Funn 1: Feilansettelser

Na visão de Wainwright (1998, p. 137), a relação entre governo e as “organizações populares” num desenho de gestão participativa, deve ir além da consulta por parte do governo para obter informações visando democratizar a gestão “Se o processo de obter conhecimento envolve uma aliança genuína, a autoridade política tem de abrir mão de parte do seu poder”. Para a autora é necessário que haja autonomia e independência das organizações populares em relação às autoridades políticas (governos) “Para uma organização popular ser capaz de contribuir com conhecimento de uma experiência relevante é condição a manutenção de suas raízes e o envolvimento diário com essa experiência (...) Condição, então, para a sua eficácia enquanto aliada de uma autoridade política é sua autonomia em relação a qualquer parte específica dessa autoridade. Autonomia é base de um relacionamento, não sinônimo de separação” (Idem, p. 137).

Acerca da questão da autonomia nos processos do orçamento participativo, Santos (2002, p. 526) assim descreve essa relação a partir da experiência do OP em Porto Alegre: “O OP é a manifestação de uma esfera pública emergente, para o qual os cidadãos e as organizações comunitárias, por um lado, e o governo municipal, por outro, convergem com autonomia mútua. Uma tal convergência ocorre por intermédio de um contrato político através do qual essa autonomia mútua se torna autonomia mutuamente relativa. A experiência do OP configura, portanto, um modelo de co-gestão, ou seja, um modelo de partilha do poder político mediante uma rede de instituições democráticas orientadas para obter decisões por deliberação, por consenso e por compromisso”.

Uma questão e ao mesmo tempo uma crítica importante relacionada à autonomia do movimento social em relação ao desenho do OP em Porto Alegre está ligada à existência da Comissão paritária entre o Conselho do Orçamento Participativo (COP) e o executivo. Embora paritária a Comissão acaba sendo dirigida ou acaba tendo forte influência dos representantes do governo nas decisões do COP “Neste sistema de co-gestão, o Executivo desempenha um papel muito ativo, quanto mais não seja porque controla o conhecimento técnico e também porque produz a informação relevante ou tem acesso privilegiado a ela. (...) Além disso o próprio Executivo remete propostas de investimentos autônomas para o COP, as chamadas ‘demandas institucionais’” (Santos, 2002 p. 528). Corroborando com essa questão da autonomia e o papel que o governo desempenha no processo, Wainwright (1998, p. 138) observa que as “autoridades políticas e partidos políticos, em parte, moldam o ambiente dessas organizações e, por isso, têm uma influencia significativa sobre sua força e caráter”. Cabe ao movimento popular ser a expressão dos interesses comunitários nessa relação de parceria com os governos “A organização genuinamente democrática tem que ter condições não apenas de representação popular (...) Tem também que ter condições para a mais profunda expressão popular e para uma atenção mútua ao que está expresso, ou seja, condição para ‘tornar conhecidos’ experiências, problemas e capacidades adormecidas da população” (idem, p. 139).

Para ilustrar como o executivo exerce influência sobre o COP, quando esse conselho se indispõe e não aceita as “demandas institucionais”, isto é, as demandas do governo, preferindo votar as suas demandas - dos bairros periféricos e o impasse se coloca - o executivo “ameaça”, como exemplo, temos a citação de Santos (2002) sobre uma fala do prefeito de Porto Alegre – Tarso Genro (1993-1996): “Eu próprio e o Executivo envolvemo-nos na disputa e, em uma reunião do Conselho, eu ameacei: ‘se vocês querem partir, OK, nós partimos e construiremos uma rua em cada região. Mas vocês serão os responsáveis, responderão perante a cidade e darão argumentos à direita que anda dizendo que o pessoal do orçamento participativo não tem uma visão da cidade como um todo. As cinco avenidas são cruciais para toda a população da cidade, e sobretudo para os que vivem na periferia’. Após um longo debate, o Conselho aprovou a construção das cinco avenidas com um voto contra” (idem, p. 532).

