3 The social science institute sector
3.3 The Social Science Institutes
Dentre as quatro espécies em que dividimos este item, a que mais apresenta casos práticos262 é a que abordaremos nas linhas que seguem. Isto se deve ao fato de que, primeiro, estamos no campo dos impostos prescritos na CF/88, tributos cuja materialidade engloba uma série de constantes relações jurídico-comerciais, e, segundo, porque no que se refere à espécie tributária taxa (subespécie prestação de serviços públicos, específicos e divisíveis, colocados à disposição ou efetivamente utilizados pelos contribuintes), esta
260 LIMA, Ruy Cirne. Princípios de direito administrativo. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1982, p.
101.
261 Caso não seja por esse ente instituído, teremos uma primeira inconstitucionalidade. Visto que somente à
União foi atribuída competência para criar impostos residuais.
262 ADI 1926 MC / PE – PERNAMBUCO. Medida Cautelar na Ação Direta de Inconstitucionalidade.
Relator Ministro Sepúlveda Pertence. Julgamento: 19/04/1999. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação DJ 10-09-1999. “I. Taxa Judiciária: sua legitimidade constitucional, admitindo-se que tome por base de cálculo o valor da causa ou da condenação, o que não basta para subtrair-lhe a natureza de taxa e convertê-la em imposto: precedentes (ADIn 948-GO, 9.11.95, Rezek; ADIn MC 1.772-MG, 15.4.98, Velloso). II. Legítimas em princípio a taxa judiciária e as custas ad valorem afrontam, contudo, a garantia constitucional de acesso à jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) se a alíquota excessiva ou a omissão de um limite absoluto as tornam desproporcionadas ao custo do serviço que remuneraram: precedentes”.
modalidade representa a maior parte das atividades taxadas pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, cada qual com seu rol administrativo competencial.
Posto isto, passemos às paridades. O imposto nominado possuirá identidade com a taxa pela prestação de serviço público quando sua base de cálculo/materialidade apresentar dados de contraprestação estatal, ou seja, quando não se referir a ato diretamente praticado pelo contribuinte, sem qualquer liame com atuação estatal.
Contrariamente, a taxa cobrada em razão da prestação de serviço público possuirá base de cálculo de imposto nominado no momento em que suas notas, mensuradoras do quantum do tributo devido, indicar uma atividade referida ao contribuinte, sem qualquer nexo com uma contraprestação estatal relativa à prestação de serviço.
Um caso clássico que se emoldura nesta situação é a taxa de coleta de lixo domiciliar instituída por municípios brasileiros. Neste momento, retrataremos a taxa cobrada pelo Município de São Carlos, cujo requisito é que a alíquota da taxa denote a metragem do imóvel do contribuinte. Nota-se que essa taxa elegeu como critério mensurador para sua cobrança, não o valor da prestação do serviço de coleta de lixo, mas, sim, a quantidade de metros que o proprietário do imóvel possui. Noutro giro, um dado lícito diretamente vinculado ao contribuinte e desprovido de qualquer relação com a atividade estatal realizada.
No julgado acima apontado, a taxa de coleta domiciliar não utiliza um ou alguns elementos da materialidade do IPTU; o único elemento por ela eleito pertence à materialidade do imposto predial e territorial urbano. E, sendo um imposto, não retrata uma prestação de serviço municipal, por isso não deveria ser tido como um elemento, ou mesmo referência263, a contraprestação por uma atividade realizada pelo governo
municipal. O elemento escolhido pela taxa se enquadra dentro do campo de materialidade do imposto, como na demonstração abaixo:
263 Os Ministros do STF, favoráveis à tese da integral identidade das bases de cálculo, utilizam o signo
referência como dado diferenciador dos elementos constantes nos critérios quantitativos. Assim, ao invés
de afirmarem que o fator “X” pertence à base de cálculo de determinado tributo, eles dizem que tal fator atua apenas como referência, distinguindo-a como se não compusesse a quantum tributário.
O diagrama de Venn demonstra as relações de sobreposição dos elementos das bases de cálculo do IPTU e da taxa de coleta de lixo, ambos, instituídos pelo mesmo ente federado.
