A Ação Civil Pública tem por objeto a defesa de interesse difuso ou coletivo em prol da proteção do patrimônio público, meio ambiente e consumidores.
Está prevista na Constituição Federal, artigo 129, III, sendo disciplinada pela Lei 7.347/85. Têm legitimidade para sua propositura o Ministério Público, a União Federal, os Estados, os Municípios, as autarquias, empresas públicas, fundações, sociedades de economia mista e as associações, atendidos os requisitos estatuídos no artigo 5º da citada lei.
A utilização dessa ação no âmbito tributário encontra divergência na doutrina. Ricardo Lobo Torres264 admite sua propositura. Confira-se:
“Aplica-se em matéria tributária, de acordo com o art. 81 da Lei 8.078/90, para a proteção: a) dos interesses ou direitos coletivos, assim entendidos os transindividuais de natureza divisível de que seja titular o grupo, categoria ou classe de contribuintes; b) dos interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os decorrentes de origem comum, como sejam as lesões causadas pela exigência de tributos inconstitucionais. A sentença, se julgada procedente a ação, produzirá efeitos erga omnes e ultra partes”.
No mesmo sentido é o entendimento de James Marins265:
“Sem dúvida, os danos tributários causados na esfera econômica dos contribuintes através de atos de arrecadação pública ilegais ou inconstitucionais são espécie de interesse coletivo, mais especificamente, na maioria das hipóteses, interesses individuais homogêneos, perfeitamente tuteláveis, portanto, através de ação civil pública”.
Célio Armando Janczeski266 sustenta ser imprópria sua utilização, diante da disposição expressa do parágrafo único do artigo 1º da Lei 7.347/85, declarando o
264 Processo administrativo fiscal: caminhos para o seu desenvolvimento, p. 351. 265
Direito processual tributário brasileiro, p. 594. 266 Op. cit., p. 292-293.
não cabimento para veicular pretensões que envolvam tributos. Ressalta o autor que “o questionamento de tributos na esfera judicial trata-se de exercício de direito individual disponível, não albergado processualmente pela via da ação civil pública”.
Alberto Xavier267, analisando a Exposição de Motivos268 da lei que rege a Ação Civil Pública, concluiu sobre a restrição desta ação em matéria tributária:
“Muito embora a Exposição de Motivos apenas se refira às hipóteses em que os beneficiários da ação civil pública seriam contribuintes, a vedação aplica-se a quaisquer causas envolvendo matéria tributária, eis que se encontra formulada em razão da matéria, sem condicionalismo ou restrições. (...) Tratando-se intrinsecamente de uma ação condenatória não pode a ação civil pública ser utilizada para o fim de anulação de ato jurídico, o que é próprio das ações
constitutivas.”
As decisões terminativas proferidas no processo administrativo tributário são imodificáveis, conforme demonstram os argumentos apresentados no item 7.2 acima. Apesar disso, constata-se a adoção, ainda esparsa, dessa modalidade de ação visando à anulação de decisão favorável ao contribuinte, prolatada em processo administrativo tributário269.
267 Op. cit., p. 150-151.
268 Exposição de Motivos Conjunta nº 3-AGU, de 1º de junho de 2.000.
269 Exemplificando, citamos a Ação Civil Pública promovida pelo Ministério Público Federal contra a União Federal e o contribuinte que figurou como parte no processo administrativo nº 13.802.000101/97-10, na qual se busca a desconstituição de decisão parcialmente favorável ao contribuinte, sob a alegação de ter havido lesão ao patrimônio público. Foi requerida a condenação do réu ao pagamento do montante do crédito tributário afastado pela decisão na parte em que lhe foi favorável e a determinação para que a União Federal promova a sua cobrança. Neste caso, a própria Fazenda Nacional precisou apresentar os argumentos que justificaram a decisão proferida pelo Conselho de Contribuintes, demonstrando sua correção. O pedido de antecipação da tutela foi indeferido, sob o argumento de estar ausente a demonstração de dilapidação do patrimônio público (Processo nº 2005.26640-1, em trâmite perante a 13ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal)
Entendemos que a Ação Civil Pública não comporta discussão em matéria tributária, conforme menção expressa no parágrafo único270 do artigo 1º da lei que a regula. A discussão relativa a tributo reflete um exercício de direito individual disponível para o contribuinte. Na hipótese de estarem ausentes os requisitos constitucionais para sua cobrança, temos as ações próprias contempladas no ordenamento, quais sejam a Ação Direta de Inconstitucionalidade, além das ações que poderão os contribuintes se valer na defesa de seus interesses individuais271.
Constatamos que também aqui a Administração não tem interesse de agir para voltar-se contra seus próprios atos perante o Poder Judiciário, não podendo fazer uso da Ação Civil Pública para tanto.
270
Artigo 1º, parágrafo único: “Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço – FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários podem ser individualmente determinados”.
CONCLUSÕES
Das premissas e argumentos expostos ao longo deste trabalho, inferimos as seguintes conclusões.
