6. Distriktskontoret for Trøndelag Amnesty International
6.7. Oppsummering: Trøndelag Amnesty International
A maioria das decisões do Supremo tem desfavorecido aos interesses estaduais em prol de um arranjo federativo centralizador. 310
“As Constituições dos Estados acabaram sendo reduzidas pelo Supremo Tribunal Federal a uma verdadeira cópia da Constituição Federal e qualquer arroubo no sentido de promover alguma inovação, enfim, no sentido de exercer a liberdade de conformação normativa, invariavelmente, é declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal.” 311
A centralização política apresenta sérios problemas, porque inverte a lógica da prevalência das normas locais e regionais na regência de assuntos comezinhos, e sobrecarrega os tribunais federais pela extensão do trâmite de demandas que poderiam se resolver no plano da Justiça Estadual.312
310 “De todo o modo, na jurisprudência mais recente do STF pode ser constatada uma tendência
ainda restritiva quanto a um amplo e real compartilhamento competencial, ou seja, a admissão de um largo espaço para a autonomia legislativa dos estados-membros no Brasil, no que se refere a essa pontualmente prevista “competência concorrente”. É que o critério da Constituição de 1988 é por demais insuficiente, carecendo de uma concretização mais intensa por parte do Judiciário (que aqui desenvolve a delicada função de árbitro da federação) no segmento das chamadas cláusulas abertas ou conceitos indefinidos.” BERCOVICI Gilberto (coordenador). O federalismo no Brasil e os limites da competência legislativa e administrativa: memórias da pesquisa. Rev. Jur., Brasília, v. 10, n. 90, Ed. Esp., p.01-18, abr./maio, 2008, p.10.
311
RAMOS, Elival da Silva. Op.cit.,p. 172.
312 Este é também um problema que aflige o federalismo argentino, como bem destaca Hernández:
“En el fundamental tema de La distribución de competencias en el Estado federal, La reforma constitucional de 1994 no modificó la regla máxima en la matéria, que es el antiguo art. 104 –actual 121 -, que resumió el derecho histórico de los argentinos, em La expresión de Joaquín V. González. La circunstancia de que no se debatiesen estas cuestiones, no implica que la Convención haya negado importancia y transcendência a estos problemas, posiblemente lo más dificiles para uma federación. Para nosotros, ello implica que los constituyentes dieron por inconmovibles los grandes princípios fijados por La ley suprema de 1853/1860. Tienem plena vigência los conceptos de Alberdi y Gorostiaga, aceptados por La doctrina y jurisprudência de La Corte Suprema em El sentido de que las
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O STF tem desfavorecido aos Estados-membros, por exemplo, pela indeterminação do conceito de norma geral atribuída à União no âmbito da chamada competência concorrente, onde a atuação estadual é subjugada pela ausência de interpretação delimitadora da atuação do ente central. Na prática o poder de especificação atribuído aos Estados é usurpado pela União quando esta produz normas nacionais extremamente detalhistas. 313
Percebe-se que o Poder Judiciário não tem se apresentado como a arena adequada para solução do impasse que aqui se apresenta, pelo fato de reiteradamente já ter se manifestado contrário a qualquer interpretação que melhor equilibre as competências federativas. Portanto, afigura-se imprescindível a atuação do Poder Constituinte. É neste sentido que os interesses dos Estados-membros devem rumar.
Ramos314chama a atenção para o enfraquecimento da autonomia estadual, constantemente tolhida pela interpretação do STF, nos seguintes termos:
“Tenho, particularmente, a opinião de que há uma questão central a ser enfrentada pelo federalismo brasileiro. De um lado, temos a cultura profundamente centralizadora que permeia o Estado brasileiro, remontando as origens da colonização Portuguesa, e, de outro, uma Constituição que adota o modelo de federalismo, tendo, inclusive, o Constituinte se preocupado em ampliar a autonomia do Estado-membro. Esses dois vetores aparecem, frequentemente, em contradição, porquanto os dispositivos que poderiam ser interpretados de maneira pró-autonômica, a favor da maior liberdade de ação dos Estados e Municípios são, invariavelmente, interpretados em sentido oposto pelo próprio Supremo Tribunal Federal, de modo a suprimir competências ou a negar competências às entidades regionais e locais da federação.”
