8. Oslo og omegn
8.1. Sekretariatets og organisasjonskonsulentens rolle
legislativas; 8.4. O inadequado aproveitamento do Direito Constitucional Estadual; 8.5. Assembleia Legislativa e reforma federativa.
8.1. Centralização política e o regime democrático
Com efeito, a forma de Estado federativa se amolda muito bem ao regime democrático. Entretanto, verificou-se no constitucionalismo brasileiro a tentativa de compatibilização do Estado federal com regimes antidemocráticos. Em casos assim, o espírito federalista391 tende a se desvirtuar.
No período republicano os regimes de exceção (Estado novo e Revolução de 1964) optaram por não reativar o modelo unitário, mais adequado as suas pretensões, antes preferiram adaptar a Federação, dando-lhe características unitaristas. Portanto, o sistema federativo não é monopólio do regime democrático, sua vertente antidemocrática tende naturalmente a gerar centralização política e enfraquecimento da autonomia estadual.
Assim, o autoritarismo federalista e o Unitarismo têm em comum a centralização do poder político. É possível que o Estado unitário distribua melhor o poder que uma Federação ditatorial. Todavia, de um Estado federal democrático o mínimo que se espera é a distribuição adequada do poder político. Por isso, é
391 “O sucesso dos sistemas federais não se caracteriza apenas por seus arranjos constitucionais,
mas pela sua penetração no espírito federalista.” RAMOS, Dircêo Torrecillas. O federalismo assimétrico. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2000, p. 36, apud OLIVEIRA, Ricardo Victalino de. A configuração assimétrica do federalismo brasileiro. Dissertação de mestrado em direito da USP. Orientadora: Prof. Dra. Fernanda Dias Menezes de Almeida, São Paulo, 2010, p. 15.
167
paradoxal que a Federação pátria, de natureza democrática, apresente-se como um instrumento de centralização política.
O Federalismo brasileiro quase sempre aliou a centralização política (legislativa) à descentralização geográfica (administrativa).392Vale destacar que o
País, depois de uma breve fase de descentralização política mais efetiva, optou a partir de 1926 por retomar a centralização que se pensava superada com a queda da Monarquia Unitarista.
Para Ribeiro Bastos393 a Federação brasileira de 1988 chega a ser mais
centralizadora do que o Estado unitário adotado em vários Países:
“O traço principal que marca profundamente a nossa já capenga estrutura federativa é o fortalecimento da União relativamente às demais pessoas integrantes do sistema. É lamentável que os constituintes não tenham aproveitado a oportunidade para atender ao que era o grande clamor nacional no sentido de uma revitalização do nosso princípio federativo. O estado brasileiro na nova Constituição ganha níveis de centralização superior à maioria dos Estados que se consideram unitários e que, pela via de uma descentralização por regiões ou por províncias, consegue um nível de transferências das competências tanto legislativas quanto de execução muito superior àquele alcançado pelo Estado brasileiro. Continuamos, pois, sob uma constituição eminentemente centralizadora, e se alguma diferença existe relativamente à anterior é no sentido de que esse mal (para aqueles que entende ser um mal) se agravou sensivelmente.”
No Estado unitário não há entes periféricos de natureza política, e as divisões internas (condados, municípios, distritos, departamentos) ostentam apenas natureza administrativa. Tem-se na verdade um governo uno cuja jurisdição se estende por todo o território nacional. A este respeito, assim averbou Sahid Maluf:394
“Estado unitário é aquele que apresenta uma organização política singular, com um governo único de plena jurisdição nacional, sem divisões internas que não sejam simplesmente de ordem administrativa. O Estado unitário é o tipo normal, o Estado padrão. A França é um Estado unitário. Portugal, Bélgica, Holanda, Uruguai, Panamá, Peru são Estados unitários. Embora descentralizados em municípios, distritos ou departamentos, tais divisões
392 MALUF, Sahid. Op.cit. p. 386.
393
BASTOS, Ribeiro Celso. Op. Cit., p. 263.
394
168
são de direito administrativo. Não têm esses organismos menores uma autonomia política.”
Discordamos de Maluf apenas quanto à hipótese de existência de descentralização política no âmbito do Estado genuinamente unitário. Com efeito, o Unitarismo é essencialmente centralizado e tem por característica a desconcentração e não a descentralização. Em verdade, ambas são formas de transferência de poder: descentralização (poder político) e desconcentração (poder administrativo).
A desconcentração manifesta-se internamente, pela transferência de atribuições de uma entidade para seus diversos órgãos. “Note-se, porém, que na desconcentração o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente.” 395
André Ramos Tavares396 afirma ser possível a divisão interna no âmbito do
Estado unitário para fins administrativos, onde há uma relação de dependência das entidades inferiores com relação ao ente central.
“É admissível que o Estado unitário promova divisões internas, para fins de administração. Assim, é possível a divisão administrativa (não a política), cuja presença não descaracteriza o Estado unitário. Deve estar presente, contudo, a subordinação ao poder central de qualquer entidade, órgão ou departamento criado para exercer parcela de atribuições. O vínculo de subordinação decorre da técnica pela qual se promove a divisão de atribuições: a delegação. O poder central tanto pode promover a desconcentração como regredir para a posição inicial de concentração absoluta, inclusive com a eliminação da entidade subordinada até então existente.” 397
Sobre o processo de delegação do poder, sem se referir especificamente ao modelo unitarista, é que Justen Filho398 destaca que “A multiplicação de órgãos no
395
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 10ª edição. Ed. Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2003, p. 274, 275.
