Referindo-se ao trabalho de Francis Wolff (2003) “A invenção da política”, Sánchez (2004), traça um paralelo entre a “democracia dos ‘antigos’” e o orçamento participativo “É justamente na concepção de democracia dos ‘antigos’ que ele discute onde podem ser encontrados muitos conteúdos presentes no orçamento participativo. O aspecto para o qual essa discussão parece contribuir mais, diz respeito a uma concepção ‘renovada’ e emancipatória da política e da democracia que mecanismos como o OP parecem restabelecer. Em primeiro lugar, a idéia que democracia é principalmente soberania popular e que esta se realiza imediatamente na assembléia do povo, ‘a ekklesia, que é responsável em conjunto pelas principais decisões tomadas pela comunidade e para esta, a polis: lá as proposições são feitas por qualquer cidadão, e, depois de debatidas, as decisões são tomadas por maioria de votos, ou seja, (...) todo o esforço da instituição política parece destonado a garantir o exercício real do poder político por todos aqueles que fazem parte da comunidade política’ é uma característica que experiências de democracia participativa como as do OP tem como traço distintivo” (idem, p. 30). Observa-se que tanto na “democracia dos antigos”, como nas instituições do OP, o que se valoriza é a tomada de decisões pela maioria nas assembléias: “O autor realiza uma reflexão profundamente convergente com os temas e problemas que as experiências de OP suscitam, principalmente no resgate de uma concepção ‘ampliada’ de cidadania em que o fundamento da sociedade e o Estado democráticos repousa na constituição de um espaço comum (público) de exercício da palavra e do argumento” (Sánchez, 2004 p. 24 referindo-se a Wolff, 2003).
Segundo Sánchez (2004, p. 31), os processos do orçamento participativo, remetem à noção de participação cidadã e constituem um laboratório de práticas democráticas, além de realizarem no seu processo as alternâncias de cargos, “uma idéia muito presente na democracia dos antigos de que ‘todo cidadão deveria ser, alternadamente, governante e governado’”. Assim, os processos do orçamento participativo, são para o autor a efetivação das características da “noção moderna de participação cidadã como ‘escola de cidadania’ e das formas de democracia participativa como formas de ‘educação para a cidadania’ toda
uma riqueza conceitual baseada nessa idéia, já mencionada, da não separação entre governante e governados”.
A “democracia dos antigos” valoriza a tomada de decisão de forma coletiva por toda a “comunidade política”, diferente da concepção hegemônica da democracia, que como veremos a seguir, segundo Avritzer (2002, p. 589): “trabalha com uma visão estreita e individualista do problema da representação de interesses que é utilizada para justificar a redução do escopo da soberania”.
Para esse autor a experiência do orçamento participativo no Brasil “tem sido capaz de produzir novos desenhos institucionais democráticos que incorporam novas praticas culturais na esfera da política democrática” (idem, p.569).
A tipologia e o formato do OP para esse autor, permite um reposicionamento do debate democrático. O orçamento participativo e seus desenhos permitem, segundo ele: “reposicionar-mos sobre as formas de articulação entre representação e participação (...) ele também nos permite perceber que existem tentativas de apropriação da forma OP com o objetivo de transformar uma experiência bem sucedida de participação em uma nova forma de administração de recursos. É na interseção entre esses dois debates que se definirá o papel do OP na ampliação da democracia” (Avritzer, 2003 p. 28).
O orçamento participativo pode contribuir para a ampliação da soberania em nível local pois, segundo o autor, o OP relaciona a ampliação da participação e o estabelecimento de critérios de justiça no processo de deliberação. Isso se dá através da participação, onde o desenho institucional estabelece regras para o acesso aos bens públicos “Assim, em contraste com as formas de tomada de decisão por uma burocracia pressionada por interesses particulares, o OP incorpora critérios de justiça no seu processo deliberativo”. Os critérios aludidos pelo autor no processo do orçamento participativo são “o acesso prévio a bens públicos; a população da região e a decisão da população nas assembléias intermediárias” (Avritzer, 2002, p. 588).