Do lançamento tributário
1. O lançamento é um ato administrativo vinculado que fixa o montante a ser pago, pelo contribuinte, e que possibilita a exigência do crédito tributário apurado.
2. O lançamento não é imprescindível para a constituição do crédito tributário. Nesse sentido, verificamos que grande parte dos tributos existentes atualmente não contempla atuação da autoridade administrativa, cabendo ao contribuinte, nestes casos, o cálculo, apuração e o recolhimento.
3. A formalização do lançamento abre a oportunidade para o contribuinte instaurar o litígio em fase administrativa, provocando sua revisão e, assim, buscando afastar a exigência do crédito tributário quando entender ser esta indevida.
Proposições gerais do processo tributário
4. As normas que regem o processo tributário devem guardar o propósito sempre contínuo do equilíbrio da relação Fisco-contribuinte, para que todas as controvérsias instauradas sejam dirimidas com acerto, atentando-se sempre para os princípios constitucionais do devido processo legal, contraditório e ampla defesa, assim como os demais princípios insculpidos na Constituição Federal.
5. O processo tributário pode ser instaurado tanto no âmbito judicial, como no administrativo, sendo este liberalidade do contribuinte. Optando pela instauração do processo administrativo, ainda assim, poderá direcionar a matéria em discussão, a qualquer momento ou quando do seu encerramento, para o âmbito judicial, em decorrência da reserva jurisdicional, prevista no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal.
6. A opção pela discussão na esfera administrativa é a mais conveniente, tanto para a Administração Pública, que tem a oportunidade de rever seus atos, no sentido de adequá-los conforme a legislação de regência, se for o caso, como para o contribuinte, que pode tentar afastar a cobrança ilegal perpetrada pela autoridade fiscal, em um processo gratuito, célere e com a exigibilidade do tributo suspensa enquanto perdurar o processo.
7. A opção pelo âmbito judicial é a mais utilizada pelos contribuintes, para solução das controvérsias com o Fisco. O que reflete a sobrecarga dos órgãos judiciais e, em decorrência, compromete a qualidade da prestação oferecida ao jurisdicionado.
Proposições específicas do processo administrativo tributário federal
8. O processo administrativo tributário visa a solucionar os conflitos surgidos entre os contribuintes e o Fisco, tendo por finalidade o controle da legalidade do lançamento realizado pela autoridade.
9. Há controvérsia na doutrina em torno do termo “processo ou procedimento administrativo”. O procedimento consiste na sucessão encadeada de atos promovidos no exercício da atividade administrativa. Ao passo que o processo é o
instrumento no qual se busca o reconhecimento e proteção de um direito. As leis que regulam a matéria e a própria Constituição Federal (artigo 5º, LV) adotam a expressão processo administrativo. Temos que os termos coexistem, possibilitando- nos a adoção da expressão “processo administrativo”.
10. O processo administrativo tributário federal que trata da exigência dos créditos da União é disciplinado pela Lei 9.784/99, Decreto 70.235/72 e por atos de variada ordem e hierarquia, expedidos pelo Ministério da Fazenda, Secretaria da Receita Federal do Brasil e pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional.
11. Durante todo o curso do processo administrativo tributário a exigibilidade do crédito mantém-se suspensa, do que decorre a impossibilidade da sua exigência, até que seja finalizado o processo.
12. O processo administrativo tributário se instaura com a formalização do conflito entre o contribuinte e o Fisco. Essa formalização, denominada Impugnação, consiste na defesa ofertada pelo contribuinte, ao lançamento perpetrado pela autoridade fiscal, revelando sua resistência à exigência tributária.
13. Após a instauração do processo, inicia-se a fase de instrução, quando são realizadas eventuais diligências e/ou perícias. O contribuinte deve apresentar as provas que entender pertinentes para a demonstração de seu direito, quando da apresentação da Impugnação, podendo requerer prova pericial ou realização de diligência, desde que justifique. Essas provas também podem ser realizadas a critério da autoridade julgadora.
13.1. As provas produzidas nos autos deverão espelhar a veracidade dos fatos que delimitam a exigência tributária em discussão, a fim de proporcionar ao julgador que tome a solução adequada ao caso concreto.
14. A decisão proferida compete aos órgãos judicantes que compõem a Administração Pública. No âmbito federal, esses órgãos estão compreendidos, no que tange à matéria tributária, dentro do Ministério da Fazenda. Por força de disposição constitucional expressa, se sujeita ao duplo grau de jurisdição.
15. O julgamento em primeira instância, no âmbito federal, é realizado pelas Delegacias da Receita Federal de Julgamento – DRJ. Em segunda instância, a competência é conferida aos Conselhos de Contribuintes. Das decisões prolatadas pelos Conselhos de Contribuintes poderão ser interpostos, em situações específicas, recursos para apreciação pela Câmara Superior de Recursos Fiscais – CSRF.
