Operasjonsanalyse ved FFI inn i en ny fase

I kapittel 2 beskrev jeg hvordan Forsvares forskningsinstitutt kom tungt inn i arbeidet med Forsvarskommisjonen av 1974. Instituttet stod bak utviklingen av den helhetlige analytiske tilnærmingen som ble valgt og hadde også betydelig innvirkning på de anbefalingene som

kommisjonen la fram i 1978. Dette var et pionerarbeid innen operasjonsanalyse, og i de tre – fire år arbeidet gikk for fullt, beslagla det omtrent 15 av de 25 forskerårsverkene Systemgruppen rådde over på den tiden. Tema for dette avsnittet er hvordan det gikk med oppfølgingen. Var det fortsatt behov for våre analyser? Hvordan mestret vi balansegangen mellom bidrag til Forsvarets langtidsplanlegging og de andre behovene for operasjonsanalyse i Forsvaret? Og klarte vi på permanent vis å etablere

instituttet som en sentral aktør i langtidsplanleggingen?

FFI-rapport 2010/01924 67 5.3.1 Nye oppgaver presser på

Vi var fullt klar over at Forsvaret hadde store behov for operasjonsanalytisk støtte også på lavere nivåer i organisasjonen. Derfor kom det ikke som noen overraskelse at presset på Systemgruppen ble stort for å ta fatt på disse oppgavene da arbeidet med FK 74 var avsluttet. I tillegg til å videreføre de sikkerhetspolitiske studiene, gikk vi med liv og lyst i gang med å utvikle forskjelle typer

datamaskinstøtte til spill på taktisk og operativt nivå. Her mente vi det lå et betydelig potensial for å forbedre en analyseteknikk som vi trodde ville ha framtiden for seg. Vi tok også de første, litt famlende skritt inn på Kystvaktens domene, og gjennomførte en studie av hvilke nye teknologiske muligheter denne viktige sektoren burde vurdere å ta i bruk de neste tiårene. I tråd med

Systemgruppens opprinnelige ambisjoner tok vi opp igjen en begrenset, men viktig innsats innen feltprøver og operative evalueringer. På toppen av dette hadde vi en liste over nye våpensystemer som skulle fases inn, og hvor vi mente vi burde gi et bidrag til å sette riktige krav og gjøre fornuftige valg.

Etter hvert kom vi i gang med analyseprosjekter i forbindelse med utrustning av

Torpedo/kanon/rakett-båtene (TKRB), krav til en anti-skip versjon av Penguin-missilet, nye langtrekkende panservernvåpen og ildledning for bombekastere.

Ser vi 1980-årene under ett, gjennomførte Systemgruppen 20 prosjekter. Bare fire av disse er analyser på et overordnet strukturnivå. I tillegg ble det gjennomført to prosjekter som dreide seg om

videreutvikling av analysemetodikk og informasjonssystem for langtidsplanleggingen. I neste avsnitt skal jeg gå nærmere inn på disse prosjektene og hvilket inngrep de hadde med den langsiktige

planleggingsprosessen. Her skal vi litt summarisk se gjennom de øvrige 14 prosjektene, som altså kom til å bli den desidert tyngste analyseaktiviteten gjennom 1980-årene i Systemgruppen, eller Avdeling for systemanalyse (SYS) som den ble kalt fra 1984. Vi gjennomførte fire prosjekter som dreide seg om våpensystemer og taktikk. Luftvern på TKBer og beskyttelse av kystartillerifort og orlogsstasjoner var temaer Sjøforsvaret prioriterte høyt. For Luftforsvaret ga vi, sammen med kolleger fra Avdeling for elektronikk, analysestøtte til evaluering av Penguin Mk3 for F-16, og vi støttet Kongsberg

Våpenfabrikk i utviklingen av et tredimensjonalt trianguleringssystem for det nye luftvernsystemet Norwegian Adapted Hawk (NOAH), som ble anskaffet som flystasjonsluftvern i 1986. Dette var oppgaver som gjorde at forskerne måtte gå dypt ned i både tekniske og taktiske detaljer, og dessuten bli kjent med de menneskene som drev ”kjernevirksomhetene” i Forsvaret. Vi skjønte etter hvert at dette var viktig – om ikke avgjørende – også for avdelingens evne til å gjøre gode og nyttige analyser på de overordnede nivåene. For at forskerne skal kunne forstå de større sammenhengene og utvikle gyldige modeller for de aggregerte prosessene, er det nødvendig at de kjenner til hvordan de enkelte systemene fungerer. Og den desidert beste måten å gjøre det på, er å bli skikkelig ”svart på fingrene”.