Dessa forma o orçamento participativo tem a capacidade de integrar a ampliação da soberania popular com uma forma de lidar com a questão da justiça. Essa questão coloca um problema para a teoria hegemônica da democracia, pois no entender de Avritzer (2002 p. 589): “A concepção hegemônica da democracia trabalha com uma visão estreita e individualista do problema da representação de interesses que é utilizada para justificar a
redução do escopo da soberania. De acordo com autores como Schumpeter (1942), Downs (1957) e Elster (1988), entre outros, o problema com as formas de ampliação da participação é que elas operam em ambientes individualistas nos quais é muito difícil alcançar uma visão do bem comum. Como alternativa a esse problema a concepção hegemônica da democracia propõe a descentralização das formas de representação de interesses no interior de uma oferta política competitiva que deixa nas mãos do eleitorado a escolha dos interesses dominantes em uma determinada proposta política”. Para o autor, a visão hegemônica da democracia não incorpora a participação como solução do problema, esta se dá apenas como forma de votar nos “interesses dominantes”.
O orçamento participativo é uma forma, segundo o autor, de ampliação da soberania popular; ele incorpora critérios de justiça e por isso, inova a teoria democrática. Mas esse processo participativo não é a única forma de alocação de recursos públicos, dado que, em primeiro lugar, o OP estabelece limites ao particularismo, “limites que não estão presentes quer na versão representativa quer na versão participativa da teoria democrática. Em segundo lugar, os interesses que são considerados legítimos no OP são justificados e, precisam ao mesmo tempo, coincidir com os critérios de justiça” (Idem, p. 589) Seguindo essa mesma linha de argumentação, Dagnino (2004) entende que o Fórum do Orçamento Participativo é um espaço público como uma cena na qual o “conflito é visto como ‘necessário, irredutível e legítimo’, onde ‘o próprio direito é sujeito a uma constante reinterpretação, enquanto debate sempre reaberto sobre o justo e o injusto, o legítimo e o ilegítimo’” (idem, p. 111 citando Lefort e Telles, 1990 p. 45).
A concepção hegemônica de democracia é questionada pelo OP, segundo Avritzer (2002), no que se refere ao “controle pela população da implementação das deliberações sobre os investimentos a serem realizados” (Idem, p. 589). O OP prevê nos seus desenhos a criação de mecanismos (Conselhos do OP) para fiscalizar as licitações, acompanhar a execução das obras, entre outros procedimentos. O OP incorpora formas autônomas de “organizações do próprio aparato administrativo das prefeituras (...) O OP também inova no próprio conceito de accountability administrativa ao transformar o monitoramento em uma característica permanente no processo administrativo” (Idem, p. 590). O OP através de suas instituições de controle, demonstra que não há motivos para transferir poderes a um “corpo técnico” tarefas exclusivas para a tomada de decisões, como preconiza a concepção
hegemônica da democracia, principalmente a visão weberiana da burocracia especializada como a responsável pelos encaminhamentos administrativos. A “concepção hegemônica de democracia de acordo com o qual o aspecto crucial das instituições que lidam com a complexidade é a sua capacidade de gerar um corpo especializado de funcionários capazes de lidar com essas questões de forma autônoma e rotineira (Weber, 1919)” (Idem, p. 591). O OP institui, segundo o autor, um “órgão público” responsável por apresentar o ponto de vista das comunidades no interior da administração. Argumenta que o OP possibilita a defesa de uma concepção intermediária entre a concepção weberiana de acesso “exclusivo de técnicos às arenas de tomada de decisão” e a concepção em defesa das visões participativas da democracia em aumentar a participação no processo administrativo.
No caso brasileiro, segundo o autor, a democracia na concepção hegemônica, interpreta um futuro pessimista para a democracia brasileira, principalmente devido ao clientelismo, a péssima desigualdade na distribuição dos bens públicos e a rivalidades entre as “elites”. Segundo essa concepção hegemônica “elitista da democracia que avalia o sucesso ou insucesso da democracia a partir unicamente das práticas da elite (O’Donnell, 1996, 1998) é pessimista quanto ao futuro da democracia”. Para Avritzer é preciso nos distanciarmos da concepção hegemônica da democracia e balizar nossas concepções nas práticas societárias que incorporem formas ampliadas de soberania principalmente na esfera local. O OP se coloca como alternativa que entende a prática societária “de negociar abertamente o acesso a bens públicos” através de formas e desenhos participativos institucionalizados na esfera pública. Nesse sentido a expansão de formas participativas de democracia, incorporando novos atores sociais como ocorre com os desenhos dos OPs “tem levado a formas contra-hegemônicas de democracia” (Idem, p. 594).