Assim, à atuação do Poder Constituinte Originário somou-se a exegese manifesta pelo Supremo com vistas a limitar a autonomia estadual em vários casos envolvendo conflitos de competências legislativas entre os Estados-membros e a
províncias tienem poderes conservados e ilimitados, y el gobierno federal ejercita los delegados em forma expresa o implícita, y, por tanto, son poderes limitados.” HERNÁNDEZ, Antonio. Aspectos históricos y políticos del federalismo argentino. 1ª Ed. Córdoba: Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba, 2010, p. 43.
313 ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de 1988. 2. ed. São. Paulo:
Atlas, 2000, p. 148.
314
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União. Passaremos a citar alguns desses exemplos colhidos a partir da jurisprudência da Suprema Corte.
O STF manifestou-se sobre a Lei nº 11.438/91 do Estado de Goiás referente a acesso ao cargo de diretor-geral da polícia civil restrito, pela citada lei, apenas aos delegados de polícia situados na classe mais elevada da carreira. O Procurador Geral da República arguiu perante o STF possível lesão ao Art. 144, § 4º da Lei Maior, cuja exigência manifesta consiste apenas que a direção das polícias civis seja exercida por delegados de carreira sem menção a sua posição na classe mais elevada.315 Neste decisório, o Supremoalterou seu entendimento anterior, manifesto
na ADI 132, pelo qual tinha declarado a inconstitucionalidade de dispositivo semelhante na Constituição de Rondônia. 316
A jurisprudência da Suprema Corte evoluiu, através da ADI 3.062-GO, em 2010 para prestigiar a autonomia dos Estados-membros e o princípio federativo. Entretanto, é preciso lembrar que há poucos anos, mais precisamente em 2003, o Supremo havia consignado, na ADI 132, entendimento oposto ao que por último foi adotado. Alguns ministros que participaram da ADI 3.062 também votaram a ADI 132. No que se refere ao tema, ainda não se pode afirmar que se trata de uma virada jurisprudencial em favor da autonomia estadual, nada impede que outra vez a decisão seja revertida.
Quanto à investidura no cargo de procurador-geral do Estado de São Paulo, o Supremo manifestou-se pela possibilidade da Constituição Estadual dispor sobre a obrigatoriedade da escolha ser realizada entre integrantes da carreira do Parquet estadual, sem que se tome por parâmetro a escolha do Advogado-Geral da União.317
A organização da Justiça Federal propugnada pela Lei Maior não favoreceu a descentralização na prestação deste serviço. A criação de tribunais regionais
315 Cf. ADI 3.062-GO, Rel. Min. Gilmar Mendes.
316
Na ADI 793-RO, o STF decidiu pela constitucionalidade de norma da Constituição Estadual de Rondônia que, diferentemente do § 4º do art. 57 da CF, permitia a recondução para o mesmo cargo na eleição imediatamente subseqüente de membros da Mesa Diretora da Assembleia Legislativa, no sentido de que “a norma, além de não constituir norma-princípio inerente e essencial à Federação e à República, tendo, na verdade, natureza materialmente regimental, não está entre aquelas que devem ser compulsoriamente observadas pelo Poder Constituinte dos Estados Federados”.
317
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federais consta do art. 27, §6º do ADCT,318donde se depreende que a região Sudeste conta com dois tribunais federais, as regiões Nordeste e Sul contam com um tribunal cada uma e as regiões Norte e Centro-oeste não conta com tribunais regionais federais.
A Emenda Constitucional nº 73/2013 determinou a criação de mais quatro Tribunais Regionais Federais (PR, BA, AM e MG). A medida foi acusada de violação à Lei Maior por manifesta incompetência do Poder Legislativo para propor sobre a matéria,319 haja vista que a iniciativa pertenceria apenas ao Judiciário.320 A questão
encontra-se sob a análise do STF através da ADI nº 5017/2013, proposta pela Associação Nacional dos Procuradores Federais sob o argumento de vício de iniciativa e ausência de dotação orçamentária.
A descentralização é uma marca do Federalismo, e nisto o Poder Judiciário também se insere. A aparente economicidade não deve tolher a adequada aplicação do princípio federativo.
