Systemfeil i styringen

Mitt hovedanliggende i dette avsnittet er mulige årsaker til den ganske tragiske utviklingen som fant sted i de 15 årene fra 1975 til 1990, og som dessverre henger med oss også i dag. Utviklingen av en så viktig samfunnsfunksjon som vårt vern mot ytre farer, er selvsagt et politisk ansvar. Altså kunne vi fristes til å trekke den raske konklusjon at årsaken til Forsvarets forfall gjennom denne perioden var dårlige politikere og gal politikk. Det er imidlertid verken en dekkende eller særlig nyttig observasjon.

Dersom jeg så stiller meg utenfor og tar på meg den nøytrale observatørhatten, kan jeg komme med en annen observasjon, som heller ikke i seg selv er særlig til nytte for dem som vil forbedre. Det gikk galt fordi det ikke var samsvar mellom mål og midler. Eller for å si det i sterkt forenklede økonomiske termer: Når ikke inntektene dekker nødvendig drift, avskrivninger og moderniseringer, reduseres bedriftens evne til å produsere goder over tid. Dermed reduseres inntektene ytterligere. Til slutt er konkurs eneste løsning. I statsforvaltningen har vi som kjent ikke slike sikkerhetsmekanismer for å

FFI-rapport 2010/01924 39

avvikle virksomhet som ikke fyller sin funksjon og når sine mål, og virksomheten hangler videre. Men dette er heller ikke i seg selv noen nyttig konklusjon. Vi må grave dypere og finne ut av hvilke

underliggende forhold som har gjort at det over lang tid ikke har vært samsvar mellom mål og midler i en stor og viktig statlig etat som Forsvaret.

De avgjørende spørsmålene her blir hvilke grunnprinsipper en statlig sektor som Forsvaret styres etter, og hvordan disse prinsippene praktiseres. Dette er selvsagt et svært omfattende og krevende tema som det kunne skrives doktoravhandlinger om. Her får jeg nøye meg med en enkel analyse som kan hjelpe oss til å forstå hovedsammenhengene og hvor skoen trykker mest. En statlig sektor skal produsere goder som samfunnet som helhet, og dermed det store flertall av innbyggerne, vil nyte godt av. Våre folkevalgte politikere har ansvar for å fastsette overordnede mål for de forskjellige sektorene og prioritere bruken av statens ressurser mellom dem. De forskjellige delene av statsforvaltningen har så oppgaven med å gjøre målsettingene så konkrete at det går an å bruke dem som styringsretningslinjer, og for å legge planer hvordan de bevilgede midlene skal brukes. I dag er såkalt mål- og resultatstyring i ferd med å gjøre sitt inntog i alle kriker og kroker av statsforvaltningen. Selve begrepet var ikke funnet opp på slutten av 1970-tallet, men den grunnleggende tankegangen var der.

I dette mangslungne styringssystemet er det legio muligheter for små og store systemfeil som kan føre til at resultatet ikke blir optimalt. I forsvarssektorens system er det, slik jeg kjenner det, fire

dominerende muligheter for systemfeil. For det første kan de langsiktige, overordnede målene over lengre tid bli satt feil. For det andre kan konkretiseringen av målene og den tilhørende planlegging av tiltak og ressursbruk bli uhensiktsmessig for å nå de overordnede målene. For det tredje kan det være feil og begrensninger ved systemets evne til å ”måle” hvordan graden av måloppnåelsen faktisk utvikler seg. Og for det fjerde kan det være svikt i tilbakemeldingen til overordnet nivå og i evnen til å justere mål, ressurser og planer i lys av endringer som skjer og erfaringer som høstes under veis. Og som om dette ikke skulle være nok, kan selvfølgelig et utall av forskjellige kombinasjoner av disse feilene oppstå. Mitt utgangspunkt for å gå inn på dette er analytikerens og planleggerens, og et ønske om å finne ut hvordan planleggingsfunksjonen best kan utformes og tilpasses de øvrige delene av systemet. Under veis vil vi ganske sikkert også bli konfrontert med noen mer fundamentale og