Vi trenger altså mange operasjonsanalytikere som har flyttet seg opp og ned i problemhierarkiet gjennom sin karriere. Men det kan i praksis være vanskelig å få til, særlig innen rammene av en liten analyseavdeling.

Ledelse, kommando og kontroll var et annet område hvor Systemgruppen tidlig bestemte seg for å finne ut hvor langt vår analytiske kompetanse kunne føre oss. Innen dette området ble det gjennom 80-årene gjennomført tre prosjekter. Et naturlig sted å starte var ledelse og kontroll av luftvernet på våre flystasjoner, eller ”flystasjonenes lavforsvar” som var den riktige betegnelsen tidlig på 80-tallet. Her

68 FFI-rapport 2010/01924

hadde vi allerede detaljerte simuleringsmodeller for luftvernsystemenes effektivitet. Dessuten var prosessene for informasjonsinnhenting, distribusjon og beslutningsfatning så vidt oversiktlige at også de kunne simuleres relativt realistisk – selvfølgelig forutsatt at beslutningstagerne oppførte seg rasjonelt. Prosjektet var vellykket og la grunnlaget for valg av gode tekniske løsninger, både for selve ledelses- og kontrollsystemet og for luftvernvåpnene.

Ganske annerledes komplisert ble det da vi ville ta spranget over til å stridsledelse for landoperasjoner.

Vi skjønte nok at det å lede landstrid på brigadenivå var mer komplekst enn å holde orden på et dusin fiendtlige fly i luftrommet over en flystasjon og sørge for at de knappe luftvernressursene våre ble brukt fornuftig. Derfor ble det først gjennomført en såkalt ”Forstudie operativ EDB”. Betegnelsen operativ EDB signaliserte et relativt moderat ambisjonsnivå. Snarere enn å starte med blanke ark og utvikle et nytt og optimalt ledelseskonsept, skulle vi ta utgangspunkt i den ledelsesorganisasjonen Hæren allerede hadde, og finne ut hvordan moderne datateknologi kunne brukes for å støtte og forbedre prosessene i denne organisasjonen. Hovedprosjektet ble gjennomført i 1984-85, og

hovedoppgaven var å fremme forslag til videreføring av et prosjekt som allerede formelt var igangsatt for innføring av automatisk datastøtte i felthærens Kommando-, kontroll- og informasjonssystem (KKIS). Dette kan kanskje også høres ut som en relativt moderat ambisjon, men i gjennomføringen forsøkte vi oss på et langt mer krevende analyseopplegg. Vi ville bruke spill og stridssimuleringer til å studere nytteverdien av forskjellige former for datastøtte i hele ledelseshierarkiet fra bataljons- til forsvarskommandonivå. Spillene skulle belyse sammenhengene mellom beslutningsgrunnlaget og de beslutninger som ble tatt, mens stridssimuleringene skulle vise hvordan ulike beslutninger påvirket stridsforløpet. Opplegget var like helhetlig som det var urealistisk, men ambisjoner skal man jo ha. De driver oss videre. Spill ble gjennomført med interessante, men ikke banebrytende resultater. Modellen for stridssimulering på dette nivået – DYNACOM – ble først ferdig til bruk i 1988. Og

kostnadsberegningene for de alternative tekniske KKIS-løsningene ble svært usikre. Vi trakk den eneste fornuftige konklusjon, nemlig at neste skritt burde være å utvikle et prøvesystem hvor de aktuelle tekniske løsningene kunne prøves ut i felt. Av flere ulike årsaker ble dette ikke helhjertet fulgt opp, verken av Hæren eller FFI. Men vi hadde tatt et først, viktig skritt på noe som skulle vise seg å bli en lang og svært krevende veg. Først i 2004 lå forholdene til rette for at FFI kunne etablere en egen avdeling som i hovedsak skulle arbeide med analyse og utvikling av ledelsessystemer.