Dos aspectos relevantes da decisão proferida no processo administrativo tributário federal
16. A decisão proferida no processo administrativo tributário federal é um ato administrativo. Está sujeita aos requisitos necessários à sua validade, que consistem na competência do julgador, atender a forma estabelecida na lei para a realização do ato, explicitar os motivos que culminaram com a adoção desta ou daquela decisão, assim como atingir o objetivo colimado no controle da exigência fiscal que originou o litígio instaurado, para constatar se foram atendidos os preceitos legais para a exigência.
16.1. Na ocorrência de algum vício que acarrete a nulidade da decisão administrativa, a própria autoridade que a proferiu pode saná-lo de ofício. O
impugnante também poderá suscitá-lo, o que fará nos próprios autos ou no âmbito judicial, caso ali não seja corrigido, requerendo a determinação para que seja proferida nova decisão administrativa.
17. É possível a apreciação, pelos Conselhos de Contribuintes, de matéria de ordem constitucional suscitada no processo administrativo. Quando verificada a inconstitucionalidade da norma, deverá afastá-la no caso concreto. Impedir essa apreciação configura cerceamento de defesa ao contribuinte.
18. A decisão administrativa deve corrigir o lançamento que esteja em descompasso com a lei aplicável. O julgador deverá se valer dos princípios norteadores do processo tributário, assim como da legislação de ordem constitucional e infraconstitucional aplicável. Daí resultando a decisão, novo ato administrativo, que poderá confirmá-lo ou modificá-lo.
19. Da decisão definitiva proferida no processo administrativo tributário, decorre a ausência de possibilidade de sua revisão, ao menos na esfera administrativa, para ambas as partes e, na esfera judicial, para a Fazenda Pública, quando vencida.
20. Conforme o resultado alcançado pelo contribuinte no processo administrativo federal, decorrem aspectos distintos:
(i) caso a decisão lhe seja favorável, o crédito tributário é extinto, despindo-se a autoridade fiscal de poder e legitimidade para lhe impor qualquer cobrança relativa ao tributo objeto do processo em que proferida a decisão.
(ii) caso a decisão lhe seja desfavorável, o crédito torna-se exigível, possibilitando-se à Fazenda Pública prosseguir com sua cobrança, o que será feito
pela Execução Fiscal, nos termos da Lei 6.830/80. O contribuinte poderá, se preferir, ingressar com ação judicial, para submeter a discussão quanto à ilegalidade e/ou inconstitucionalidade do crédito tributário então constituído.
21. Afastadas as hipóteses de nulidade, a decisão administrativa não comporta revisão. A pretendida revisão judicial contemplada no Parecer 1.087/04 e Portaria 820/04, ambos da Procuradoria Geral da Fazenda Nacional, não encontra amparo legal no ordenamento jurídico vigente. Ciente dessa impossibilidade e em nítida demonstração de cautela, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional expediu o Parecer 74/2007, suspendendo os efeitos dos referidos atos normativos.
Das medidas judiciais para rever a decisão administrativa
22. O contribuinte apenas terá interesse e legitimidade para rever a decisão administrativa, na hipótese desta lhe ser desfavorável, quando, então, poderá retomar a discussão quanto à ilegalidade e/ou inconstitucionalidade do crédito tributário na esfera judicial. Poderá utilizar-se de uma das seguintes ações judiciais: mandado de segurança, ação declaratória, ação anulatória de débito fiscal ou embargos à execução fiscal.
23. A Fazenda Pública apenas terá interesse e legitimidade para rever a decisão administrativa, quando estiverem presentes vícios que comprometam sua validade, os quais se assentam na competência do julgador, atender-se a forma prescrita na lei para sua realização, ser a decisão motivada e ter fundamento legal. Conforme estabelece a Lei 9.784/99, o prazo para a desconstituição da decisão é de 5 anos.
24. A Fazenda Pública, como órgão integrante da Administração Pública, não tem interesse de agir, nem amparo legal para voltar-se contra os próprios atos perante o Poder Judiciário. Admitir tal possibilidade provocaria a instabilidade das decisões proferidas no âmbito administrativo, violando o princípio da segurança jurídica, importante ferramenta para o equilíbrio das relações jurídicas.
Por derradeiro, após percorrermos o regime jurídico do processo administrativo tributário federal que trata dos créditos da União, no afã de apresentar uma análise da decisão administrativa nele proferida, destacamos:
i) a decisão administrativa expressa a vontade da Administração, confirmando ou negando a existência do crédito tributário objeto do processo instaurado;
ii) os princípios do devido processo legal, contraditório e ampla defesa são os alicerces fundamentais para se atingir a solução justa a qualquer controvérsia, assim sendo, também, para o âmbito administrativo fiscal;
iii) inexiste justificativa plausível e possibilidade jurídica para a Administração rebelar-se contra os pronunciamentos feitos pelos seus órgãos judicantes, o que lhe impede a revisão desses atos;
iv) admitir-se a revisão de decisão terminativa proferida no processo administrativo tributário gera a instabilidade das decisões proferidas neste âmbito, desprestigiando o contencioso fiscal e violando a ordem constitucional.
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