Um aspecto importante a ser considerado na expansão de formas participativas de democracia está ligado à necessidade segundo Hilary Wainwright (1998, p. 140), de que a mobilização popular ocorra ao longo do tempo, não só em momentos de crise, mas também em situações normais para manter a democracia participativa de forma duradoura “O problema da democracia participativa enquanto sistema de governo é que para manter o caráter democrático que ela possui em situações de mobilização popular, as pessoas têm que manter, nos períodos normais, o espírito participativo que demonstram nas circunstâncias de crise”. Além desse problema defende que as instituições da vida cotidiana
sejam organizadas com a participação da sociedade da forma a mais ampla possível “precisamos considerar uma combinação de estruturas em que as instituições da vida cotidiana sejam organizadas de maneira participativa, os meios de coordenação econômica e política o mais estreita possível e transparente associados a essas instituições quanto possível em que a estrutura legal seja decidida por um organismo mais representativo possível” (idem, p. 141). O orçamento participativo não deixa de ser esse mecanismo que organiza a mobilização popular de forma mais duradoura ao longo da gestão, buscando contemplar as demandas sociais, criando instituições representativas no seio do Estado, ampliando formas participativas e alargando a democracia representativa, como preconiza a autora, diferente da concepção hegemônica da democracia que valoriza o “particularismo” e a idéia de corpo dirigente, represente da vontade geral.
A autora chama a atenção para o fato de a democracia - interpretada como “’governo pelo povo’” ter sofrido influência ao longo do tempo por diferentes setores da sociedade. No século XVIII “Tom Paine colocou a necessidade de uma forma de governo que despertasse as capacidades humanas normalmente desperdiçadas como fundamental para a defesa de um governo representativo e dos direitos políticos que deveriam acompanha-lo” (Idem, p. 94). Alcançado o estágio descrito por Paine, a democracia representativa segundo a autora, sofreu a influencia na Inglaterra dos “fabianos” como Beatrice Webb: “’o homem médio é capaz de descrever seu problema, mas incapaz de prescrever uma solução’” (Idem, p. 94). Para Wainwright , baseado nesse pressuposto foi o que aconteceu com o Partido Trabalhista britânico, que deixou de aproveitar o conhecimento dos membros do partido na máquina pública.
Para a autora “uma nova teoria do conhecimento” deve incorporar dimensões teóricas, experimentais, tácitas e sociais, dado que estas dimensões trazem implicações “radicais” para o caráter da democracia. As inovações podem contribuir para o aprimoramento democrático, através de processos participativos “As inovações podem ocorrer tanto na forma de democracia, enfatizando processos de autogoverno participativo quanto na extensão dos níveis da sociedade em que as questões da democracia são consideradas relevantes” (idem, p. 94). Referindo-se especificamente ao Brasil, a autora defende a necessidade da democracia participativa como forma complementar da democracia representativa, dado que esta tem sido incapaz de resolver problemas sociais
persistentes “As experiências dos movimentos populares e do PT no Brasil são especialmente clara e reveladoras, na forma como combinam a democracia da representação e a do fazer, precisamente porque a democracia participativa radical está se comprovando como a única maneira de refrear os setores mais brutais da classe dominante. Depois de 20 anos de ditadura, os governos civis não têm demonstrado vontade nem poder para tanto. Como resultado, uma democracia simplesmente baseada em eleições livres e representação parlamentar não é capaz de superar a miséria em que vivem 40 milhões de pessoas” (Idem, p. 16).
