4.1.- Estado-providência - o conceito
Para Briggs (1961) cit. in Pereirinha (2008a: 16), “ … um Estado-providência é um Estado onde o poder organizado é deliberadamente usado (através da actuação política e da administração) para modificar o funcionamento dos mercados em, pelo menos três direcções: i) garantir aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo que seja independente do valor mercantil da sua riqueza; ii) reduzir a insegurança pessoal permitindo aos indivíduos e às famílias enfrentar certas contingências sociais (…) que, de outro modo, originariam uma crise individual e familiar; iii) assegurar a todos os indivíduos, sem distinção de estatuto ou classe, a maior disponibilidade possível de serviços”.
O conceito Estado-providência encontra-se, hoje, no centro das discussões sobre o papel social do Estado. A criação do Estado-providência respondeu essencialmente à vontade de proteger os trabalhadores e cidadãos contra os riscos da sociedade do trabalho. No entanto, é preciso rever a noção de risco, pois estes riscos mudaram de frequência e de natureza (Merrien, 2007)198. De facto, o quadro do
contrato social do pós-guerra repousava sobre três pilares: o trabalho assalariado, as relações familiares e as fronteiras nacionais. Contudo, as condições em que este quadro se desenvolveu sofreram alterações que se reflectiram nestes três pilares. Desde logo, as transformações do mercado de trabalho e a precariedade dos laços laborais com as suas inevitáveis consequências ao nível do primeiro pilar. Já as consequências sobre o segundo pilar foram fruto das evoluções culturais, demográficas e comportamentais e, por fim, a globalização a surtir os seus efeitos sobre o terceiro pilar (Saraceno, 2007: 915). Assim, na sociedade actual, ao lado dos velhos problemas surgem novos problemas para os quais é imperioso encontrar uma resposta.
Desta forma, o Estado-providência formou-se a partir de uma sólida relação entre a produção e a sociedade, isto é, entre o trabalho industrial e a vida social, e entre esta e o Estado. Tudo isto foi possível graças à combinação do crescimento económico com as políticas de regulação económica e com as políticas sociais (Fernandes, 2006). De acordo com Mishra (1995: 21-22), o princípio geral do Estado- providência era que os governos podiam e deviam assumir a responsabilidade de manterem um mínimo decente de condições de vida a todos os cidadãos. Para que tal acontecesse, eram imprescindíveis algumas condições: 1) a regulação da economia de mercado, de forma a manter um nível de emprego alto e estável; 2) a prestação pública de uma série de serviços sociais universais e de um conjunto de serviços sociais pessoais e 3) uma “rede de segurança” de serviços de assistência, baseada numa comprovação de falta de rendimentos ou de meios para enfrentar casos excepcionais de necessidade ou aliviar a pobreza. O pleno emprego, os serviços
198
sociais universais e a manutenção de um nível de vida mínimo básico são três elementos básicos do Estado-providência. Contudo, o seu nascimento e a sua institucionalização são o resultado de um processo histórico incerto.
A edificação do Estado-providência nos vários países é fruto de uma grande variedade de experiências199. A nível europeu, o objectivo do pleno emprego e o
princípio da segurança social universal para todos os cidadãos, independentemente do nível de rendimento, nível de educação, crenças religiosas ou raça, constituem elementos centrais e o trabalho remunerado para todos, a base da organização social. Para Petrella (1996: 24-44), o Estado-providência representou uma grande revolução social quer afirmando, aplicando e promovendo um conjunto de novos princípios e de novas regras, quer estando na origem de novas instituições e de novas práticas políticas, económicas e sociais200. Ao fazer tudo isto, foi contribuindo para o que
Petrella chama de la mosaïque du bien commun e em que a solidariedade é entendida como a base do desenvolvimento social e do funcionamento eficaz da economia de um país. O Estado-providência enquanto projecto político de modernidade encontra os seus fundamentos em três grandes apostas: a criação de uma sociedade, na qual o trabalho tem um lugar central; a criação de uma solidariedade social baseada no Estado-Nação e a gestão do risco que, através de um seguro social, partilha colectivamente os imprevistos (Giddens, 1997).
O Estado-providência aparece, pois, como uma forma política e institucional bem definida e estável depois da Segunda Guerra Mundial. De facto, a maior parte dos países desenvolveu organismos e práticas com o objectivo de assegurar a protecção social e durante muito tempo conseguiram que assim fosse. No entanto, todo o contexto em que se desenvolveu este mesmo Estado-providência conheceu grandes transformações.