Esse autor ao discutir a relação entre o governo e o movimento popular em torno do OP, levanta algumas questões, entre elas questiona se o contrato político de co-gestão pode ser considerado um contrato entre parceiros iguais. Responde argumentando que essa autonomia entre os parceiros: governo e movimento popular é relativa. O governo foi quem tomou a iniciativa de instituir o OP e o seu desenho foi construído ao longo do tempo. No seu entendimento o OP faz parte de um programa político de redistribuição dos recursos públicos e de redemocratização do Estado. O governo tem um papel no OP, o processo faz parte de sua estratégia política (segundo Santos (2002) no caso de Porto Alegre), mas o sucesso depende da participação e organização comunitárias.

Seguindo a discussão sobre a autonomia do movimento popular na capital gaúcha, Santos levanta os seguintes questionamentos: A participação comunitária é autônoma? E o que significa ser autônoma? A questão da autonomia deverá ser discutida unicamente no contexto das relações entre o movimento popular e o governo, ou também no contexto das relações do movimento popular com os outros partidos e forças políticas que integram o campo político em Porto Alegre?

Os movimentos populares em Porto Alegre têm longa tradição de envolvimento partidário, com destaque para o PDT e depois com o PT. Segundo o autor a autonomia do movimento popular não é espontânea, pois precisa de apoio externo “A autonomia não pode, portanto, ser concebida como espontaneidade popular, como uma capacidade nata de organizar pessoas pobres em comunidades degradadas, sem o apoio ou a influência de forças políticas externas devidamente organizadas. A autonomia deve antes ser entendida como a capacidade popular de canalizar apoio externo e de coloca-lo a serviço de objetivos, exigências e agendas geradas no seio da comunidade” (idem, p. 534). Situação análoga a esta descrita por Santos em Porto Alegre, ocorreu também (como será visto nos capítulos seguintes) em Piracicaba. Nessa cidade o movimento popular sofreu forte interferência do governo na gestão Herrmann Neto (1977-82) e posteriormente nas duas experiências de OP (1989-92 e 2001-2004). Na verdade o apoio e o estímulo à participação popular na gestão das políticas públicas em Piracicaba, coloca em dúvida a real autonomia do movimento associativo em relação à gestão pública (governo).

O OP é um conjunto de instituições que intermediam as relações entre movimento popular e governo, a “autonomia em vez de ser uma característica estável de um processo

político, é o resultado sempre provisório, de uma luta contínua” (idem, p. 536). Essa autonomia pode ser discutida na esfera do funcionamento do OP, que nesse caso segundo o autor, o governo detém a direção e o ritmo do processo, os conselheiros questionam e desafiam constantemente (em Porto Alegre) o papel que o governo desempenha no OP.

Essa relação é normalmente conflituosa dado que os conselheiros querem ter cada vez mais autonomia para dirigir o processo do OP e o governo coloca limites, o que é natural dado a sua responsabilidade e obrigações legais e ao fato de ter uma visão mais ampliada do conjunto da cidade. Observamos que mesmo no desenho institucional deliberativo o mais “radical” entre as tipologias de OP, a autonomia do movimento popular é relativa, nem poderia ser diferente, a auto-gestão é algo que não está colocada para a realidade brasileira, seja por falta de cultura política do movimento social e visão de gestão como um todo, seja por limites impostos pela legislação, que no regime democrático representativo e de funcionamento do Estado garante ao executivo e ao legislativo as atribuições legais quanto às questões de caráter orçamentário. Assim o OP é a institucionalização de mecanismos consultivos e deliberativos relativos, dentro do funcionamento do Estado no Brasil.

