Hva er en ”helhetlig forsvarsanalyse”?

Tittelen på dette kapitlet i rapporten signaliserer at Forsvarsanalysen av 1991 skulle vise seg å markere inngangen til en periode der FFIs rolle i Forsvarets langtidsplanlegging i gradvis endret seg mot mer fragmenterte og mindre selvgenererte bidrag. Denne utviklingen var først og fremst drevet av at Forsvarsdepartementet ønsket mer innvirkning på og styring av prosessen. Alle var klar over at St meld nr 16 (1992-92) som bygde på FK 90s innstilling, bare var et overgangsdokument. Omfattende problemer stod fortsatt i kø både når det gjaldt målene, oppgavene og ikke minst forsvarsstrukturens størrelse. Departementet hadde ansvaret for å utarbeide den neste langtidsmeldingen som skulle dekke perioden 1999 -2002 og kunne vanskelig fylle denne funksjonen godt nok uten selv å ha den

nødvendige ”bestillerkompetanse” for utredninger og analyser, og god evne til å forstå, etterprøve og bruke resultatene. Det er grunn til å tro at FD tidligere kunne ha følt en viss avmakt, stilt overfor de omfattende og tunge innspillene både fra FO og FFI. Sett mot denne bakgrunn er det ikke vanskelig å skjønne departementets ønske om en bredere og sterkere plattform for sine viktige oppgaver. Dette utviklet seg imidlertid de kommende årene til en dragkamp mellom FD og FO som det ikke alltid var lett å se var hensiktsmessig. Den kulminerte i 2003 med etableringen av den såkalte integrerte strategiske ledelse i departementet og en tilhørende samling av makt og ambisjoner om sterk sentral styring. Dette innebar at departementet ikke bare fikk ansvar for langtidsplandokumentene, men det skulle også ha en tilstrekkelig egenkapasitet til å drive langtidsplanlegging. De menneskene som skulle utgjøre denne kapasiteten, ville da bli sittende svært nær den politiske ledelsen, på godt og vondt.

Men de grepene FD tok våren 1995 for å sikre seg et bedre grep om strukturplanleggingen, lå altså på et vesentlig lavere ambisjonsnivå. En rekke delutredninger ble iverksatt under overskriften

Grunnlagsutredningen 96 (GU 96). I alt 11 hovedområder skulle utredes, tre av disse skulle FD selv ha ansvar for, de øvrige 8 skulle FO ta seg av. Også denne gangen ble det opprettet en forsvarsstudie, FS 96, nå med høyere ambisjoner og større innsats fra starten av enn tidligere. At FFIs kompetanse skulle brukes også i denne runden var det ingen diskusjon om. Prosjektet ”Forsvarsanalysen 96” ble etablert i mai 1995 med en planlagt innsats på 38 årsverk over 2 ½ år. Men i motsetning til tidligere utformet ikke FFI selv en helhetlig, samlet analytisk tilnærming med sikte på å gi egne anbefalinger på strukturnivå. Oppgavene vi skulle løse ble valgt ut og avgrenset gjennom en dialog med FD og FO. I prosjektforslaget settes rammene relativt vidt: ”Prosjektet skal gjennom analyser av sikkerhetspolitiske forhold, militære operasjoner og kostnader forbundet med alternative forsvarsstrukturer gi innspill og anbefalinger til støtte for Forsvarsstudien og utarbeidelsen av neste langtidsmelding om Forsvaret for perioden 1999-2003”. Vi skal merke oss at FFI skulle bidra til å utforme alternative strukturforslag.

Men den formelle målsettingen for FA 96 var altså ikke å fremme en anbefaling om Forsvarets strukturutvikling.

118 FFI-rapport 2010/01924

I løpet av det drøye året hvor hovedarbeidet med strukturalternativene foregikk, ble innrettingen av FFIs arbeider nøye fulgt opp gjennom prosjektrådet og tilpasset behovene i FD og i FOs

forsvarsstudie. Det ble også innført en strengere kontroll med forsvarsanalysens rapporteringsveier.

