Sikkerhetspolitikk i flyt

Hvordan så vi i Norge på disse endringene i det sikkerhetspolitiske landskapet, og hvilke

konsekvenser fikk det for våre konkrete vurderinger av militære utfordringer og krigsrisiko? For å belyse dette, skal jeg, som i kapitlene foran, ta utgangspunkt i offisielle dokumenter og rapporter fra de fire hovedaktørene i Forsvarets langtidsplanprosess; Forsvarsdepartementet, Forsvarskommisjonen av 1990 (FK 90), forsvarssjefen og Forsvarets forskningsinstitutt. Det ble skrevet hundrevis av sider om dette temaet i prosessen fram til Stortinget fikk seg forelagt St meld nr 16 i januar 1993. Bare i denne meldingen finner vi to kapitler på til sammen ca 50 sider om de sikkerhetspolitiske perspektiver og grunnlaget for utformingen av Forsvaret. FK 90 var sterkt opptatt av dette temaet, som rimelig er.

Med stort og smått spanderte den ca 100 av innstillingens 210 sider på endringene i vårt nærområde og konsekvensene for vår sikkerhetspolitikk og forsvarspolitikk. FFI skrev to rapporter på til sammen 160 sider spesielt om trusselutviklingen og scenarioene vi la til grunn for våre analyser. Det jeg her kan få med på noen få sider i denne rapporten, må selvsagt bli et bilde i stort av de tanker som ble tenkt og de vurderinger som ble gjort. Så må jeg igjen presisere at dette er sett gjennom mine øyne i dag, og at det bildet jeg presenterer kan ha blitt noe fortegnet, og i alle fall forenklet.

La meg ta den største forenklingen, men også den mest interessante observasjonen først. Sett i forhold til hvor mye kunnskap, tankekraft og skriveferdighet som ble lagt inn i alt dette arbeidet, synes jeg i dag at det er forbausende nesten til de ufattelige hvor lite nytt som konkret kom ut av det når det gjaldt de ytre forutsetninger og mål og oppgaver for vårt eget forsvar. Men en god del mer ”ulne” utsagn om endringer finner vi selvsagt. Felles for alle de analysene som ble lagt fram, er påpekingen av at nå vil

78 FFI-rapport 2010/01924

alt bli mer usikkert. Den stabile situasjonen med høyt spenningsnivå under den kalde krigen er erstattet med en langt mer uoversiktlig og usikker situasjon. Den akutte trusselen om militært angrep omtales ofte som lavere, men vi vet svært lite om hva som vil komme etter Sovjetunionen. Det er heller ikke like sikkert som før om Nato vil ha militær styrke og beslutningsevne nok til å komme oss til unnsettning om vi skulle bli angrepet. Mest klart og kanskje litt spissformulert kommer dette til uttrykk i forsvarssjefens anbefaling som er tatt inn i Forsvarskommisjonens innstilling under avsnitt 11.8. ”I den tiden arbeidet med FS 91 har foregått har det skjedd endringer i Europa som har

verdenshistoriske dimensjoner. I øyeblikket kan det konstateres at den sikkerhetspolitiske situasjonen er meget uoversiktlig, og det hersker en fundamental usikkerhet med hensyn til den videre utvikling.

Jeg finner derfor ikke å kunne tilrå store nedskjæringer i Forsvarets krigsorganisasjon”.

Den siste setningen er interessant sett i et langsiktig perspektiv. Forsvarssjefen fulgte opp denne setningen med å anbefale en Hærstruktur med 1 divisjon og 9 brigader. Dette tilsvarte en reduksjon på ca 30 % i forhold til de formelle langsiktige strukturmålene som hadde stått i alle offentlige

plandokumenter siden 1978. Det får meg til å tenke at forsvarssjefen må ha tenkt mest på realitetene når det gjelder bevilgninger og innsett at budsjettene neppe ville fortsette å vokse. Derfor tok han inn over seg det faktum at han aldri ville få penger til å gjøre noe brukbart ut av de siste 4 brigadene. Det trusselmessige alibi for dette finner vi i den første av de tre slutningene forsvarssjefen trekker av

”utviklingen i vårt interesseområde”, nemlig at ”Sør-Norge er nå langt mindre utsatt enn tidligere”.