Santos (2002), ao discutir o OP aborda uma outra dimensão da autonomia relativa do OP, referente “ao impacto exercido pelas mudanças na orientação política do Executivo sobre as instituições do OP”. A questão da orientação política está vinculada às mudanças que ocorrem com a troca dos governos, dado que isso interfere nas instituições do OP. O autor cita como exemplo as mudanças nessa orientação com a transferência de governo ocorrido quando o prefeito Tarso Genro é substituído por Raul Pont (1997-2000) (ambos do PT) e novamente Genro em 2001. Raul Ponte é ligado à tendência interna do PT mais a esquerda, a “Democracia Socialista”, que passou a submeter todo o orçamento e Plano Plurianual de Investimentos ao crivo do COP, diferente de Genro pertencente ao grupo “Articulação”, moderado, que em 2001 montou um “Grupo de Trabalho de Modernização do Orçamento Participativo” e a orientação na linha de deliberação pelo COP somente sobre o orçamento. Nessa mesma linha de raciocínio podemos levantar a questão: Como ficará o OP em Porto Alegre com a mudança na orientação política, onde o novo prefeito eleito em 2004 não mais pertence ao Partido dos Trabalhadores? O orçamento participativo

enquanto instituição continuará a existir? Se caso vier a ser mantido, em que bases se darão essa manutenção e como se comportará o movimento social nessa nova realidade colocada? Independente das tipologias adotadas nas experiências de OP, a questão da autonomia do movimento social sobre as instituições do orçamento participativo tem sido sempre de autonomia relativa ou de pouca autonomia. Como vimos nessas breves considerações à autonomia do movimento social sobre as instituições do OP, está diretamente ligada entre outros, aos seguintes aspectos: ao desenho (tipologia) adotado em cada experiência; à capacidade de organização e à autonomia do movimento social; à capacidade de influenciar a configuração das instituições do OP que lhe garanta maior autonomia e poder de decisão e à orientação política dada pelo governo sobre as instituições do OP.

Referindo-se a Porto Alegre, Santos (2002, p. 554) analisa a autonomia versus a dependência do movimento popular em relação ao orçamento participativo, como sendo algo inerente ao próprio processo “uma esfera pública híbrida, composta pelas autonomias relativas recíprocas da sociedade e do governo municipal. É a relatividade contratualizada da autonomia que cria a relatividade igualmente contratualizada da dependência”. Existe uma tensão entre a autonomia e a dependência no interior das estruturas do OP, essa tensão se verifica quando “a sociedade civil, os cidadãos e os movimentos comunitários cedem mais da sua autonomia do que recebem na dependência do governo em relação a eles”. (Idem, p. 554). Isso (autonomia e dependência) ocorreu no processo do OP de Porto Alegre em três momentos segundo o autor: a questão fundiária só entrou no OP de forma lenta; o orçamento participativo contribuiu para a “desaceleração do movimento comunitário autônomo” dado que passaram a perder o monopólio da construção das demandas populares e o papel decisivo do governo a frente do orçamento participativo determinando sua agenda, informações e a sua própria dinâmica.

Na opinião do autor, o que está em jogo não é a autonomia versus a dependência, mas as “orientações políticas, a liberdade com que ele se manifesta, o modo como é reprimido ou estimulado. O movimento comunitário nunca foi autônomo no sentido de ser uma geração espontânea da sociedade descontextualizada das forças políticas organizadas em nível da sociedade política e do sistema político” (Idem, p. 555). Para o autor a hegemonia do PT sobre aqueles que participam do OP e principalmente sobre a maior parte

do movimento popular, expressa pelas simpatias destes, é um encargo para o PT, que poderá contribuir negativamente para definhar a democracia participativa, que necessita do revigoramento que ocorre com o pluralismo e a tolerância nos processos participativos. Provavelmente na maior parte das experiências de OP, independente da tipologia levada a efeito, a hegemonia do PT sobre os movimentos sociais tem sido um elemento que leva a questionamentos sobre a real independência e autonomia dos movimentos sociais em relação ao governo. Nas duas experiências de OP ocorridas em Piracicaba (como veremos nos próximos capítulos), essa hegemonia do PT se manifestou. Muito provavelmente ocorreu o mesmo com as demais experiências de OPs nas cidades governadas por esse partido.