4.2.- A economia social no contexto da crise do Estado-providência
A partir dos anos 80 do século passado, muita literatura sobre o Estado- providência se dedicou a analisar as transformações em curso. De facto, muitas dessas transformações encontram as suas origens em todo o contexto que acabámos de descrever no capítulo anterior e que muito contribuíram para se falar na chamada crise do Estado-providência. Parece, pois, que la mosaïque du bien commun de que nos falava Petrella (1996: 24-44) se começou a desmoronar. Este “desmoronamento” foi o resultado da combinação de várias causas: mudanças tecnológicas, económicas, sociais e político-ideológicas201; a crise económica e financeira; a emergente
globalização competitiva dos mercados financeiros, dos mercados de produção, das estratégias e organização empresarial; as modificações na estrutura social; os défices;
199
Como afirma o Grupo de Lisboa (1994: 64-67), apesar das diferenças entre países, orienta-se por quatro preocupações fundamentais: o direito ao trabalho; a luta contra a pobreza; a protecção contra os riscos individuais e sociais e a promoção da igualdade de oportunidades.
200 Alguns exemplos: o direito ao trabalho para todos; o pleno emprego; um rendimento decente para cada trabalhador; segurança social para todos, sem discriminações e exclusões; etc.
201 Na opinião de Petrella (1996) esta crise foi essencialmente uma crise de credibilidade e de confiança. Já Rosanvallon (1981; 1995) fala na presença de uma tripla crise: financeira, ideológica e filosófica.
os constrangimentos fiscais; as opções nas finanças públicas; o aumento do desemprego; os novos problemas sociais e as novas formas de pobreza e de exclusão; a disfunção dos aparelhos de regulação social; o abrandamento do crescimento económico; as dificuldades de financiamento; a diminuição das receitas e a subida das despesas públicas; os bloqueios organizacionais do sector público (estrutura burocrática e centralizada); as dificuldades de gestão e de resolução dos vários problemas; as transformações no mercado de trabalho e de emprego202; a
polarização dos rendimentos e o próprio debate em torno do Estado-providência (Petrella, 1996; Grupo de Lisboa, 1994; Fernandes, 2006; Borzaga e Santuari, 2003; Noël, 1996)203. Sobre esta última causa - o debate a propósito do Estado-providência -
Alain Noël (1996) apresenta uma síntese dos principais termos deste debate (Quadro 20). Cada país à sua maneira irá integrar, de forma mais ou menos coerente, os elementos de continuidade, as ideias neoliberais e algumas medidas favorecedoras da parceria. Mas o contexto continua difícil.
Quadro 20 - Os termos do debate contemporâneo sobre o Estado-providência Estado-Providência
(Welfare state) Estado Neoliberal (Workfare state) Estado Parceiro (Enabling state)
Igualdade, segurança Solidariedade limitada; apoio condicional ao rendimento integração das transferências Solidariedade alargada; sociais na fiscalidade Universalidade Selecção dos clientes; particularismo Respeito pela diferença; multiplicidade
Transferências sociais Desenvolvimento dos recursos humanos; empregabilidade
Percurso de emprego; pluriactividade; partilha do trabalho; economia solidária;
economia social Serviços sociais contrato entre o indivíduo e o Responsabilidade individual;
Estado
Partilha de responsabilidades; poder dos utilizadores; lógica da
contrapartida Normas nacionais Descentralização Desenvolvimento local Fonte: Noël, 1996: s.p.
