Vår tenkemåte og analytiske tilnærming, slik den utviklet seg gjennom arbeidet med Forsvarsanalysen 74, var tuftet på konkretisering og sporbarhet. Vi ville modellere den militære verden på en slik måte at de som levde i den, kjente seg igjen, og slik at vi forskere som skulle analysere den, kunne bli kjent med den og forstå sammenhengene og dynamikken. Modellutviklingen vår ble altså en slags testbed.
Vi var opptatt av at modellene skulle representere virkeligheten på en, om ikke realistisk, så i alle fall så virkelighetsnær måte som mulig. Slik skulle vi sikre oss at analyseverktøyet både var relevant og hadde en kontrollerbar kvalitet. En sentral del av denne tilnærmingen var at vi måtte arbeide med konkrete militære scenarioer som grunnlag for analysene. Scenarioene skulle beskrive den overordnede militære situasjonen som våre modellsimuleringer skulle spille innenfor. Hvor disse scenarioene skulle komme fra, hadde vi i utgangspunktet bare vage forestillinger om.
3.4.1 Sikkerhetspolitikken slår rot på FFI
De som bygget opp Systemgruppens kompetansebase på 1960-tallet, var kloke nok til å innse at det var helt avgjørende å skjønne sikkerhetspolitikkens vesen og grunnleggende prinsipper. Uten det ville vi lett kunne tråkke feil når vi skulle avgrense og definere de operasjonsanalytiske problemstillingene vi skulle arbeide med. Dette forsøkte de først å løse ved å invitere erfarne medarbeidere fra
Utenriksdepartementet til å hospitere ved FFI. Det kom det nok ikke mye ut av, og løsningen ble å rekruttere forskere med statsvitenskaplig bakgrunn til FFI og bygge opp et lite, men spesialkompetent sikkerhetspolitisk forskningsmiljø. Så kan vi også legge merke til at det ikke ble gjort noe forsøk på å få inn slik kompetanse ”på lån” fra Forsvarsdepartementet.
Sikkerhetspolitikerne våre ble etter hvert viktige medspillere i arbeidet med å utvikle scenarioer for forskjellige analyseformål. Men i Forsvarsanalysen av 1974 var deres bidrag begrenset. Da tok det aller meste av vår sikkerhetspolitiske tenking utgangspunkt i at Sovjetunionens militære kapasiteter var den dominerende trusselen. Det var den militære etterretningstjenestens oppgave å følge med på hvordan disse militære kapasitetene utviklet seg, og dette ble lagt til grunn for nasjonale forsvarsplaner slik de var beskrevet i offisielle dokumenter. Alt dette var selvsagt høyt gradert informasjon, men FFI fikk tilgang til den slik at vi kunne lage angrepsscenarioer på det format vi trengte for våre
stridssimuleringer. Dette var mer militært håndverk enn det var sikkerhetspolitikk i praksis. Sovjetiske
FFI-rapport 2010/01924 25
angrepsstyrker og hovedaksene for angrep ble hentet fra forsvarssjefens Plandokument nr.1, og arbeidet med å omsette dette i konkrete analyseforutsetninger ble gjort av forskere og tilbeordrede offiserer mer og mindre som en integrert del av modellutviklingen. For at instituttets
sikkerhetspolitiske forskning ikke skal komme i et galt lys, må jeg presisere at etter den kalde krigens slutt ble scenariotenkning en integrert og sentral del av vår sikkerhetspolitiske forskning. Så viktig var den at da Forsvarsdepartementet tidlig på 2000-tallet strammet inn rammene for FFIs
sikkerhetspolitiske forskning, var det to forskningstemaer som eksplisitt ble erklært ”lovlige”. Det ene var terrorisme, hvor vi da hadde bygget opp en internasjonalt anerkjent spisskompetanse. Det andre var sikkerhetspolitisk forskning som grunnlag for scenarioutvikling i forbindelse med Forsvarets langsiktige planlegging. (Tillerutvalget av 2003).