Parece-nos acertada a iniciativa de melhor distribuir a prestação jurisdicional pela criação de novas Cortes Federais, apesar das críticas de que essa medida representaria significativo aumento das despesas com o aparato judicial. O Brasil é mesmo um País geograficamente extenso, tal característica deve ser levada em consideração no que se refere à prestação judicial no plano nacional.
Outro exemplo, a reforçar a crise federativa nacional, diz respeito à querela surgida a partir da concessão de competência disciplinar do Conselho Nacional de
318
Aqui transcrevemos o Art. 27, §6º do ADCT como inicialmente proposto pelo constituinte originário de 1988, onde se determinava a criação de cinco TRF.
Art. 27 (...)
§ 6º - Ficam criados cinco Tribunais Regionais Federais, a serem instalados no prazo de seis meses a contar da promulgação da Constituição, com a jurisdição e sede que lhes fixar o Tribunal Federal de Recursos, tendo em conta o número de processos e sua localização geográfica.
319
A PEC nº 544/2002, foi proposta e iniciada pelo Senado Federal.
320
Neste sentido, a nova redação do Art. 27, § 11º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias manifesta-se do seguinte modo:
Art. 27. (...) (...)
§ 11. São criados, ainda, os seguintes Tribunais Regionais Federais: o da 6ª Região, com sede em Curitiba, Estado do Paraná, e jurisdição nos Estados do Paraná, Santa Catarina e Mato Grosso do Sul; o da 7ª Região, com sede em Belo Horizonte, Estado de Minas Gerais, e jurisdição no Estado de Minas Gerais; o da 8ª Região, com sede em Salvador, Estado da Bahia, e jurisdição nos Estados da Bahia e Sergipe; e o da 9ª Região, com sede em Manaus, Estado do Amazonas, e jurisdição nos Estados do Amazonas, Acre, Rondônia e Roraima.
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Justiça (CNJ) para agir independentemente da atuação primária das corregedorias das Justiças Estaduais321. Tal competência atribuída ao CNJ foi considerada constitucional, de acordo com o que assentou recentemente o STF.322
A referida constitucionalidade, no que concerne à atuação do CNJ, confirma um modelo de Estado federal no qual a competência para cuidar deste tema é concorrente, sem primazia decisória da esfera estadual. Entretanto, a competência concorrente, em matéria de procedimento administrativo como interpretado pelo Supremo, retira poderes das corregedorias de justiça estaduais, posto que em caso de decisões administrativas divergentes certamente prevalecerá o decisório do CNJ.
Ainda a título de exemplo, tem-se que o Supremo Tribunal Federal no curso da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 486, referente à produção de emendas à Constituição Estadual, decidiu que não poderia a Constituição Estadual adotar um quórum diferente daquele disposto na Lei Maior em seu processo de reforma, em nítida consagração ao princípio da simetria.323
Entretanto, a simetria nem sempre se aplica às relações constitucionais, pois em algumas situações a Constituição dos Estados estará impossibilitada de reproduzir dispositivos da Lex Mater em virtude de características peculiares advindas da organização da União e dos Estados-membros. Assim sendo, não pode o Direito Estadual dispor sobre a exigência de aprovação de emendas à Constituição Estadual em sessão bicameral, como ocorre no plano federal.
321 Em matéria publicada na página do Supremo Tribunal Federal, em 08 de fevereiro de 2012, sob o
título: STF conclui julgamento que apontou competência concorrente do CNJ para investigar juízes, extrai-se o seguinte: “O Plenário do Supremo Tribunal Federal (STF) concluiu nesta quarta-feira (08) o julgamento do referendo da liminar concedida parcialmente pelo ministro Marco Aurélio em 19 de dezembro de 2011 na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI 4638), ajuizada pela Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB) contra pontos da Resolução 135 do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), que uniformizou as normas relativas ao procedimento administrativo disciplinar aplicável aos magistrados. Os pontos questionados foram votados um a um. Na análise de um dos dispositivos mais polêmicos (artigo 12 da Resolução 135), os ministros decidiram, por maioria de votos, que o CNJ pode iniciar investigação contra magistrados independentemente da atuação da corregedoria do tribunal, sem necessidade de fundamentar a decisão. Os ministros analisaram a questão em três sessões plenárias. Nas duas primeiras sessões (dias 1º e 2 de fevereiro), foram analisados os artigos 2º; 3º, inciso V; 3º, parágrafo 1º; 4º e 20; 8º e 9º, parágrafos 2º e 3º; 10 e 12 da Resolução135. Na sessão de hoje (8), foi concluída a análise, também ponto a ponto, dos parágrafos 3º, 7º, 8º e 9º do artigo 14; cabeça e incisos IV e V do artigo 17; parágrafo 3º do artigo 20; parágrafo 1º do artigo 15 e parágrafo único do artigo 21 da norma do CNJ.(...) ”Fonte: http://stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=199645&caixaBusca=N
322
Cf. ADI 4638.