Innenfor det vi kan kalle analyser på operativ nivå, gjennomførte avdelingen tre relativt omfattende prosjekter i perioden fra 1981 til 1986. Hæren var svært opptatt av å få et best mulig grunnlag for den videre utvikling av hærstrukturen, og Systemgruppen på FFI ble betrodd viktige oppgaver i denne sammenheng. I prosjektet ”Brig 90 Sammensetning og strid” utviklet vi stridssimuleringsmodeller på taktisk nivå og knyttet resultatene fra simuleringene sammen gjennom krigsspill i en brigaderamme.

Dette ga en solid begrunnelse for hvordan stridsdyktige brigader på 90-tallet burde være utrustet. Men som jeg har beskrevet i de to foregående avsnittene, ble denne kunnskapen dessverre til liten nytte.

Som jeg skal komme tilbake til flere ganger, tapte Hæren kampen om knappe ressurser. Og det til tross for at brigaden var den best analyserte og underbygde styrkekomponenten i forsvarsstrukturen. Tungt for engasjerte operasjonsanalytikere å innse, ja vel. Men systemfeil på det overordnede

beslutningsnivå kan dessverre aldri bøtes på med førsteklasses analyser på komponentnivå.

FFI-rapport 2010/01924 69

For Luftforsvaret gjennomførte vi en omfattende analyse av ”Anti-sjøinvasjonsoperasjoner med F-16”.

Våre nye kampfly bevæpnet med Penguin Mk 3 skulle bli en sentral ny kapabilitet i vårt forsvar mot sovjetisk sjøinvasjon, både i Nord- og Sør-Norge. Analysen ga grunnlag for utforming av taktikk under ulike forhold og operarive retningslinjer for bruk av denne svært effektive, men også kostbare ressursen. Det var en nær sammenheng mellom dette prosjektet og det siste av de tre prosjektene på operativt nivå. Det hadde tittelen ”Sårbarhet av egne flystasjoner”, men dreide seg egentlig om hvilke tiltak som måtte settes i verk for at flystasjonene skulle kunne gi F-16 skvadronene muligheter til å komme i lufta og utføre sine oppgaver. Bedre flystasjonsluftvern ville snart være på plass, men våre analyser hadde vist at det ikke ville ha tilstrekkelig kapasitet til å forhindre angrep på flystasjonene, bare redusere antall våpen som ble sluppet og dermed skadene som måtte repareres. Krav til kapasitet for rullebanereparasjon og valg av tekniske løsninger for en slik kapasitet på de prioriterte

flystasjonene ble de viktigste resultatene fra denne analysen. Og her ble anbefalingene raskt satt ut i livet.

De siste fire prosjektene som ikke var en fullt integrert del av vårt bidrag til langtidsplanleggingen, var sikkerhetspolitiske studier. I 1979 fikk vi godkjent et prosjekt med tittelen ”Konflikt på lavt nivå”, som ga interessante resultater. Dette var grunnlaget for at vi fra 1981 til 1985 gjennomførte en relativt omfattende og på mange måter banebrytende studie av ”Forsvaret og konflikter i fredstid”. Flere av de erfarne sikkerhetspolitikerne på Systemgruppen hadde lenge vært opptatt av å fylle det ”innsikts- og interessevakuum” som eksisterte for de lavere nivåene i trusselhierarkiet. Under den kalde krigen ble krig og fred ofte oppfattet som de to eneste interessante sikkerhetstilstandene. Vi mente at det fantes en bred og interessant gråsone mellom disse ytterpunktene, som også var relevant for Forsvaret. For det første hadde Forsvaret også da viktige støttefunksjoner å utføre under ekstraordinære forhold i fred. Men viktigere var det at det i denne gråsonen mellom normale fredsforhold og full krig lett kunne oppstå episoder og konflikter mellom Sovjetunionen og Norge. Vi mente denne type situasjoner ville innebære risiko for utilsiktet eskalering og væpnet konflikt. På 80-tallet innebar kanskje dette en vel så stor risiko som et villet og planlagt sovjetisk angrep. Under prosjektet beskrev vi fem konkrete

scenarioer for konflikt på lavt nivå som vi mente skulle gi et dekkende bilde av de ulike typer utfordringer som norske myndigheter og vårt militære forsvar måtte være forberedt på. Scenarioene ble analysert, og det ble gjennomført spill med deltagere fra forskjellige nivåer i myndighetshierarkiet.