Diferente da posição anterior, Daniel (2003) levanta alguns questionamentos a respeito do modelo da democracia participativa, materializada no processo do OP de caráter deliberativo (modelo de Porto Alegre), onde os representantes da comunidade que compõe os conselhos do orçamento participativo, segundo ele, não teriam legitimidade para deliberarem sobre matéria orçamentária, uma vez que essa atribuição legal está a cargo da Câmara de Vereadores (representantes eleitos pelo sufrágio universal – democracia representativa). É comum haver nas experiências de OP conflitos entre o OP e a Câmara de Vereadores acerca do papel deliberativos que os desenhos atribuem a esta instância deliberativa do OP. Um outro questionamento feito por esse autor está relacionado a fato de existir níveis diferentes de poder e de participação entre aqueles que participam do ciclo do OP, assim supostamente os delegados e conselheiros eleitos/escolhidos em assembléias e plenárias tem legitimidade para representar a comunidade no OP e, dependendo do desenho institucional adotado, “substituem o executivo” na tarefa de definir os investimentos no orçamento. Não deixa de ser verdadeiro o questionamento de Daniel, dado que entre as pessoas que participam do processo do OP, há níveis diferenciados de participação e de poder, um conselheiro tem mais informação e poder de decisão que um morador que apenas participa das assembléias de bairro. Na mesma linha de argumentação, Santos (2002) afirma que: “Os delegados eleitos na primeira rodada de assembléias plenárias e nas ‘reuniões intermediárias’ são, em geral, indicados pelos dirigentes das associações presentes nas reuniões e, portanto, é muito difícil que um cidadão não integrado em uma estrutura coletiva possa ser eleito delegado” (Santos, 2002 p. 475). Tal fato possibilita questionamentos ao processo do orçamento participativo, pois para participar na condição de delegado ou conselheiro é necessário estar ligado a uma associação, ou outra forma
coletiva de organização. Assim ficam excluídos do processo aqueles cidadãos “avulsos”. Mas por outro lado, também ocorre o mesmo com o processo político da democracia representativa existente no país, pois para concorrer a cargos no legislativo ou no executivo é necessário estar filiado a um partido político.
Sobre o papel que o orçamento participativo representa numa linha mais “radical” de implementação da democracia participativa direta, como forma complementar à democracia representativa, Sánchez (2004) assim descreve essa interação: “sem desmerecer as dificuldades que têm a enfrentar em sua construção, que são enormes e de variado tipo, a maioria delas decorrentes da batalha incessante da democracia direta contra os limites da democracia representativa e seus fundamentos mais prejudiciais de passividade dos cidadãos, de abstenção da vida pública e da ação política, a experiência dos orçamentos participativos ajuda a resgatar uma das propostas inovadoras do pensamento socialista democrático: a possibilidade de combinação das formas de democracia, da participação e decisão direta dos cidadãos e a democracia representativa baseada na escolha ou na eleição dos representantes da sociedade” (Idem, p. 65)
Maria Vitória Benevides (2001) ao analisar a concepção e as práticas do orçamento participativo e a relação desta experiência com a democracia, assim descreve o seu entendimento sobre a dimensão da democracia: “democracia é o regime político da soberania popular com respeito integral aos direitos humanos” (Sánchez, 2004 p. 206 citando Benevides, 2001).
Para o autor a democracia pode ser impulsionada pelos instrumentos do orçamento participativo através do controle público sobre o Estado, construindo referências de direito e de cidadania, de poder e de sociedade renovados. No seu entender, a democracia participativa através dos mecanismos do OP têm potencial para resgatar a cidadania e a vida em sociedade “A constituição de uma esfera pública, baseada em mecanismos de democracia participativa pode ser um caminho para superar a forçosa segregação da vida em sociedade nos tempos de hoje. O resgate dos valores submersos e afogados no reino da acumulação mercantil que hoje predomina, permite visualizar o desenvolvimento de mecanismos de democracia participativa com potencial para uma vida social plena” (idem, p. 207).
Um aspecto importante sobre o orçamento participativo, está ligado ao papel que a participação popular ocupa na visão dos diversos agentes: governo, organismos multilaterais, setores organizados da sociedade, organizações não-governamentais, poder legislativo, entre outros, é muito distinto quando se trata de definir as políticas públicas, mas algo é incontestável sobre o papel que a participação assume nas experiências de OP – sem a participação popular não existe orçamento participativo.