Kort sagt har forsvarssjefen tatt et viktig skritt i retning av å akseptere grunnforutsetning nummer en i FFIs konsept for strukturplanlegging: Forsvarets utvikling styres av politikerne gjennom tildeling av penger, og forsvarsstrukturen må tilpasses de rammer dette medfører. Men det måtte altså en ”endring i Europa av verdenshistorisk dimensjon” til for å få en forsvarssjef til å ta dette inn over seg.

Dette gjaldt forsvarssjefens innspill til FK 90. Kommisjonen selv er langt mer mangfoldig og ”luftig” i sine vurderinger av den sikkerhetspolitiske utviklingen. I kapittel 3 om ”Endring, usikkerhet og konfliktpotensial i internasjonal politikk” får behovet for det som kalles ”internasjonal autoritet”

relativt stor oppmerksomhet. Avviklingen av Sovjetunionen beskrives som det store veiskillet i denne sammenhengen. Her gikk nok mye internasjonal autoritet opp i røyk, på godt og vondt. På den positive siden pekes det på at Sovjet ofte blokkerte FNs handlingsmuligheter i vanskelige saker, og at den nye situasjonen kan bidra til at land med ambisjoner om økt innflytelse ser seg best tjent med å fremme disse inne FN. Men det er usikkerheten og de potensielle farene som opptar kommisjonen mest.

”Faresignalene er mange og alvorlige. 1990-årene tegner til å bli en omformingsperiode preget av vedvarende ustabilitet” skriver de i avsnitt 3.1. I tillegg til de omveltningene som fulgte av at

Sovjetunionen falt fra hverandre, er de også bekymret over utviklingen i Nord-Afrika og Midt-Østen.

Det konkluderes med at ”til sammen vil slike faktorer bidra til ustabilitet og motsetninger i Europa”.

I avsnitt 3.2 om ”Europeisk sikkerhet i 1990-årene” viderefører kommisjonene disse overordnede vurderingene i et forsøk på å trekke opp klarere linjer for hva som blir avgjørende for den

sikkerhetspolitiske utviklingen i vår verdensdel. Jeg må innrømme at for meg blir ikke disse linjene spesielt hjelpsomme for å forstå sakens kjerne, nemlig hva slags forsvar Norge vil trenge. Det

uttrykkes stor bekymring for situasjonen på Balkan, og konkluderes med at væpnet konflikt fortsatt er

FFI-rapport 2010/01924 79

mulig i Europa. Men denne erkjennelsen, som egentlig ikke kan sies å være spesielt banebrytende, forfølges ikke videre til hva det konkret kan bety for norsk sikkerhet. Da er det mer ”krutt” i utsagnet om at ”Europeisk sikkerhet synes på denne bakgrunn i økende grad å være et spørsmål av økonomisk og sosial karakter, i mindre grad av rent militær”. Men for meg blir det uklart om og på hvilken måte dette skal tillegges vekt i dimensjoneringen av vårt forsvar. Og den potensielle ”fredsdividenden” som måtte ligge her, oppveies kanskje av følgende vurdering i samme avsnitt: ”Øst-Europa vil i 1990-årene fortsatt ha en militært sterk, men ustabil og uforutsigbar stormaktsnabo i øst”. Jeg tror at flertallet i kommisjonen tenkte Nord-Norge inn i denne sammenhengen og tilla dette vekt i sine vurderinger.

Men det skulle altså vise seg at Russlands militære styrke, som var basert på ruinene av den sovjetiske militærmakten, var totalt utilstrekkelig for offensiv militær maktbruk utenfor sitt eget territorium. I dag, 20 år senere, kan vestlige russlandskjennere enes om at en viss grad av orden og militær kompetanse er gjenopprettet, og at Russland igjen er å regne med som en betydelig militær aktør i regional sammenheng.