A combinação das causas que referimos anteriormente criou sérias dificuldades ao Estado-providência, tal como tinha funcionado até então, tornando-o desajustado face à nova realidade: “foi quebrada a relativa coincidência entre integração social e integração sistémica, dando origem a largos espaços de marginalização de populações. Surgiram conflitos entre as exigências de crescimento económico e as necessidades de segurança social, entre o mercado e as suas leis e a
202 Estas transformações suscitam grandes desafios. Pierson (2001) cit. in Pereirinha (2008b: 92-93) identifica diferentes respostas as estas transformações nos vários regimes de Estado-providência: enquanto no Estado-providência social-democrata, o crescimento do emprego ocorreu através da expansão do sector público, não agravando as desigualdades salariais, mas à custa de um agravamento orçamental, no regime liberal esse crescimento fez-se no sector privado, com as inerentes consequências ao nível da desigualdade e da pobreza e os regimes da Europa Continental controlaram o crescimento do sector público e, pela regulação acrescida do mercado de trabalho e de agravamento de custos fiscais, o crescimento do emprego no sector privado sofreu restrições, agudizando o desemprego nestes países. 203
Num primeiro momento, os países reagiram a este contexto reformando o sistema de subvenções ao desemprego e reestruturando (mas procurando limitar) a progressão dos serviços sociais prestados pelo Estado. Contudo, os resultados não foram significativos. As políticas entretanto desenvolvidas não conseguiam, por um lado, resolver os problemas de desemprego e, por outro lado, responder às crescentes solicitações em termos de serviços sociais. A legitimidade dos sistemas de protecção social europeus parecia estar ameaçada. A acompanhar este facto e a causar ainda mais dificuldades, assistiu- se a uma diminuição do papel da família nesta matéria, devido à participação cada vez maior das mulheres no mercado de trabalho e à diminuição da dimensão das famílias (Borzaga e Santuari, 2003: 42-44).
justiça social, e entre a desagregação das estruturas de previdência e o crescimento da exclusão social” (Fernandes, 2006: 188).
Resumindo, e de acordo com a opinião de Carvalho Ferreira (2009), a crise do Estado-providência pode ser visualizada em diferentes dimensões. Ao nível das políticas sociais, a incapacidade financeira do Estado não lhe permite responder adequadamente às crescentes solicitações. Se pensarmos na política económica, as políticas que anteriormente se desenvolviam eram suficientes para resolver os problemas de regulação do mercado e da economia privada. Hoje, estas mesmas políticas não se revelam adaptadas aos níveis de concorrência e de competitividade. Refira-se, ainda, a perda de capacidade de intervenção do clássico Estado-Nação. Por último, a crise do Estado é também visível na sua relação com a sociedade civil. Em relação a esta está por um lado, bastante distante e incapaz de resolver os seus graves problemas (crime, desemprego, violência, exclusão, pobreza, etc.) e por outro lado, as suas relações com a sociedade civil são, muitas vezes, burocráticas, corruptas e corporativas.
Daqui decorrem múltiplos desafios, motivando a que muito se fale sobre a necessidade de reformar o Estado-providência: “existe hoje um consenso quase universal sobre o facto de que o Estado-providência deve ser reformado” (Esping- Andersen, 2009 [1990]: 278). Mas se, na realidade, muitas das transformações que analisámos são transversais à generalidade dos países, os seus efeitos em cada um deles podem ser bem diferentes. Como tal, as soluções apresentadas para estas reformas, devem ser devidamente contextualizadas.
Assim, esta necessidade de reforma está associada à crise do Estado- providência204. No entanto, ele tem revelado alguns traços de persistência. Como
afirma Pierson (1994) cit. in Silva (2000: 57), “as mudanças no Estado-providência têm sido, na maior parte dos casos, mais insignificantes do que as continuidades substantivas das políticas”, pelo que na Europa não se tem assistido a um desmantelamento do Estado-providência, mas sim a um repensar do seu modo de funcionamento205. No entanto, apesar da actualidade do discurso que incide sobre a
crise do Estado-providência, parece que ele esteve sempre em crise (Esping- Andersen, 2009 [1990]: 278) (Quadro 21):
204
Sílvia Ferreira (2000: 28-29), a partir de Papadakis e Taylor-Gooby (1987), apresenta algumas das desilusões acerca do Estado-providência: i) o fracasso da redistribuição operada pelos sistemas de protecção social; ii) os problemas fiscais e de crescimento económico inerentes ao Estado-providência; iii) a própria dificuldade do Estado-providência manter o apoio popular; iv) o paternalismo e a burocratização das suas instituições e v) o modo como os grupos não dominantes eram tratados no Estado-providência, em especial as mulheres, as minorias étnicas e os imigrantes.
205
Silva (2000: 57) resume em três, os factores que têm contribuído para uma certa rigidez e imutabilidade do Estado-providência: i) o seu papel enquanto mecanismo fundamental de garantia dos direitos de cidadania social, mas, também, política e civil; ii) os incentivos eleitorais que resultam de programas com amplo apoio popular, particularmente os que estão relacionados com transferências monetárias e iii) a propensão revelada pelos modelos organizacionais e pelas respectivas instituições para actuarem enquanto mecanismos que reduzem a margem de manobra política e as possibilidades de mudança.