Os organismos multilaterais defendem a participação no sentido de dar “voz” aos segmentos sociais organizados ou não em associações, sindicatos e organizações não- governamentais, para que estes possam influenciar as decisões sobre políticas públicas que os afetam. Segundo Souza (2001), os organismos multilaterais enxergam na participação uma forma de transformar desorganizados em atores ativos e influentes nas decisões, mas não com poder de decidir os rumos das políticas públicas. Assim a participação é bem vinda no sentido da fiscalização, para evitar a corrupção e o mal uso do dinheiro público. Neste sentido a participação está no fato desta limitar-se a influenciar questões pontuais (conjuntural) e não nas transformações estruturais de longo prazo. Essa visão demonstra cautela em relação aos limites da participação popular no contexto da democracia representativa.
O orçamento participativo para essa autora, além de dar “voz” aos setores mais pobres, também possibilita o “empowerment” dos grupos sociais excluídos. Trata-se, de uma visão do Partido dos Trabalhadores que defende a participação através de experiências de OP, onde a participação significa dar poder aos pobres para que: a) tomem consciência das desigualdades e injustiças (crescimento da consciência política); b) reformem os sistemas político e social pela via da ação coletiva.
Um fator importante envolvendo o OP, está relacionado à questão desta prática possibilitar a inversão de prioridades, no tocante aos investimentos públicos. As experiências de orçamento participativo possibilitaram a participação dos seguimentos mais organizados da sociedade na definição dos investimentos fundamentais para a melhoria das condições de vida da parcela da sociedade normalmente excluída dos investimentos nas áreas sociais. É um processo participativo que garante a inclusão social, se não no sentido da conquista da cidadania plena, ao menos garante importantes conquistas sociais, além da
riqueza do caráter pedagógico que o processo do OP representa aos setores sociais que dele participa (Pontual, 2000).
A maioria dos autores defende a tese que as praticas de OP tem o mérito de inverter prioridades, possibilitando aos setores mais pobres o poder de decidir sobre a alocação dos recursos em obras de infra-estrutura que beneficia esses seguimentos historicamente excluídos pelos investimentos, normalmente escassos na maioria dos municípios brasileiros. O OP tem o mérito de democratizar a gestão pública no que se refere ao compartilhamento nas decisões sobre os investimentos. Mas o problema está exatamente na questão da “capacidade dos investimentos”, uma vez que os recursos destinados a obras do OP giram em torno de 4% a 10%3 do total de recursos dos municípios que adotam a pratica do OP. Em Santo André os recursos, segundo Daniel (2003) ficaram em torno de 4%, Já em Piracicaba, segundo Roston Jr (2004) dependendo do ano chegou a 10% dos recursos do orçamento para os investimentos nas obras do OP.
O montante de recursos é infinitamente pequeno para a magnitude dos problemas existentes nas áreas de infra-estrutura, saúde, educação, moradia, entre outros, que atinge milhares de pessoas nas periferias das cidades brasileiras. Portanto apesar da vontade política dos governos municipais realmente comprometidos com a inversão de prioridades através de praticas de OP, isso é pouco para o tamanho do resgate social necessário a ser realizado. Mesmo nos municípios com maior capacidade de investimentos e eventualmente com número menor de pessoas vivendo em situação precária como ocupações, cortiços, favelas etc., os recursos são “muito pouco para se pensar na construção de um Estado de bem-estar institucional – redistributivo, ou enfrentar a questão social” (Daniel, 2003 p.228). Sobre a questão se realmente através do OP é possível inverter prioridades este autor se coloca bastante cético, argumentando que o percentual de recursos do orçamento destinado a novos investimentos em obras e serviços para o OP é insuficiente, além do fato que basta haver corrupção numa licitação ou gestão inadequada dos transportes coletivo urbano, por exemplo para que todo o esforço do OP seja “perdido”. Alerta também que “é necessário destacar a ausência de mecanismos de avaliação para se ter certeza de que o OP
3 Sobre o percentual do orçamento destinado a obras do OP, em 1999 em Santo André por exemplo 4% foi o volume de recursos destinados para as obras e serviços do OP naquela cidade. Em Piracicaba, segundo Isaac