Quando elaboramos linhas acima a circunstância de que é – extremamente – natural que vários tributos retirem os elementos de sua materialidade e base de cálculo de um mesmo objeto, referimo-nos à situação acima apresentada. Porém, quando um tributo traz para sua RMIT elementos compatíveis, exclusivamente, com outra exação, essa cobrança não poderá permanecer válida após algumas confrontações com as normas constitucionais.
Outros exemplos que se enquadram nesta relação comparativa, julgados pelas Cortes Superiores: IPTU x taxa de coleta de lixo (remoção e tratamento ou destinação
de lixo ou resíduos provenientes de imóveis) do Município de Londrina264, Curitiba265,
Campinas266; e IPTU e ITBI x taxa de serviços notariais e registros do Estado de São Paulo267.
2.2.4 Imposto nominado versus taxa pelo exercício do poder de polícia
A paridade da materialidade destes dois tributos se verifica quando, no primeiro caso, o imposto nominado revelar quantitativamente noções de um ato realizado pelo poder público relativo, por exemplo, a vistorias, perícias, cálculos, estimativas, autorizações etc. Percebe-se, com isso, que tais atos não são compatíveis com as normas materiais dos
264 AI 570956/ PR. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Relator Ministro Ayres Britto.
Julgamento: 01/03/2011. Órgão Julgador: Segunda Turma. Publicação: DJe-092.
265 AI 632531/ PR. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Relator Ministro Ayres Britto.
Julgamento: 01/02/2011. Órgão Julgador: Segunda Turma.
266 RE 557957/ SP. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Relator Ministro Ricardo Lewandowski.
Julgamento: 26/05/2009. Órgão Julgador: Primeira Turma.
267 ADI 3887/SP. Ação Direta de Inconstitucionalidade. Relator Ministro Menezes Direito. Julgamento:
impostos, que devem refletir uma cobrança tributária originada pelo comportamento lícito e desvinculado de qualquer atitude estatal. É um ato praticado pelo contribuinte, independente de qualquer conduta do Estado.
Ao contrário, a taxa exercida pelo poder de polícia possuirá base de cálculo de imposto nominado, ao indicar subsídios compatíveis com uma atitude inteiramente relacionada ao contribuinte, dentre as previstas na CF/88, por exemplo: industrializar produtos, importar mercadorias, ser proprietário de imóvel urbano ou rural268 etc.
Sob relatoria do Min. Eros Grau269, o STF julgou constitucional a taxa de fiscalização, localização e funcionamento, instituída pelo Município de Itu-SP, cuja base de cálculo possua um ou mais critérios norteadores do IPTU, em virtude de não possuir integral identidade com todos os elementos deste tributo. Porém, os dados do critério quantitativo não representavam o valor de uma atividade de exercício de polícia, mas, sim, de características atinentes ao imposto urbano de propriedade.
Situação semelhante se passou com o julgamento da mesma taxa cobrada pelo Município de Belo Horizonte270, Guarulhos271, bem como (i) pela taxa de autorização para uso de fogo sob a forma de queimada, sob relatoria deste Ministro, cuja decisão segue a mesma linha272, e pela taxa de fiscalização de obras do Município de Belo Horizonte273, que utiliza como parâmetro da base de cálculo a extensão da obra. No entanto, antes da saída dos Ministros Ilmar Galvão, Maurício Corrêa e Octávio Galotti, o posicionamento adotado pela Suprema Corte era o inverso do atual274.
268 Súmula n. 595 do STF, com data de aprovação de 15.12.1976. “É inconstitucional a taxa municipal de
conservação de estradas de rodagem cuja base de cálculo seja idêntica à do imposto territorial rural”.
269 AI 730565/SP. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Relatoria do Ministro Eros Grau.
Julgamento realizado em 16.12.2008. Órgão Julgador: Segunda Turma.
270 AI 654292/MG. Agravo Regimental no Agravo de Instrumento. Julgamento realizado em
30.06.2009. Órgão Julgador: Primeira Turma. Relator Ministro Ricardo Lewandowisk.
271 RE 501876/SP. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Relator Ministro Ricardo Lewandowski.
Julgamento: 01/02/2011. Órgão Julgador: Primeira Turma.