nærmest etiske problemer. Hvordan skal vi forholde oss dersom vi mener å se at hele styringssystemet har innebygget noen grunnleggende feil? Skal vi forsøke å rette på disse feilene og tilpasse

planleggingspunksjonen til et ”ideelt” system, eller skal vil ta verden rundt oss slik den faktisk er og skaffe oss en planleggingsmetodikk som forsøker å gjøre det beste ut av det? Jeg skal ta opp disse spørsmålene mot slutten av denne rapporten. Her skal vi nøye oss med å se litt nærmere på de nevnte fire kategorier av mulige systemfeil.

De strategiske målene for forsvaret vårt utviklet seg gjennom de siste 10 – 15 årene av Den kalde krigen mer og mer i utakt med den overordnede militærstrategiske situasjonen slik den i virkeligheten var. Som jeg har vært inne på flere ganger, forvitret Warszawapakt-landenes militære styrker gradvis.

Dette førte til at Nato-landenes ensidige vekt på å avskrekke et storstilt sovjetisk angrep på Vest-Europa til slutt ble en gigantisk strategisk feilsatsing. Det ble brukt store ressurser på å opprettholde styrker som ikke hadde noen primær funksjon. Følgelig ble andre, mer framtidsrettede kapabiliteter

40 FFI-rapport 2010/01924

ikke prioritert. Hadde våre ledere innsett dette tidlig på 1980-tallet – og tatt konsekvensene av det – ville vi ha vært vesentlig bedre stilt ti år senere, og Forsvaret ville ha hatt et helt annet utgangspunkt for de dyptgripende omstillingene som måtte komme. Men Norge var selvsagt en liten og ubetydelig brikke i dette spillet. Det er kanskje ikke rimelig å forvente at vi skulle velge en annen strategisk hovedlinje enn de andre landene i Nato. Men i siste halvdel av 1980-tallet pågikk det en tautrekking innad i Nato om hvilke trusselforutsetninger den kollektive planleggingen skulle bygge på.

Standpunktene varierte, etter hva jeg har hørt, ganske mye, og Norge lå klart på den siden som ikke ville nedskalere den sovjetiske trusselen på usikre premisser. Kanskje kunne det ha gjort en forskjell om Norge hadde gått inn for en mer dristig, men faktaoppdatert, linje. Det får vi aldri vite. Så vi får vel slå oss til ro med at den systemfeilen vi her snakker om, ligger i at de allierte landene samlet ikke maktet å utnytte sin kollektive etterretningskunnskap til å ta inn over seg at Sovjetunionen var på veg mot sammenbrudd og samles om et oppdatert strategisk grunnlag. Så må jeg føye til at det å forutse slike enkeltstående og dramatiske hendelser i seg selv er svært vanskelig. Og enda vanskeligere vil det være å ta de tunge grepene et slikt jordskjelv i vårt strategiske nabolag ville kreve, før seismografene begynte å slå ut.

Derimot kunne vi, mildt sagt, ha blitt betydelig bedre til å sette de riktige målene og legge realistiske planer for utviklingen av forsvarsstrukturen. Sovjetunionens sammenbrudd skyldtes et samspill mellom politiske og økonomske krefter. Den militære utviklingen innen Warszawapakten var en konsekvens av dette, og selv om vi ikke klarte å forutse sammenbruddet, burde vi ha tatt

konsekvensene av at forfallet i deres militære styrker var på gang. Det er vårt eget militære etterretningsapparat som, i samarbeid med våre allierte, skal holde våre nasjonale myndigheter oppdatert på dette området. Jeg kan huske at det etter 1985 ble reist spørsmål om ikke mange av de trusselstyrkene vi opererte med i våre planscenarioer, var sterkt overvurdert. Ett av eksemplene på dette var den sovjetiske kapasiteten for å gjennomføre omfattende og langt utgående