Som mange av de andre små inngrepene i helheten og selvstendigheten i FFIs bidrag, hadde også dette fullt forståelige og akseptable praktiske grunner. Tiden var knapp og en hensiktsmessig arbeidsdeling var avgjørende for et godt resultat. Når ledere på ulike nivåer skulle orienteres, måtte dette selvsagt koordineres. Og jeg må presisere at jeg ikke kan erindre at vi ved FFI en eneste gang ble aktivt hindret i å legge fram våre resultater og meninger. Men summen av det som skjedde fikk oss etter hvert til å innse at vi var på veg inn i en ny tid med andre rammer for FFIs bidrag til forsvarsplanleggingen.

Vi fikk klare signaler om dette allerede under arbeidet med prosjektforslaget til forsvarsanalysen.

Arbeidet startet i februar 1995, men uten at vi hadde klart å få på plass et godkjent prosjektforslag. Det skjedde først 18. mai samme år, etter mange runder med både FO og FD. Den tydeligste markeringen av at vi var på veg inn i et ”bestillingsregime” kom på møtet i Forskningssjefenes råd/utvidet da prosjektforslaget endelig skulle godkjennes. Midt under forhandlingene ba sjefen for Sentralstaben i Forsvarets overkommando, generalmajor Trond Moltzau, om ”time out” for en avklaring med FFIs direktør, Nils Holme, om finansieringen av prosjektet. Tidligere hadde forsvarsanalyser ved FFI vært dekket av FFIs basismidler med henvisning til vår rett og plikt til å gi selvstendige råd i denne sammenhengen. Da de to sjefene kom inn igjen og møtet kunne forsette, hadde Holme akseptert et sterkt ønske fra FO om at de skulle betale 10 av de totalt 20 millioner kronene prosjektet skulle koste.

Dette betydde selvsagt ikke at nå var FFI med ett slag ”kjøpt og betalt” på linje med et hvilket som helst konsulentfirma. Men en barriere var brutt. Vi merket tydelig under prosjektets gang at en oppdragsgiver som har bestilt og betalt for vår forskning og våre analysebaserte råd, kommer oss nærmere inn på livet, på godt og vondt. Nærheten til oppdragsgiver og forståelsen av problemene ble styrket, men det blir tyngre å legge fram selvstendige – og særlig uønskede – råd.

Dette var altså starten på en periode med tilspisset maktkamp mellom FD og FO, der FFIs sterke posisjon gradvis ble svekket. Den integrerte strategiske ledelsen i FD ble etablert 1. august 2003, og forsvarssjefen ble plassert i en problematisk tohattet posisjon og fratatt sitt eget stabsapparat for overordnede utredninger. Fram til da eksiterte det en slags påvirkningsmessig maktbalanse mellom de tre hovedaktørene i denne prosessen. Etter dette vendepunktet har systemet fått en helt annen karakter, med alle tråder og tilsvarende mye ansvar og myndighet samlet i departementet. Diskusjonen om hensiktsmessigheten av de organisasjonsendringene som ble gjort gikk høyt. Konsekvensene spente selvsagt videre enn det som har direkte med den langsiktige strukturplanleggingen å gjøre, men dette var ett av de viktigste aspektene ved reformen. Siste ord i denne viktige og komplekse saken er neppe sagt. I neste kapittel skal jeg skal komme tilbake til mine synspunkter på hvordan arbeidet med Forsvarets langtidsplanlegging best kan organiseres.

Men selv om FA 96 altså manglet litt på å være et selvstendig og helhetlig bidrag fra FFI til

planleggingsprosessen, er sluttrapporten interessant lesning. I de fem årene som hadde gått siden FA 91, hadde vi langt på veg klart å komme oss ut av den tette ”usikkerhetståka” som la seg over våre sinn og tanker da vårt gamle verdensbilde raste sammen. I avsnitt 2.3 ”Endrede ytre betingelser”

uttrykker vi dette i følgende, mer formelle vendinger: ”Nå – i 1997 – er usikkerhetene om framtidens