3.4.2 Scenarioenes plass i den analytiske tilnærmingen
Det var altså rimelig greit å lage konkrete militære forutsetninger om hvordan sovjetiske angrep mot Norge kunne bli gjennomført, slik at dette passet til det modellverktøyet vi ville bruke i
Forsvarsanalysen. Men vår forståelse av hvordan vi skulle bruke scenarioer som en aktiv del av vår analytiske tilnærming, var ikke særlig godt utviklet. Det viktigste ved å bruke scenarioer er at de skal hjelpe oss til å tenke strukturert og konkret om en usikker framtid. Vi spente ikke ut noe bredt
usikkerhetslerret for de 15-20 årene våre analyser skulle dekke. Det enerådende strategiske scenarioet var en stabil, gjensidig kjernefysisk avskrekking, og under denne paraplyen ville det foregå et
konvensjonelt våpenkappløp mellom Sovjetunionen og Nato. Dersom vi sakket akterut i dette kappløpet, ville Sovjetstyrkene kunne vinne en konvensjonell krig i Europa. Innefor rammen av alliansens kollektive selvforsvar måtte Nato forhindre dette, og Norge hadde et lite, men viktig bidrag å gi ved å være en del av det framskutte forsvaret på den viktige Nordflanken. Dette var fastpunkter i vår analyseverden, og bruken av scenarioer ble begrenset til å tenke gjennom forskjellige
konvensjonelle stridsforløp i stort og hvordan dette ville skape utfordringer for vårt norske forsvar.
Selv om dette var en nokså avgrenset scenarioøvelse i den store strategiske sammenhengen, ga det oss mulighet til å drøfte militære utfordringer mot Norge på en strukturert måte. I stedet for å snakke om scenarioer, gikk vi over til å snakke om konfliktsituasjoner. Dette var heller ikke noe godt begrep. Det vi egenlig gjorde var å beskrive alternative måter Sovjetunionen kunne tenkes å angripe Norge på, avhengig av hvilke strategiske mål ledelsen i Kreml kunne ha – altså angrepssituasjoner.
Det ble tenkt nokså bredt og åpent på hvilke angrepssituasjoner om kunne være aktuelle, men vi tok oss dessverre ikke tid til å dokumentere dette godt nok. I sluttrapporten fra Forsvarsanalysen 74 finner vi bare omtalt to av de fire konfliktsituasjonene – eller angrepssituasjonene – som ble diskutert.
Angrepssituasjon 2 er et isolert sovjetisk angrep på Nord-Norge. Den strategiske logikken bak dette fra sovjetisk side ville være å sikre sine baser og styrker på Kola, kanskje spesielt Nordflåtens
strategiske undervannsbåter. Skulle lederne i Kreml vurdere situasjonen slik at sannsynligheten for en militær konflikt med Nato og USA var stor, kunne de ha mye å vinne på å sikre seg kontroll over det viktige forterrenget for Kolaområdet, både for å forhindre at Nato skulle bruke det og for selv å kunne bruke det som utgangspunkt for framskutte operasjoner. Vi forutsatte at angrepssituasjon 2 kunne settes i verk slik at vi bare fikk noen få dagers varsel for å trappe opp vår militære beredskap.
26 FFI-rapport 2010/01924
Angrepssituasjon 4 var et angrep på Norge som del av et storstilt sovjetisk konvensjonelt angrep på Vest-Europa. Vi antok at den viktigste militære mål for Sovjetunionen i en slik situasjon ville være å nedkjempe Natos styrkes i Sentral-Europa så raskt som mulig. Men det ville også være av stor betydning å sikre seg kontroll på nordflanken så tidlig som mulig. En invasjon i Nord-Norge ville derfor bli satt i verk allerede i krigens innledende fase. Invasjon i Sør-Norge ville komme noe senere, avhengig av hvor raskt de sovjetiske styrkene fikk kontroll over utløpene fra Østersjøen. Vi forutsatte også i denne situasjonen at varslingstiden for oppbygging av norske styrker ville være ganske kort, med start av mobilisering ca en uke før invasjonen i Nord-Norge.