323
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Os limites materiais à criação de emendas constitucionais - dispostos do parágrafo 4º do art. 60 da Constituição Federal de 1988 - e os princípios sensíveis - contidos no art. 34, VII da Constituição Federal - condicionam a atuação do Poder Constituinte Decorrente quando da criação e reforma das Constituições dos Estados-membros.
Neste sentido, Machado Horta324 destaca o seguinte:
“(...) a precedência da Constituição Federal [leia-se Constituição da
República ou Lei Fundamental], sobre a do Estado-membro é exigência lógica da organização federal, e essa procedência, que confere validez ao sistema federal, imprime a força de matriz originária ao constituinte federal e faz do constituinte um seguimento derivado daquele.”
O Poder Decorrente não poderá usurpar competências que lhe sejam vedadas pela Lei Fundamental, ainda que a pretexto de cuidar de assuntos locais atinentes aos Municípios325, como se depreende do julgamento pelo STF da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.221/RJ em que o Supremo declarou a inconstitucionalidade do art. 13 da Constituição Estadual do Rio de Janeiro de 1989 e da Lei Estadual nº 2.007/92 regulamentadora.326
Assim sendo, as Constituições Estaduais devem obediência aos princípios da Carta Magna, cuja referência consta do artigo 11 dos ADCT e do caput do artigo 25 da Carta de 1988, e em nome desta base axiológica é que devem ser elas rígidas,
324 HORTA, Raul Machado. Op. Cit., p. 07.
325
"Ação direta de inconstitucionalidade – Art. 75, § 2º, da Constituição de Goiás – Dupla vacância dos cargos de prefeito e vice-prefeito – Competência legislativa municipal – Domínio normativo da lei orgânica – Afronta aos arts. 1º e 29 da CR. O poder constituinte dos Estados-membros está limitado pelos princípios da CR, que lhes assegura autonomia com condicionantes, entre as quais se tem o respeito à organização autônoma dos Municípios, também assegurada constitucionalmente. O art. 30, I, da CR outorga aos Municípios a atribuição de legislar sobre assuntos de interesse local. A vocação sucessória dos cargos de prefeito e vice-prefeito põe-se no âmbito da autonomia política local, em caso de dupla vacância. Ao disciplinar matéria, cuja competência é exclusiva dos Municípios, o art. 75, § 2º, da Constituição de Goiás fere a autonomia desses entes, mitigando-lhes a capacidade de auto-organização e de autogoverno e limitando a sua autonomia política assegurada pela Constituição brasileira. Ação direta de inconstitucionalidade julgada procedente." (ADI 3.549, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento em 17-9-2007, Plenário, DJ de 31-10-2007.) Vide: ADI 4.298-MC, Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 7-10-2009, Plenário, DJE de 27-11- 2009; ADI 1.057-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 20-4-1994, Plenário, DJ de 6-4-2001.
326 Nesta ação questionava-se a gratuidade de sepultamento e dos procedimentos a ele necessários,
enquanto direito e garantia fundamental, para todos com renda até um salário mínimo, os desempregados e os reconhecidamente pobres. Em virtude dos serviços funerários serem de interesse dos Municípios com fulcro no art. 30, inc. V, da CF/88, foi que o STF decidiu que o Estado do Rio de Janeiro não poderia ter inovado dispondo em sua constituição sobre tal previsão.
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promulgadas, escritas, dogmáticas, formais e devem ostentar igual forma de Estado, forma de governo, sistema de governo, sistema econômico e regime político.
O Estado nacional é soberano tanto no modelo unitário quanto na forma federativa, entretanto não se pode subtrair do Federalismo a autonomia (administrativa, governamental e principalmente financeira) que essencialmente caracteriza os entes que compõem a união.327