Quadro 21 - A crise contínua do Estado-providência
Anos 1950 Anos 1960 Anos 1970-80 Anos 1990
Impede/prejudica o
crescimento Muito igualdades poucas Estagflação Globalização necessidade de e flexibilidade económica Criação da inflação Governo
sobrecarregado Crise persistente Valores pós- materialistas
Instabilidade na família
Fonte: Esping-Andersen, 2009 [1990]: 278.
Nesta continuidade de crises, impõe-se uma questão: que diferenças existem entre estas crises? O autor responde (279-280): os sinais actuais levam a crer que esta crise é mais séria do que as anteriores. No passado, os diagnósticos foram partidários e ideológicos. A crise actual é, para Esping-Andersen, menos partidária. Uma outra diferença importante diz respeito ao facto de todas as crises passadas serem fruto de problemas endógenos ao Estado-providência (“faziam coisas incorrectamente”). Em comparação, os problemas dos anos 90 resultam fundamentalmente de factores exógenos (resultam de mudanças económicas, como o abrandamento do crescimento e a crescente terciarização da economia e, de mudanças demográficas, onde se destaca o progressivo envelhecimento populacional). Sílvia Ferreira (2008: 32) reforça estas diferenças: a crise dos anos 60- 70 é diferente da actual, uma vez que esta se inseria no quadro das exigências de um papel mais avançado do Estado-providência e a actual crise parece verificar-se no contexto da sua irredutível retracção. Como refere Esping-Andersen (1996) cit. in Ferreira, S. (2000: 34), “o Estado-providência contemporâneo reporta-se a uma ordem social passada; os seus ideais de universalismo e igualdade emergiram por referência a uma classe operária relativamente homogénea. A maior diferenciação ocupacional e de ciclo de vida que caracteriza a sociedade pós-industrial implica também necessidades e expectativas mais heterogéneas”.
Consequentemente, os quatro elementos principais do Estado-providência - “ … um pacto entre o capital e o trabalho sob a égide do Estado, com o objectivo fundamental de compatibilizar capitalismo e democracia; uma relação constante, mesmo que tensa, entre acumulação e legitimação; um elevado nível de despesas em investimentos e em consumos sociais; e uma estrutura administrativa consciente de que os direitos sociais são direitos dos cidadãos e não produtos de benevolência estatal” (Santos, 1993: 43-44) - mostravam-se incapazes de fazer face às várias transformações sociais em curso. A crise dos anos 70 desencadeou um processo de mudança significativo. É neste contexto que ressurge com uma nova identidade a própria economia social206: “Se há um aspecto bastante frequente nas propostas que
206 Nas palavras de Santos (1999: 18-24), o ressurgimento do terceiro sector, no final do século passado, pode ser lido como a oportunidade de o princípio - comunidade - comprovar o seu potencial comparativamente aos outros dois princípios: Estado e mercado. No entanto, o autor adverte para a simplicidade desta leitura, uma vez que não é totalmente claro o falhanço do Estado e do mercado e, mesmo a existir tal falhanço, também não é total evidente que o princípio - comunidade - conseguisse protagonizar uma nova proposta de regulação social. E o autor continua o seu raciocínio: a nível dos países centrais, o terceiro sector surge num contexto de crise e de questionamento do papel do Estado na produção dos bens que lhe são inerentes. Aqui, um certo risco de o terceiro sector ser chamado não por aqueles que são os seus valores-chave, mas para actuar como amortecedor das tensões produzidas pelos conflitos políticos decorrentes do ataque neoliberal às conquistas políticas dos sectores
apontam para a ultrapassagem dos problemas relacionados com o Estado-providência ou a sua crise e contradições é a revalorização de uma esfera não estatal, seja ela chamada sociedade civil, comunidade, terceiro sector, sociedade providência, etc. Simultaneamente, esta revalorização serve para sustentar tanto a defesa da retracção do Estado, através de medidas de desregulação e privatização, como teses de reforma do Estado, democratização e expansão dos direitos, tanto a defesa do regresso a uma comunidade tradicional e autoritária como a defesa da democratização e reconstituição da sociedade civil” (Ferreira, S., 2000: 35).
