição de um Conselho Municipal do Orçamento com representação paritária (Conselho formado por sete representantes da comunidade e sete representantes do governo, sendo igual número para os conselheiros suplentes). Mas esse modelo de OP paritário, com exceção do ano de 2001, os demais anos contaram também com o modelo de OP híbrido, dado que os vereadores a partir de 2002 passaram a fazer emendas ao orçamento, privilegiando suas bases eleitorais o que provocou confrontos com os conselheiros do OP, como será visto no capitulo cinco dessa pesquisa.
O desenho do OP durante a segunda gestão apresentou significativos avanços e também limites. O seu caráter deliberativo (embora híbrido) e o alargamento da participação incluindo um significativo número de pessoas representando os diversos setores da sociedade são méritos importantes, mas os seus limites (capacidade de recursos a investir, compromisso governamental, interrupção do OP, questão da representação entre outras variáveis) talvez estejam exatamente relacionados a essa última variável - aos
problemas envolvendo a questão da representação, isto é, a relação dos delegados e conselheiros do OP com as comunidades que representam e com o legislativo local. Sobre esse aspecto Souza (2001, p. 96) observa: “A questão da representação não afeta apenas os vereadores (...) a problemas de accountability e transparência entre os delegados do OP e aqueles que eles representam”.