Resultatene var interessante og vakte oppsikt, ikke bare fordi de viste hvor kinkige slike situasjoner kunne være å håndtere, men fordi de også viste med all ønskelig tydelighet at det her lå et potensial for eskalering som ikke hadde vært viet tilstrekkelig oppmerksomhet. Dette utløste en rekke spill for øvingsformål, som resulterte i bedre rutiner og retningslinjer, og ikke minst i økt bevissthet om disse problemstillingene. Dette ga støtet til av FFI etter hvert ble involvert i tilsvarende spill bilateralt med USA og senere med Storbritannia. Men det er en annen interessant del av Avdelig for systemanalyses historie som vi må la ligge.

Det andre av de fire sikkerhetspolitiske prosjektene jeg skal nevne, var et direkte bestillingsverk fra Johan Jørgen Holst, som i 1988 var forsvarsminister i Brundtland 2-regjeringen. Oppgaven var å utforme og vurdere det Holst kalte ”tillitskapende tiltak til sjøs”. Han var en sterk tilhenger av de tillitskapende tiltakene som var framforhandlet for Sentral-Europa under Konferansen for sikkerhet og

70 FFI-rapport 2010/01924

samarbeid i Europa (KSSE), og var nå opptatt av om tilsvarende tiltak kunne være relevante og nyttige for havområdene i nord. Her kunne det også være fare for en utilsiktet opptrapping av spenning til sjøs på grunn av mistillit og mangelfull kommunikasjon. I prosjektet skulle vi først vurdere risikoen for at spente situasjoner til sjøs kunne ”spre seg til landjorden” som det het i prosjektforslaget. Så skulle vi på prinsipielt grunnlag vurdere hvordan dette kunne motvirkes, og deretter skulle vi utforme konkrete tillitskapende tiltak og vurdere både de tilsiktede og de utilsiktede virkningene de kunne ha. Vi kom oss raskt gjennom det prinsipielle, og brukte – i beste FFI stil – mye tid på en systematisk vurdering av de 14 tiltakene vi mente kunne være interessante. Selv om vi bare endte opp med å finne fire virkelig lovende tiltak, ble rapporten godt mottatt. Meg bekjent er dette den eneste FFI-rapporten som er blitt oversatt til russisk, noe som kanskje var direkte medvirkende til at FFI ikke lenge etter at

Sovjetunionen var avviklet fikk formelt besøk av to høyere offiserer fra den russiske Nordflåten.

Det fjerde og siste sikkerhetspolitisk prosjektet på 80-tallet dreide seg om ”Scenarier for

forsvarsplanlegging” og ble gjennomført i perioden 1988-90. Dette var, som tittelen sier, tenkt som et direkte innspill til neste runde med forsvarsanalyse som vi mente måtte komme når sluttoppgjøret for FK 74s planperiode skulle gjennomgås og en ny 15-års plan skulle legges. Derfor utsetter jeg

gjennomgangen av dette prosjektet til avsnitt 5.3.3, hvor vi skal se nærmere på hvordan de gikk med våre ambisjoner om å revitalisere FFIs bidrag til forsvarsplanleggingen ved inngangen til 1990-årene.