sjøinvasjonsoperasjoner på Natos nordflanke. Et annet eksempel er realismen i et angrep mot Sør-Norge med 10 til 15 mekaniserte infanteridivisjoner i åpningsfasen av et sovjetisk angrep på Nato, hvor Sentralavsnittet åpenbart måtte ha førsteprioritet. Jeg har ingen dypere kjennskap til hvilken etterretningsinformasjon som var tilgjengelig for hvem og hvilke konkrete vurderinger som ble gjort på dette grunnlaget. Og om jeg hadde hatt det, ville mye av dette fortsatt ha vært gradert informasjon.

Men det er grunn til å tro at det fantes mye spredt informasjon om manglende oppgradering og nyanskaffelse av materiell i deler av de enorme Warszawapakt-styrkene, om alt for få øvelser som kunne gi den nødvendige samtrening på strategisk og operativt nivå og om forfall i holdninger og stridsmoral hos befal og soldater.

Hvilke systemsvakheter i vårt planleggings- og beslutningsapparat var det så som gjorde at denne etterretningsinformasjonen ikke kom til nytte gjennom oppdaterte trusselsenarioer og et mer korrekt grunnlag for vår egen planlegging? Det er nok ingen enkel og åpenbar forklaring på denne type fenomener i store og komplekse organisasjoner. Som sagt har jeg ingen detaljkunnskap ”fra innsiden”

å bygge mine vurderinger på. Men etter mange år med mye kontakt med menneskene og god kjennskap til prosessene, har jeg et grunnlag for å mene noe om hvilke hovedmekanismer som kan forårsake en slik dysfunksjonell adferd. Jeg tar altså som utgangspunkt at det fantes en god del

FFI-rapport 2010/01924 41

detaljinformasjon om den faktiske militære situasjon i Sovjetunionen og de andre Warszawapakt-landene. For at denne informasjonen skal komme til nytte for å avstemme vår egne forsvarsplaner riktig, er det tre forutsetninger som må oppfylles. For det første må den detaljerte informasjonen vurderes og settes sammen til et helhetlig bilde slik at det gir et best mulig grunnlag for analyser og vurderinger på overordnet nivå. Usikkerheter i dette bildet må komme klart fram. For det andre må det finnes motkrefter som forhindrer stagnasjon og ensretting, og som stiller velbegrunnede og kritske spørsmål til etablerte sannheter. Og for det tredje må all denne informasjonen gis en form som gjør den forståelig ikke bare for eksperter, men også for byråkrater og politikere.

På alle disse områdene hadde systemene våre under den kalde krigen klare mangler. Hovedproblemet var kanskje at systemet var for lukket. Etterretning vil alltid være belagt med hemmelighold. Slik er det også i dag, men det var nok mer markant og gjennomgripende i den bipolare verden under den kalde krigen. Det var ikke mange utenfor systemet som hadde grunnlag for, enn si mot til, å stille kritiske spørsmål og fremme begrunnede motforestillinger. Jeg vil ikke insinuere at de som var ”på innsiden”, bevisst feiltolket eller tilbakeholdt informasjon. Lukkede systemer har ofte sin egen indre gravitasjonskraft, og menneskene i systemet blir fanget i og hold fast av den. På toppen av dette kom vanskelighetene med å ta hensyn til usikkerhetene i basisinformasjonen på en praktisk måte. Slik vårt planleggingssystem var – og fortsatt er – bygget opp, syntetiseres trusselforutsetningene i form av utvalgte angrepssenarioer. I prinsipp kan usikkerhetene representeres gjennom et stort antall slike scenarioer som dekker hele det aktuelle spennet av mulige utfordringer. Så langt det var praktisk mulig ble dette gjort under analysene for Forsvarskommisjonen av 1974. Dette kan gi innsikt i

sammenhengene mellom trussel og egne styrkebehov, men det fritar ikke de ansvarlige fra å velge hvilket eller hvilke angrepsscenarioer som skal være dimensjonerende og dermed hvilken framtidig styrkestruktur vi skal sikte mot. På 1970-tallet var det i realiteten forsvarssjefen som hadde det tunge ansvaret for å treffe dette valget. Det store flertall av involverte politikere valgte å følge

forsvarssjefens råd. Et svært lite mindretall ville ha et annet slags forsvar, utenfor Nato og basert på et geriljakonsept. Men dette var tuftet på prinsipielle standpunkter om hvordan vi burde forsvare oss, og ikke på en annen forståelse av hva vi ville måtte forsvare oss mot.