3.4.3 Scenarioer og strategisk tenking
Slik ble altså ”scenarioene” for Forsvarsanalysen 74 til. I dag kan vi nok synes at veien fra de brede strategiske og sikkerhetspolitiske vurderingen til de to enerådende angrepssituasjonene var faretruende kort, og at begrunnelsene for de valg som ble gjort, var tynne og ble dårlig dokumentert. At det ble slik, er ikke vanskelig å forstå. Det var mange i Forsvaret som arbeidet med den operative
planleggingen, og den offisielle vurderingen av hvordan en krig med Sovjetunionen ville arte seg i stort var opplest og vedtatt. Vi så ingen grunn til å stille spørsmål ved dette, og hadde nok heller ingen spesielle forutsetninger for det. Dessuten hadde vi hadde knapt om tid, og måtte konsentrere oss om selve analysearbeidet. Her var det de konkrete forutsetningene om angrepssituasjonenes utvikling og militære innhold som opptok oss. Innen analyseteamet gikk diskusjonen høyt om hvilke forutsetninger vi skulle gjøre om varslingstid og egen styrkeoppbygging før angrepet på Norge. Var det riktig å være så pessimistisk og forutsette ekstremt korte varslingstider? Hvor dristige skulle vi tro at de sovjetiske militære lederne ville være i sin tro på egen evne til overraskende og raske framrykninger, både på land og til sjøs? Var det riktig av oss ikke å ta Nato-styrker eksplisitt med i noen av scenarioene?
Gjorde vi oss ikke skyld i å velge en ”worst case” tilnærming som ville gi misvisende resultater når vi skulle dimensjonere forsvaret vårt?
Dette er sentrale prinsipielle spørsmål for en forskningsinstitusjon som vil gi solide og nyttige bidrag til langsiktig planlegging. Jeg skal komme tilbake tid dem mot slutten av rapporten, satt inn i en mer dagsaktuell sammenheng. I resten av dette avsnittet vil jeg gå litt dypere inn i hva en scenariobasert tilnærming faktisk innebærer. Det er avgjørende at vi skiller klart mellom to vesensforskjellige, men nært relaterte formål med å bruke scenarioer. De kan brukes til å konkretisere vår verdensanskuelse og velge ut de elementer av spektret av ”framtidige virkeligheter” vi vil ta hensyn til og analysere innen de kapasitets- og tidsrammer som gjelder. Dette kan vi kalle strategisk scenarioer. Så må vi
konkretisere de strategiske scenarioene slik at vi kan bruke våre analysemetoder for å studere dem. Da trenger vi operasjonelle scenarioer med en slik grad av detaljering at analysene våre kan gi konkret og brukbare råd om hvordan vi best kan innrette oss. Satt på spissen kan vi si at de strategiske
scenarioene skal brukes til å stille de rette spørsmålene, mens de operasjonelle scenarioene skal hjelpe oss til å finne de rette svarene. Gode operasjonsanalysemiljøer må mestre begge deler. Riktige svar på de gale spørsmålene er like unyttig som det motsatte.
Som vi har vært inne på, bygget vi under den første forsvarsanalysen på 1970-tallet opp metodikk og kunnskap som gjorde oss i stand til å gi mange relevante og nyttige svar innen rammen av det som da
FFI-rapport 2010/01924 27
var den enerådende strategiske tenkning. Svarene vi ga, dreide seg om hvordan Forsvarets
stridsorganisasjon burde utvikles de kommende 15 årene, gitt ulike økonomiske rammeforutsetninger.
Men spørsmålet er om disse svarene ville ha blitt annerledes og enda mer nyttige dersom vi hadde maktet å utfordre de strategiske dogmene. Et stykke på veg hadde vi forutsetninger for å gjøre det, og det var ingen som aktivt forsøkte å hindre oss. Våre sikkerhetspolitikere var faglig sterke og bredt orienterte. I samråd med Systemgruppens ledelse ble flere spenstige temaer, som skulle vise seg å bli svært viktige for norsk sikkerhetspolitikk, tatt opp. Det ble skrevet rapporter om den
sikkerhetspolitiske og strategiske utvikling fram til 1990 (74/TN-S-344)) og om den strategiske balansen mellom de to maktblokkene (75/TN-S-421). Vi var tidlig ute med å se de utfordringene som ville følge med norsk oljeutvinning og norske ambisjoner om utvidet jurisdiksjon på
kontinentalsokkelen. Flere grundige rapporter ble skrevet, blant annet om mulige sikkerhetspolitiske konsekvenser av petroleumsvirksomheten på vår kontinentalsokkel (73/TN-S-295) og om nye oppgaver for Norge som følge av utvidet norsk jurisdiksjon over kystfarvannene (73/TN-S-325). I 1977 ble en interessant analyse av muligheter og utfordringer i forbindelse med oljefunn og oljeutvinning i Arktis avsluttet (77/TN-S-474).