Med det feilaktige utgangspunkt at Russlands militære kapasitet i våre nærområder fortsatt vil være meget stor, går kommisjonen nærmere inn på risikoen for militære aksjoner mot Norge og hvordan disse kan arte seg. De avskriver et isolert og planlagt angrep på Norge som svært lite sannsynlig.

Derimot ser de for seg at interne konflikter i det tidligere sovjetiske området, spesielt mellom Russland og Ukraina, kan føre til at militære styrker blir brukt i en politisk maktkamp. En annen potensielt farlig utvikling vil være en intern oppløsning og oppsplitting av Russland. Aktører med lokale eller

regionale styrker kan da komme til å se seg tjent med å involvere norsk område. Et tredje scenario er det som kalles ”et mulig tilbakefall til et nasjonalistisk, ekspansivt russisk autoritært styre” som kommer i konflikt med Finland og de baltiske statene. Dette kan få spredningseffekter som berører Norge. Om risikoen for et angrep på Sør-Norge, inkludert Trøndelag (absolutt unødvendig presisering for en trønder), mener kommisjonen at den er lav ”så lenge allierte sjøstridskrefter kan operere i Norskehavet og langs norskekysten”. Dette tilsynelatende velkjente forbeholdet gir grunn til ettertanke. Hvordan kunne det tenkes å skje at allierte sjøstridskrefter ikke kunne operere der? En mulighet er selvsagt at Nato oppløses og at det skjer en omfattende nedrustning i disse landene. Men det er vel neppe det kommisjonen har i tankene. Det er mer sannsynlig at de så for seg en svekkelse av Nato, mens Russland beholdt og utviklet videre sin evne til langt utgående maritime operasjoner. For meg blir dette en av mange tydelige indikasjoner på hvordan ”worst case” betraktninger gjennomsyret mye av det som ble tenkt og skrevet i denne perioden.

I dag er det lett å trekke på smilebåndet og riste litt på hodet av denne type spekulasjoner. Vi vet jo hvordan det gikk og kan lene oss tilbake og peke på kunnskap som var tilgjengelig i Norge og hos våre allierte, som mer enn antydet at forutsetningene for kommisjonens vurderinger var sviktende. Men denne kunnskapen var selvsagt også beheftet med usikkerheter, den var spredt og ikke uten videre lett tilgjengelig. Kanskje var den heller ikke verken ønsket eller etterspurt. Selvfølgelig var det

kommisjonens ansvar å skaffe seg den informasjonen den trengte. Men som naturlig var, gikk den

”tjenestevei” fra toppen og ned i de offisielle strukturene. Det som kom på bordet, var nok mest ”gode, gamle kaldkrigsvurderinger” – litt justert og i ny innpakning – sannsynligvis gitt i best mening ut fra et føre var prinsipp. I en slik situasjon blir realistisk og konstruktiv scenariotenkning svært vanskelig.

80 FFI-rapport 2010/01924

Egentlig hadde nok scenariotilnærmingen, i alle fall midlertidig, utspilt sin rolle i den langsiktige forsvarsplanleggingen. Både ”the Establishment” og politikere flest fant det riktigst å se utviklingen an og ikke ta noen drastiske grep. Men scenarioer var en del av vår normale prosess, så da fikk vi bare finne noen som kunne underbygge en slik ”vente og se” tilnærming. Det falt det i FFIs lodd å gjøre.

Ikke slik å forstå at vi fikk noen klare føringer, enn si ordre, i denne retningen. Men vi var også, som jeg skal komme tilbake til, en del av ”the Establishment” og like ”hjernevasket” av

kaldkrigspåvirkning som mange av de andre aktørene. Vi gjorde det vi mente vi måtte gjøre, og vi gjorde det så helhjertet at det i ettertid er litt vanskelig for meg å forstå. Dette er tema for det neste avsnittet.