272 RE 503350/AL. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário. Relator Ministro Ricardo Lewandowski.
Julgamento: 25/08/2009. Órgão Julgador: Primeira Turma.
273 RE 214569/ MG. Recurso Extraordinário Ministro Ilmar Galvão. Julgamento: 13/04/1999. Órgão
Julgador: Primeira Turma.
274 “[…] por haverem violado a norma do art. 145, § 2o, ao tomarem para base de cálculo das taxas de
limpeza e conservação de ruas elemento que o STF tem por fator componente da base de cálculo do IPTU, qual seja, a área do imóvel e a extensão deste no seu limite com o logradouro público. Taxas que, de qualquer modo, no entendimento deste Relator, têm por fato gerador prestação de serviço inespecífico, não mensurável, indivisível e insuscetível de ser referido a determinado contribuinte, não sendo de ser custeado senão por meio do produto da arrecadação dos impostos gerais. Recurso conhecido e provido”. RE 199969/SP. Recurso Extraordinário. Relator Ministro Ilmar Galvão. Julgamento: 27/11/1997. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. E, “1. Impossibilidade de a taxa de conservação e serviços de estradas
Estas decisões se adéquam – perfeitamente – à premissa (objetiva) estabelecida pela Corte Suprema, a qual informa que somente haverá identidade entre tributos de distintas espécies quando seus critérios quantitativos se adequarem exatamente um ao outro.
2.3 Imposto com Contribuição de Melhoria
Assim como nos impostos e nas taxas, a competência tributária para a instituição de contribuições de melhoria foi dividida entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Com a simplicidade e sabedoria que lhe são peculiares, Geraldo Ataliba275 relata que
Contribuição de melhoria não se confunde com imposto. A hipótese de incidência deste é um fato qualquer, presumivelmente indiciador de capacidade contributiva da pessoa que é, pela lei, posta na situação de sujeito passivo. […] Juridicamente distingue-se do imposto e da taxa porque sua hipótese de incidência não é a obra (h.i. da taxa) nem o mero enriquecimento do contribuinte (h.i. do imposto) mas a diferença do valor de uma propriedade antes e depois de uma obra.
A probabilidade de nos depararmos com tal situação fática é um tanto incomum, em face da inexistência da instituição da contribuição de melhoria pelos nossos governos.
Como a destinação dos recursos auferidos com a arrecadação da contribuição de melhoria se assemelha à destinação dos valores recebidos com os impostos, ou seja, ambos estão desvinculados de qualquer despesa pública. Diferença há no quesito normativo, uma vez que esse último possui expressa previsão constitucional registrando tal impedimento, ao passo que respectiva situação não ocorre com a contribuição de melhoria. No entanto, anotamos que “nada impede que a legislação infraconstitucional venha a fazê-lo”.276
municipais ter como base de cálculo o número de hectares e outros fatores básicos usados para o cálculo do Imposto Territorial Rural. 2. Inconstitucionalidade declarada por esta Corte (Súmula 595). Recurso extraordinário conhecido e provido”. RE 116577/SP. Recurso Extraordinário. Relator Ministro Maurício
Corrêa. Julgamento: 07/05/1996. Órgão Julgador: Segunda Turma. Por fim, “Taxa de Segurança contra
Incêndio do Estado. Sua inconstitucionalidade, por identidade de base de cálculo (valor unitário do metro quadrado) com a do Imposto Predial e Território Urbano (art. 18, § 2º, da Constituição de 1967 - Emenda nº 1-69)”. RE 120954/ES. Recurso Extraordinário. Relator Ministro Octávio Gallotti. Julgamento: 14/03/1996. Órgão Julgador: Tribunal Pleno.
275 ATALIBA, Geraldo. Hipótese de incidência tributária. 6. ed. 2. tir. São Paulo: Malheiros, 2001, p. 173. 276 MARQUES, Márcio Severo. Classificação constitucional dos tributos. São Paulo: Max Limonad, 2000,
Apontadas em linhas pretéritas as normas que regulamentam os impostos e as contribuições de melhoria277, traçaremos o necessário paralelo entre suas bases de cálculo.