O Partido dos Trabalhadores foi fundado oficialmente em 13 de fevereiro de 1980, mas as articulações para a formação de um partido operário que representasse a “classe trabalhadora” vinham desde o final da década de 1970. Os setores e os grupos de esquerda e de oposição ao regime militar, entre eles: sindical, intelectual, socialistas, artistas, religiosos, estudantil, movimentos sociais entre outros, que comungavam das mesmas idéias reuniram-se para formar um partido “revolucionário” para lutar pelo fim do regime militar “Esse partido foi fundado, no início da década de 1980, com base no movimento operário, movimento que era particularmente forte no estado de São Paulo e uma das mais importantes forças na luta contra a ditadura militar” (Santos, 2002 p. 459). Para Wainwright (1998) as organizações sociais do campo e da cidade que lutavam contra a ditadura, pensaram estrategicamente e construíram um partido para lutar politicamente naquela conjuntura contra o regime ditatorial, assim: “os movimentos que geraram o PT, os sindicatos da industria de São Paulo e as organizações de trabalhadores agrícolas no campo, desenvolveram uma luta contra a ditadura a base e a capacidade de ação e pensamento estratégico que desafiava diretamente os centros de poder da sociedade brasileira. Eles viram a necessidade da representação política e por esse motivo formaram o PT” (Idem, p. 15). O objetivo era ao assumir o poder efetuar as mudanças visando à construção de um outro Brasil . Assim, o Manifesto do Partido dos Trabalhadores na sua introdução coloca “O Partido dos Trabalhadores surge da necessidade sentida por milhões de brasileiros de intervir na vida social e política do país para transforma-la”.
Parcela importante dos movimentos sociais esteve representada, filiada ou deu sustentação ao PT desde a sua fundação. Os movimentos sociais entendiam que o PT poderia ser um mecanismo de transformação das desigualdades e através do governo poderia institucionalizar as suas reivindicações.
A origem do Partido dos Trabalhadores (PT) está diretamente relacionada aos movimentos sociais do campo e da cidade, além de militantes sindicais, membros das Comunidades Eclesiais de Base (CEB’s) entre outros, tornou este Partido um espaço de discussão e decisões colegiadas, onde se buscava fortalecer a chamada democracia participativa “O PT foi parte do movimento pela autonomia de organização do sindicalismo frente ao Estado e, ao mesmo tempo, foi um defensor da idéia de democracia participativa, ainda que essa última fosse mais inspirada na concepção marxista de conselhos operários do que na trajetória dos movimentos sociais no Brasil” (Avritzer, 2002 p. 574). Os primeiros governos locais petistas eleitos a partir de 1982 introduziram alguns mecanismos participacionistas, que possibilitassem a participação do movimento popular e dos militantes do Partido engajados nesses movimentos sociais na definição dos rumos das políticas públicas. Surgia assim a possibilidade concreta de decidirem sobre parcela dos recursos do orçamento das prefeituras.
A pratica da gestão local participativa denominada orçamento participativo será amplamente usada no final da década de 1980, embora a metodologia usada em cada experiência do orçamento participativo assumisse características particulares, mas mantinha o pano de fundo – propiciar uma metodologia (desenho institucional) onde a comunidade organizada decidisse e hierarquiza-se uma ordem de prioridades para o rol de demandas para a cidade a ser seguida através do orçamento público.
A partir de 1988 ocorreu um crescimento no número de governos locais governados pelo PT, na medida que conquistaram, via eleições um maior número de prefeituras: “1988 – 32; 1992 – 53; 1996 – 115 e 2000 – 187” (Souza, 2001 p. 87). A partir de 2003, com a eleição de Lula para a Presidência da República o número de prefeituras, cujo prefeito foi originalmente eleito ou filiou-se ao PT chegou a 722 (Folha de São Paulo – A6 - 13/10/2003). Esse fato possibilitou ao PT implementar o OP e garantir uma maior visibilidade junto à sociedade de formas participativas “êxitosas” em termos de governança.
Nas eleições de 2004 o PT elegeu 409 prefeitos no Brasil, num universo total de 5.560 municípios.
Na década de noventa outros partidos, inclusive alguns pertencentes ao espectro político de “direita”, como o Partido da Frente Liberal – PFL, também passaram a adotar alguma forma de participação da sociedade nos destinos das políticas públicas, como relata um importante estudo envolvendo praticas de OP no período 1997-2000 com 103 administrações locais (ver Ribeiro e Grazia, 2003 p. 38 tab. 9), embora a participação assuma nesses casos o caráter consultivo e não deliberativo.
Dentre os fatores que contribuíram para a implantação e consolidação de formas participativas na gestão pública local, está a Constituição Federal do Brasil de 1988 que possibilitou o aumento das receitas municipais, além dos governos de esquerda que “adotaram a política de ajuste fiscal, aumentando também os recursos próprios” (Daniel, 2003 p. 2). Entre os autores que concordam com esse argumento de Daniel sobre o aumento das receitas municipais ter contribuído para viabilizar as práticas de OP está Souza (2001, p.85), segundo a qual: “os recursos municipais como resultado da redemocratização, combinado com a decisão de vários governos locais de promover ajustes nas respectivas finanças públicas”.
A Constituição Federal de 1988, segundo Santos (2002, p. 459) foi um marco importante, visto que os debates que conduziram a sua feitura “puseram a tônica nos direitos de cidadania, na descentralização política e no reforço do poder local”.
Um segundo fator apontado para o crescimento e consolidação de praticas de OP, está relacionado à “abertura de novos canais de participação popular” (Daniel, 2003 p. 3). Entre esses canais criados a partir da Constituição Federal de 1988, nos vários níveis de governo estão os Conselhos Gestores de Políticas Públicas nas áreas de Saúde e Educação, por exemplo.
A complexidade envolvendo os municípios brasileiros (tamanho, diversidade populacional, territorial, social, econômica etc.) é determinante para contribuir para o sucesso e consolidação de experiências participativas na definição de políticas públicas. Assim fatores como “projetos partidários que orientam os governos locais; nível de organização, mobilização e politização da sociedade civil; contexto sócio-econômico e o total da população das localidades envolvidas; nível técnico e da complexidade da máquina
administrativa; grau de envolvimento do conjunto do governo; recursos arrecadados pelo município; metodologia aplicada e da relação da administração com a Câmara dos Vereadores” (Ribeiro e Grazia, 2003 p. 21), contribuem de forma direta para a implantação, consolidação ou o fracasso de experiências de OP, além da continuidade via reeleição dos governos que tiveram vontade política para implantar a proposta de OP (Avritzer, 2003). As experiências dos OPs ocorridos em Piracicaba como veremos nessa pesquisa, confirma esses (e outros) fatores condicionadores do sucesso ou fracasso das praticas de OPs.
O comprometimento político partidário com a implantação do OP é fator fundamental para o sucesso de praticas participativas (apesar do “fracasso” do OP em São Paulo governo Erundina 1989-92 - Sánchez, 2004). Como já abordado, desde o seu nascimento o PT foi fortemente influenciado pelo movimento sindical, popular, setores da igreja católica como a CEBs, rural, militantes de partidos clandestinos de esquerda, entre outros, que tiveram influencia na forma de entender a participação na gestão pública local. Esse fato será decisivo para a implantação e consolidação do orçamento participativo, ou seja, o comprometimento político do governo petista na implantação do OP.
1.4 O partido dos trabalhadores e a visão de democracia imperante no orçamento