5.3.2 Stagnasjon i bidragene til forsvarsplanlegging

Ved inngangen til 1980-årene var altså Systemgruppens kapasitet fullt belagt med tradisjonelle

analyseoppgaver. Som jeg har beskrevet i avsnittet foran, var det gjennom hele 80-tallet rikelig tilgang på denne type oppgaver. Det var heller ikke noe press for umiddelbart å videreføre arbeidet med forsvarsanalyser. Både politikerne, departementet og den militære organisasjonen trengte nok å trekke pusten etter det tunge løftet FK 74 representerte. Mange mente at planene nå var lagt for mange år framover, og at det var bare gjennomføringen som gjenstod. Ved FFI innså vi at det ville bli behov for nye analyser og revisjon av planene lenger før 15 år var gått, og ambisjonene var så absolutt til stede.

Men flere forhold gjorde at det ikke ble noen direkte videreføring på tangenten fra arbeidet for FK 74.

Systemgruppens mangeårige leder og sterke pådriver for instituttets engasjement i

forsvarsplanleggingen, forskningssjef Erik Klippenberg, ble i 1979 tilsatt som direktør for Natos forskningsinstitutt i Haag, SHAPE Technical Centre (STC). Forfatteren av denne rapporten tok over som leder for Systemgruppen ved FFI. Mitt engasjement for forsvarsanalyser var også sterkt, og jeg aktet å videreføre den linjen Klippenberg hadde trukket opp. I 1979 var jeg allerede i full gang med et Dr Ing studium innen offentlig planlegging ved Norges tekniske høgskole. Tema for avhandlingen var teori og konsept for bruk av kvantitative metoder i offentlig langtidsplanlegging, og den skulle selvsagt bygge på de praktiske erfaringene instituttet hadde fra arbeidet for FK 74. Jeg hadde sett for meg at jeg skulle ta et halvt års studiepermisjon fra FFI for å sluttføre arbeidet med avhandlingen, men nå ble det ikke rom for det. Arbeidet måtte gå videre på fritiden, og avhandlingen ble levert i

september 1982.

Den bidro til at Forsvaret fikk et formalisert og gjennomarbeidet metodegrunnlag for sin

langtidsplanprosess, så på den måten var mitt arbeid med doktorgradsstudiet nyttig. Men det gjorde

FFI-rapport 2010/01924 71

nok også at min kapasitet ikke strakk helt til for å støtte medarbeiderne i våre forsøk på å få på plass nye prosjekter for strukturanalyser i Forsvaret.

Arbeidet med St meld nr 74, som skulle dekke den andre femårsperioden i langtidsplanen som Forsvarkommisjonen av 1974 la fram, begynte tidlig i 1982. Som jeg har nevnt tidligere, har det vært vanskelig å finne arkivmateriale som viser hvem som gjorde hva i denne prosessen. Men av teksten i stortingsmeldingen går det fram at det har foregått en del analysearbeid, trolig i regi av Plan- og budsjettstaben ved Forsvarets overkommando (FO/Pl&B). På dette tidspunktet hadde også FO innsett hvilken påvirkningsmulighet og makt som lå i å beherske kostnadsberegningens kunst. De hadde overtatt en versjon av FFIs kostnadsberegningsmodell BUDSJ som ble benyttet i arbeidet. Jeg mener å huske at FFI hjalp til med disse beregningene på uformell måte. FO hadde generelt dyktige offiserer med på dette laget, men kostnadsanalyse var ikke deres sterkeste felt, og de fikk store problemer med kontinuitet i kompetansen. I FOs arbeid med denne stortingsmeldingen var det ikke absoluttnivået av de samlede strukturkostnadene som sto i fokus, men som det står i meldingsteksten, ”en vurdering av konsekvensene for kostnadene av mulige kombinasjoner av reduserte strukturmål”. I klartekst innebar dette å finne ut hva man på kort sikt kunne spare ved ikke å gjennomføre planlagte moderniseringer og nyanskaffelser. Det trengs det ingen avansert kostnadsmodell à la BUDSJ for å gjøre. Den blir bare nyttig dersom man er interessert i å finne ut hva en slik ”struping” av investeringskostnader på sikt gjør med aldersfordelingen for viktige materiellkategorier, og dermed operativiteten av avdelingene i strukturen. Etter teksten i meldingen å dømme, var dette ikke et primært anliggende. Det kan virke som om både departementet og Forsvarets Overkommando ikke var innstilt på å ta opp

etterslepsproblemene for alvor. Det går tydelig fram av den lange rekken av utsagn om utsettelser vi finner i meldingsteksten. Dette har jeg allerede skrevet en del om i avsnitt 5.1.2, så her skal jeg nøye meg med å gjengi følgende fire direkte sitater fra meldingens kapittel 6 ”Hovedprinsipper og prioriteringer i Forsvarets struktur og materiellutvikling (parentesene i teksten er mine forklarende tillegg):