396
TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional– 9. ed. rev. e atual. Op. Cit., p.1082.
397
Idem.
398 Para esta autor “A diferença reside em que a descentralização produz a transferência de podres e
atribuições para um outro sujeito distinto. Portanto, há um número maior de sujeito titulares dos poderes públicos. Já a desconcentração mantém os poderes e atribuições na titularidade de um mesmo sujeito, gerando efeitos meramente internos.” JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005, p.96.
169
âmbito de uma mesma pessoa jurídica produz o fenômeno da desconcentração do poder. Já a criação de outras pessoas jurídicas gera efeito de descentralização do poder.”
Para Prelot399a centralização do Estado unitário permite executar duas formas
distintas de transferência de atribuições. A primeira seria a desconcentração em que certas competências seriam atribuídas às entidades administrativas, e a segunda seria a concentração na qual as atribuições seriam reunidas no plano central.
O Estado unitário, essencialmente centralizado, poderá ser concentrado quando sonegar atribuições às entidades administrativas. Assim também o Estado federal, fundamentalmente descentralizado, poderá manifestar-se com aspecto centralizador quando a Lei Maior favorecer a União na distribuição de competências legislativas.
No que concerne às competências legislativas tem-se que no Unitarismo a sua reunião no âmbito do ente central impede que ele as transfira em virtude da ausência de outros entes políticos com autonomia. A pluralidade de coletividades politicamente autônomas caracteriza o Federalismo e não o Estado unitário. Portanto, a transferência de competências legislativas a entidades administrativas descaracterizaria a noção mais elementar de Unitarismo.
Portanto, a Federação é essencialmente descentralizada porque se manifesta pela repartição de poderes às entidades autônomas. A intensidade dessa descentralização é que costuma variar. A seu turno, o Unitarismo é centralizado, todavia admite a desconcentração de atribuições aos entes administrativos.
“Não há, portanto, juridicamente, relação de hierarquia entre entidade central e entes descentralizados, nem identidade entre controle hierárquico e tutela administrativa, embora, repita-se, de fato e na prática assim possa parecer. Onde houver controle hierárquico, certamente existe desconcentração administrativa, a tutela é típica de descentralização administrativa. No Brasil, entre os órgãos que integram a Administração direta existem vínculos de hierarquia característicos da desconcentração; entre as entidades centrais – União, Estados, Distrito Federal, Municípios -, e suas autarquias, empresas públicas, sociedades de economia mista,
399
170
fundações públicas não ocorrem juridicamente vínculos de hierarquia, mas controle denominado tutela, típico da descentralização administrativa.” 400 Os regimes autoritários tolhem a descentralização efetiva no âmbito da Federação, e no Estado unitário concentram atribuições em desfavor das entidades administrativas. Entretanto, no Estado unitário democrático é possível que entes administrativos participem bem mais do processo decisório nacional do que os Estados-membros no bojo de uma Federação ditatorial.
A respeito da descentralização política Gasparini401 afirma que:
“Esta ocorre quando há uma pluralidade de pessoas jurídicas públicas com competências políticas, isto é, investidas no poder de fixar os altos interesses da coletividade. De forma mais simples, quando existem pessoas com poderes para legislar ou para dispor, originariamente, sobre os superiores e fundamentais interesses da coletividade e o modo pelo qual serão atingidos. Exemplo dessa descentralização tem-se no Estado Federal, composto de Estados-Membros.” 402
Na perspectiva constitucional a descentralização política, caracterizada pela transferência de poderes legislativos de um ente federativo para outro, decorre da própria Constituição Federal. A descentralização administrativa manifesta-se pela transferência de poder (administrativo) de uma entidade política a outra.
No que tange ao Federalismo o melhor é se falar em (des) centralização (legislativa e administrativa), já no bojo do Unitarismo mais adequado seria falar-se em (des) concentração (administrativa).
Há modelos que subvertem a lógica: Unitarismo (centralização), Federação (descentralização). Formas de Estado mistas se manifestam na Europa e nas Américas. Deste modo, assim como no Brasil a Federação apresenta-se
400 “Do ponto de vista estritamente jurídico, entre os entes descentralizados e os poderes centrais não
se registram vínculos de hierarquia. Os poderes centrais exercem um controle sobre tais entes – tutela – que juridicamente não se assimila ao controle hierárquico, embora na prática assim possa parecer. Algumas diferenças podem ser fixadas entre o controle hierárquico e a tutela administrativa. A relação de hierarquia existe entre órgãos situados em níveis diferentes da estrutura da mesma pessoa jurídica, implicando subordinação de órgãos inferiores àqueles de graus mais elevados; a tutela é controle exercido pelas entidades centrais sobre entes dotados de personalidade jurídica própria de decisão; portanto, na tutela há duas pessoas jurídicas em confronto.” MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 9ª Ed., São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2005, p.65.
401 GASPARINI, Diogenes. Direito administrativo. 8ª ed. Revista e atualizada. São Paulo: Saraiva,
2003, p. 286.
402
171
centralizada, o Unitarismo manifesta-se politicamente descentralizado em alguns Países europeus. De fato, tais modelos híbridos se mesclam fortemente a partir de características essenciais da Federação e do Unitarismo. 403