Hva skjer når en sterk etatssjef spiller en så vidt avgjørende rolle i et slikt styringssystem? Det

åpenbare svaret er at han søker å påvirke systemet til beste for sin etat. Jeg har hatt gleden av å arbeide sammen med ni forsvarssjefer, og jeg er ikke i tvil om at de alle sammen har fylt denne funksjonen med styrke og de aller beste intensjoner. De fleste har brukt sin sterke posisjon til å gi klare råd om at Forsvaret må få større bevilgninger. Måten å gjøre det på under den kalde krigen var å demonstrere økte krav til våre styrker og de tilhørende behov for investerings- og driftsmidler. Det ble gjort ved å legge til grunn passende krevende scenarioer. Dette kan kanskje høres manipulerende ut, men jeg tror ikke ment slik. Det var åpenhet om scenarioene, og det kunne fra forsvarssjefens ståsted være god grunn til å framheve de mer krevende utfordringene. Under denne åpne argumentasjonen lå det imidlertid en slags gjensidig misstenksomhet mellom forsvarssjefen og politikerne.

42 FFI-rapport 2010/01924

Politikerne antok nok at forsvarsledelsen ville ”ta litt hardt i” og at det derfor var litt prutingsmonn, mens forsvarssjefen på sin side var ganske overbevist om at uansett hvilke behov han argumenterte for, så ville politikerne kutte. Altså måtte han holde ”bevilgningsstrikken” stram gjennom et konstant

”overbud” for å kunne holde bevilgningene på et akseptabelt nivå.

Om disse mekanismene virkelig eksisterte eller var selvsuggesjon er vanskelig å si. Helt fram til 2000, under forsvarssjef general Sigurd Frisvolds lederskap, var det ingen som torde ta sjansen på å slakke på draget i ”bevilgningsstrikken”. Da var det aller meste endret. Det gamle regimet som rådet gjennom tre tiår, bidro til å skape store styringsproblemer i Forsvarets langsiktige utvikling. I en atmosfæren preget av rolleuklarhet og gjensidig mistenksomhet, låste styringsprosessen seg i en modus som skapte stadig større sprik mellom mål og midler. Politikerne aksepterte tilsynelatende forsvarssjefenes

dimensjonerende scenarioer og styrkemål, og utviklingsplanene for styrkestrukturen ble lagt opp etter det. Men når det kom til bevilgninger, slo de politiske tverrprioriteringsmekanismene som vanlig inn, og budsjettene ble år om annet et hakk lavere enn planene for strukturutvikling tilsa. Forsvarssjefene fulgte opp med krav om enda større budsjettvekst for å ta igjen det forsømte. Kanskje skulle de i stedet ha stukket fingeren i jorda og akseptere det faktum at politikken er, og bør være, styrende, og at styringen skjer gjennom faktisk ressurstildeling og ikke gjennom uforpliktende aksept av i og for seg ønskelige mål.

Denne fastlåste situasjonen varte ved helt til Sovjetunionenes sammenbrudd. Dette gikk spesielt ut over Hæren som ikke kunne slå i bordet med tunge, ufravikelige enkeltinvesteringer. Brigader kjøpes som kjent ikke hele, men stykkevis og delt over lang tid. Da FFI i 1993 på eget initiativ gikk gjennom materiellstatus for Hærens 13 brigader, viste det seg at bare to-tre av disse med rimelighet kunne sies å ha nok materiell til å være operative. Store mengder dyrt og kritisk materiell manglet, samtidig med at det sto transport- og annet støtemateriell på lager for alle 13 brigadene. Hvordan kunne dette skje?