1. ”Man kom fram til at levetiden for viktige materiellenheter, som marinefartøyer, fly og kanonluftvern måtte kunne forlenges, og at antall hæravdelinger ble beholdt med nåværende materielloppsetning”.

2. ”Man vil bare i begrenset grad kunne begynne moderniseringen (av brigadene) i perioden 1984-88. ... Hoveddelen av Hærens materiellprogram omfatter anskaffelser for å bringe dagens oppsetninger opp til gjeldende målsettinger”.

3. ”Det vil tidlig i perioden (1984-88) bli nødvendig å vurdere spørsmålet om antall brigader kan opprettholdes, sett i lys av hvordan driftsutgiftene utvikler seg og derved hva som blir igjen til nyanskaffelse av materiell”.

4. ”Reduserte investeringsrammer i forhold til Forsvarskommisjonens planopplegg gjør det imidlertid nødvendig å utsette utskiftingen av eldre materiell (i Sjøforsvaret), og det vil være nødvendig å foreta modernisering og oppgraderinger for å få forlenget levetiden. De tiltak som særlig berøres av dette er byggingen av nye kystartillerifort, nye undervannsbåter, luftvern til fartøyer og fort, nye missiltorpedobåter, nye mineryddingsfartøyer og modernisering av fregattene”

72 FFI-rapport 2010/01924

Dette viser med all beklagelig tydelighet at de som arbeidet med oppløpet til St meld nr 74, ikke fant det hensiktsmessig å foreta en grundig gjennomgang og ressurstilpassing av forsvarsstrukturen.

Hovedtemaet var å utsette viktige, men kostnadskrevende tiltak. Kanskje kunne FFI ha endret dette dersom vi hadde vært på banen, men jeg tviler på det. ”Utsettelsestankegang” rådet fortsatt grunnen i mange sentrale kretser. Vår oppmerksomhet og vår vilje var rettet inn mot andre oppgaver, og vi hadde mistet en del av våre nære relasjoner til dem som arbeidet med disse sakene, både i Forsvarets overkommando og i forsvarsdepartementet. Etter at St meld nr 74 (1982-83) var behandlet, satte vi oss ned og tenkte gjennom på nytt hvilke målsettingene vi skulle ha for våre bidrag til Forsvarets

langtidsplanlegging. Konklusjonen ble like enkel å trekke som den skulle vise seg vanskelig å gjennomføre: Klart vi fortsatt skulle være en sentral aktør! Men kjernespørsmålet var hvordan vi skulle gjenvinne tapt terreng. Vi innså at vi måtte komme i gang med denne ”fornyelsen” så raskt som mulig, og at den måtte ha følgende tre hovedelementer: For det første måtte vi styrke arbeidet med å forbedre våre analysemetoder. For det andre måtte vi bygge opp avdelingens kunnskap om de grunnleggende problemstillinger Forsvaret stod overfor i langtidsplanleggingen. Og for det tredje måtte vi styrke kontakten med våre oppdragsgivere på bred front.

Avdelingen var allerede tungt involvert i mange viktige analyseoppgaver, og vi hadde ingen ledig kapasitet for å øke innsatsen innen langtidsplanlegging. Løsningen på dette ble å ansette noen nye medarbeidere med økonomikompetanse, som skulle videreutvikle våre metoder og grunnlagsdata for

Avdelingen var allerede tungt involvert i mange viktige analyseoppgaver, og vi hadde ingen ledig kapasitet for å øke innsatsen innen langtidsplanlegging. Løsningen på dette ble å ansette noen nye medarbeidere med økonomikompetanse, som skulle videreutvikle våre metoder og grunnlagsdata for