Imidlertid finner jeg ingen spor etter forskning som kunne åpne vårt synsfelt på den interne utviklingen i Sovjetunionen. Hadde vi klart å utvikle en tradisjon for virkelig strategisk
scenariotenkning, kunne vi kanskje ha hatt kunnskap og fantasi nok til, om ikke å spå, så i alle fall å være helt annerledes forberedt på den dramatiske utviklingen som skulle komme litt over 10 år senere.
Men for våre analyser til støtte for Forsvarkommisjonen av 1974 ville dette neppe ha fått tellende konsekvenser. I sin innstilling spanderer kommisjonen fem hele kapitler på sikkerhetspolitiske vurderinger, men uten å komme i nærheten av å åpne for nye strategiske scenarioer. De som har forfattet teksten om de sikkerhetspolitiske rammene, er svært klare på dette punktet: ”I første rekke er oppmerksomheten samlet om en del mer tradisjonelle og avgrensede sikkerhetspolitiske spørsmål, men andre forhold som også har visse sikkerhetspolitiske sider, er trukket inn i analysen”. De vet at
”militær makt og økonomisk styrke er de viktigste forutsetninger for at et land skal kunne øve innflytelse på omverdenen”. De konstaterer at for Sovjetunionen har ønsket om et utvidet økonomisk samarbeid med USA og Vest-Europa vært en drivkraft i det som beskrives som avspenningspolitikken, og fastslår at ”langtidsplanene for COMECON-landene viser klart at tilgang på vestlig teknologi og kapital er en viktig forutsetning den videre utbygging av deres økonomi”.
Denne erkjennelsen av at teknologi og økonomi er avgjørende for utviklingen av militær makt, og at Sovjetunionens økonomiske utvikling var usikker, finner vi ingen spor av i de konkrete militære trusselvurderingene som ble lagt til grunn for Forsvarsanalysen og Forsvarskommisjonen av 1974. Det ble forutsatt at Sovjetunionen kunne sette inn store militære styrker med god treningsstandard og høyt teknologisk nivå i et angrep på Norge i de første ukene av en storkrig. Gjeldende
etterretningsinformasjon tilsa at det laveste aktuelle trusselnivå var 13 motoriserte infanteridivisjoner, 3 marineinfanteriregimenter, 3 luftlandedivisjoner og 5 luftlanderegimenter, støttet av over 600 kampfly av forskjellige kategorier.
28 FFI-rapport 2010/01924
Alle involverte understreket selvsagt at det var betydelige usikkerheter i disse vurderingene, men flertallet i kommisjonen følte seg ikke beføyet til å stille spørsmålstegn ved dem.
I sluttrapporten fra Forsvarsanalysen finner vi imidlertid et tydelig spor av gryende tvil om realismen i disse vurderingene. Der skrives det at det fra Forsvaret var ”fremkommet synspunkter i retning av at den spesifiserte trusselen er urealistisk høy, spesielt i åpningsfasen av krigen”. Men vi rakk ikke å gjøre følsomhetsanalyser, og det hadde sikkert heller neppe hatt noen innvirkning på kommisjonens innstilling. Først ti år senere sprakk denne oppblåste trusselboblen, da det var helt åpenbart for alle som hadde førstehånds innsikt, at Warszawapaktens militære styrker var råtne og Sovjetunionen både økonomisk og politisk var nær et sammenbrudd. Og vi innså at vi hadde planlagt vårt forsvar mot en trussel som ikke eksisterte.
For oss på FFI er det verdt å vurdere nøye om vi kunne ha bidratt til å forhindre denne fatale utglidningen dersom vi hadde hatt en solid kompetanse inne strategisk scenariotenking. Det er i alle fall sikkert at det ikke ville ha vært tilstrekkelig bare å ha den på FFI. Vi måtte også ha gjort denne kompetansen tilgjengelig for kommisjonen på en praktisk nyttig måte, slik vi lyktes med for vår operasjonsanalytiske kompetanse. Forutsetningene for og betydningen av å få til en slik symbiose mellom et forskningsmiljø og de instansene som har et formelt ansvar for utforming av
forsvarspolitikk og forsvarsplaner, skal jeg diskutere senere i rapporten.