FFI-rapport 2010/01924 119

Europa fortsatt store. Men vi har hatt bedre tid på oss til å studere de pågående endringsprosesser og analysere konsekvensene. Dette gjør at Forsvarsanalysen 96 i langt større grad enn Forsvarsanalysen 91 bør være i stand til å ta hensyn til den fulle bredden av omveltningene i det europeiske

sikkerhetsbildet”. Til dette vil noen med rette kunne replisere at det skulle ikke mye til for å gjøre det bedre en forrige gang. Men når jeg nå leser sluttrapporten fra FA 96, er jeg glad for – ja, nesten stolt over – hvor langt vi hadde kommet på disse årene. Vi innså at Russland ikke ville bli noen global militær stormakt, og at det først og fremst ville være den indre politiske og økonomiske utviklingen som ville bestemme landets vei videre. Vi vurderte det slik at det ville gå lang tid før Russland igjen kunne bli en tung militær aktør i regional sammenheng.

Om aktuelle militære trusler mot Norge skrev vi følgende:” I et tidsperspektiv ut over ca 10 år kan vi ikke se bort fra at Russland utvikler seg til å bli en antagonistisk stormakt i Europa, med et potensial for regionale eller lokale konfrontasjoner med andre stater. Dette gjelder også Nordregionen hvor Russland vil ha viktige strategiske og ressursmessig interesser. Ulike motiver for utløsning av en konflikt i dette området kan beskrives, uten at slike spesifikt bør tillegges stor vekt i den langsiktige planleggingen. Men som allerede nevnt vil Russlands militære styrkenivå trolig sette relativt snevre geografiske grenser for hva som er realistiske operative alternativer for de neste 10-15 år”. Dette var ikke så galt gjettet. I dag er Russland i ferd med å få en viss orden på sine militære styrker, men kan heldigvis ikke karakteriseres som en antagonistisk stormakt i Europa. Når vi skal planlegge vårt forsvar på lang sikt, bør vi imidlertid – uten å spekulere for mye på konkrete motiver og utløsende faktorer – ta hensyn til at vi har en stormakt som nabo og at vi må ha en selvstendig, nasjonal militær evne til å møte en geografisk begrenset invasjon i nord og andre former for begrensede militære aksjoner mot vårt område. Det skrev vi i 1997, og det er etter min mening like relevant i 2010.

Jeg tror også vi kan lære mye av den prinsipielle tilnærmingsmåten som vi kom fram til i arbeidet med FA 96. Vi planla å gjøre effektivitetsanalyser av de strukturalternativene som ble utformet, for fem hovedklasser av utfordringer; fredsoppgaver, krisehåndtering i gråsonen mellom fred og krig, begrensede angrep både mot kritiske samfunnsfunksjoner og militære funksjoner, invasjon for å ta kontroll over en del av landet og deltakelse i internasjonale operasjoner. Dette er fortsatt en gyldig og dekkende kategorisering, men prioriteringene ville sikkert blitt en god del annerledes om vi skulle gjøre en liknende analyse i dag. Utformingen av alternative forsvarsstrukturer ble gjort etter det vi kalte en strukturkjernetilnærming. Alle strukturene skulle innholde en kjerne av elementer som til sammen kunne opprettholde den grunnleggende kompetanse og være grunnlag for en utvidelse i flere alternative retninger, avhengig av hvordan vi prioriterte de fem utfordringsklassene. Det ble lagt mye arbeid i å diskutere oss fram til denne strukturkjernen. På militær side var det en viss skepsis til hele tenkemåten, fordi strukturkjernen kunne bli oppfattet som et akseptabelt minimumsforsvar. Derfor brukte vi også betegnelsen strukturkjerne og ikke kjernestruktur, og vi passet nøye på å understreke at det var et politisk ansvar til slutt å velge en struktur som dekket våre sikkerhetsbehov godt nok – og bevilge de pengene som måtte til. Denne diskusjonen er fortsatt med oss i forsvarsdebatten, men dessverre med et dramatisk mye lavere styrkenivå som utgangspunkt. Skulle vi i dag på fritt grunnlag forsøke oss på en tilsvarende øvelse, er jeg redd mange ville komme fram til at dagens forsvarsstruktur ikke en gang kan sies å være en akseptabel strukturkjerne.

120 FFI-rapport 2010/01924