Para este ressurgimento da economia social muito contribuiram o conjunto de transformações anteriormente descritas. Consequentemente, a economia social tem- se desenvolvido com alguma expressividade. Ela é importante para:
- repensar as bases do desenvolvimento económico e social (Favreau, 2005b); - procurar novas alianças, no sentido de estabelecer novas “regras de jogo”.
Esta situação assume uma importância chave numa altura em que as tradicionais formas de solidariedade “definham” e onde o dualismo económico e social e a exclusão permanente de uma parte importante da população ameaçam implantar-se com normalidade (Bélanger, Boucher e Lévesque, 2007);
- responder à crise do sistema de produção em massa e, consequentemente, da relação salarial fordista (o que originou o desenvolvimento de iniciativas de desenvolvimento local e a procura de outras formas de relacionamento laboral) e responder à crise do Estado-providência burocrático (“convidando” ao surgimento de outro tipo de serviços por parte destas iniciativas) (Bouchard et al., 2000);
- ultrapassar a visão dicotómica da realidade (Estado versus mercado) e favorecer uma mudança nas relações entre o Estado e a sociedade. As potencialidades da economia social na solução dos problemas da crise do Estado-providência teriam reflexos a três níveis: na redução da procura sobre o Estado; num “novo” reposicionamento da solidariedade na sociedade e na visibilidade social às relações de solidariedade (Rosanvallon, 1981);
- ajudar a responder aos problemas do mercado de trabalho e de emprego. Em primeiro lugar, em virtude das taxas de desemprego e de precariedade dos vínculos contratuais, os trabalhadores que se encontram nestas situações são constrangidos a evoluir para um tipo de emprego e de contrato de trabalho que lhes permita estabilidade e identidade organizacional. Neste campo, as organizações do terceiro sector podem ter um importante papel. Todas estas
progressistas obtidas no período anterior. Assim sendo e como chama a atenção o autor, se tal acontecer, a história irá repetir-se: o mito do terceiro sector terá o mesmo destino que o mito do Estado e do mercado. A este propósito, Santos faz uma ressalva: esta postura não visa minimizar os contributos do terceiro sector, mas sim, chamar a atenção que as oportunidades que existem também decorrem num cenário de alguns riscos.
organizações se inserem numa lógica de arranjar ou manter o trabalho e o emprego de uma forma estável. Em segundo lugar, o Estado está muito distante da realidade dos seus cidadãos, pelo que os designados serviços de proximidade constituem uma boa resposta a um leque diversificado de necessidades. Por último, importa mencionar as tendências do terceiro sector que decorrem das suas potencialidades enquanto hipótese alternativa aos modelos de sociedade vigentes (Carvalho Ferreira, 2009: 14-15);
- satisfazer um leque diversificado de necessidades, favorecendo a cultura democrática, a igualdade social e política e os valores de solidariedade, do pluralismo, da coesão social e do voluntariado. A economia social adquire, assim, um papel activo de intervenção que permite aliviar o Estado das suas antigas responsabilidades, hoje dificilmente assumidas, partilhando com a sociedade civil os custos reais da crise e os seus potenciais riscos (Moreno, 2004).
Desta partilha com a sociedade civil também nos fala Boaventura Sousa Santos (1999). Estamos no espaço do reformismo solidário207. O autor descreve duas
fases do movimento da reforma do Estado: uma primeira fase que corresponde à fase de ouro do neoliberalismo - a ideia de um Estado mínimo irreformável - e uma segunda fase, a que corresponde a ideia de que o Estado é reformável e em que se aposta numa outra qualidade de Estado. Esta segunda fase assentaria, segundo o autor, em dois pilares: a reforma do sistema jurídico (em especial do sistema judicial) e o papel do terceiro sector na reforma do Estado208.
Assim, independentemente da diversidade de designações que são atribuídas à temática a que nos dedicamos, “… a verdade é que nos países centrais o ressurgimento do terceiro sector está ligado à crise do Estado-providência. Isto significa que o terceiro sector não ressurge num contexto de lutas sociais e políticas
207
Mas pensar este espaço no contexto português, exige, segundo Alexandra Lopes (2000: 94) que se tenham em consideração algumas das nossas especificidades. Entre elas: nunca se chegou a consolidar totalmente uma cidadania contratual universal, em virtude de alguns condicionalismos históricos; a partilha com a sociedade civil nunca deixou de existir, sendo esta partilha marcada pela informalidade e pela não institucionalização e se, na maior parte dos países europeus, o debate se centra no binómio