Mye av forklaringen ligger i de systemfeilene jeg har nevnt ovenfor. Og på toppen av dette sviktet på fatalt vis vår evne – eller kanskje snarere vilje – til å ”måle” graden av måloppnåelse under veis, slik at det kunne gis klare tilbakemeldinger til overordnede nivåer om tingenes tilstand og kursen endres.

Dette er det siste av de kritiske elementene i et godt langsiktig planleggings- og styringssystem som vi ennå ikke har gått inn på.

Under den kalde krigen ble våre stridskrefter aldri ”målt” gjennom reell kampinnsats. Avskrekkingen virket, og krigen kom aldri. Det var selvsagt på en måte svært bra. Men for Forsvaret som en levende organisasjon i utvikling var det i høyeste grad problematisk. Det finnes mange eksempler på at organisasjoner som har en rent preventiv funksjon og aldri brukes, går i stå og forvitrer. Øvelser ble holdt jevnlig. De var primært lagt opp for trening, men ga også en viss mulighet for å måle ferdigheter på lavt nivå i organisasjonen. Hvor realistiske de tilbakemeldinger som ble gitt fra slike øvelser var, skal jeg ikke spekulere om. Men det er generelt vanskelig å sikre realisme og objektivitet i slike sammenhenger. For å kunne måle operativiteten for større deler av – for ikke å si hele –

forsvarsstrukturen, var det som foregikk av øvelser, åpenbart ikke tilstrekkelig. Hovedproblemet her ble etter hvert de åpenbare manglene i materiellstrukturen: kampfly og stridsfartøyer uten våpen og brigader uten kritisk viktig materiell. Men disse manglene var jo selvsagt kjent mange steder i

FFI-rapport 2010/01924 43

systemet. Minst oversiktlig var som nevnt situasjonen i Hæren, men ikke verre enn at det tok to forskere og en offiser fra FFI, i samarbeid med Hærens forsyningskommando, noen få måneder å skaffe en oversikt som med all nødvendig tydelighet viste tingenes bedrøvelige tilstand.

Jeg tror dessverre vi må trekke den konklusjon at tilstrekkelig resultatmåling som grunnlag for god styring ville ha vært fullt mulig. Altså må det ha vært ”viljen” det stod på, ikke enkeltindividenes, men systemets vilje. Insentivene til endring var ikke sterke nok. For å knytte tråden tilbake til den

økonomiske styringsanalogien vi startet denne drøftingen med: Alle som ville se det, visste at inntektene ikke dekket nødvendig drift, avskrivninger og moderniseringer. ”Bedriftens” evne til å produsere de forventede samfunnsgoder som et godt forsvar skal gi, var over tid blitt kraftig redusert.

Men konkursen truet likevel ikke. Normale markedsmekanismer fungerer ikke for offentlige tjenester, ganske enkelt fordi det ikke finnes noe velfungerende marked hvor konkurranse gjør at de dårlige aktørene taper for de gode. Så kan vi fortsette å forundre oss over at fornuften ikke slo gjennom selv om de såkalte markedsinsentivene ikke fungerte. Markedsmekanismer eller ikke; vi skulle uansett ha god grunn til å forvente at det ble tatt grep for å unngå åpenbart feil bruk av de midlene staten bevilget.

Forklaringen er kanskje så enkel som at under de siste årene av den kalde krigen, var det ingen som trodde på ”den varme krigen”, men heller ingen som hadde tilstrekkelig mot og tyngde til å ta konsekvensene av det og restrukturere vårt eget forsvar. Så får det være en trøst, om enn mager, at de 35 årene fram til 1990 var en ganske spesiell unntakssituasjon, og vårt håp at vi har lært noe av den som har gjort oss bedre skikket il å styre Forsvarets utvikling.