9. Distriktskontorer og aktivitet
9.3. Passive medlemmer
A realidade social poderá ser alterada pela intervenção do Estado através do Direito. Neste sentido, imputa-se à norma jurídica a nobre tarefa de instrumentalizar o desenvolvimento regional.
O Direito Constitucional é especialmente relevante neste aspecto, pois os princípios e normas que orientam o Ordenamento Jurídico têm sua base fincada na Lei Maior. A seu turno, a Constituição Estadual, em seu campo de atuação, representa também uma possibilidade de transformação social no plano regional.
417 “A jurisprudência selecionada a analisada do STF, apresentada basicamente em sede de controle
abstrato, alocando o STF como o guardião da federação e árbitro do conflito federativo (ADIn 2.396- 9/MS; ADIn 1.893 RJ; ADIn 3.098; ADIn 3.322 MC/DF; ADIn 2.656-9; ADIn 3.444/RS; ADIn 2.432/RN; ADIn 3.254/ES; ADIn 3.186/DF; ADIn 2.796/DF; ADIn 1.704/MT; ADIn 2.101/MS; ADIn 474/RJ; ADIn 3.135/PA; ADIn 2.796-4/DF; ADIn 2.847; ADIn 2.847/DF; ADIn 3.259/PA; ADIn 2.996/SC; ADIn 3.608) demonstra uma inclinação pelo afastamento da legislação estadual praticada em diversos estados, sob o argumento da pertença competencial à União.” In: BERCOVICI, Gilberto. O federalismo no Brasil e os limites da competência legislativa e administrativa: memórias da pesquisa. Rev. Jur., Brasília, v. 10, n. 90, Ed. Esp., p.01-18, abr./maio, 2008, p. 09.
418
PONTES DE MIRANDA. Francisco Cavalcanti. Comentários à Constituição de 1967 com a Emenda nº. 1, de 1969", tomo I, 2ª ed., RT, 1970, p.15,16.
181
Temas relevantes estão sob a competência legislativa privativa da União. Leis nacionais obsoletas, atualmente vigentes, afrontam o senso mediano de justiça. O Código Penal, Código de Processo Penal e a CLT criados ainda durante o Estado Novo, refletem o desacerto de se deixar apenas com a União a tarefa de buscar soluções normativas para problemas sociais gravíssimos.
Deste modo, Leis nacionais caducas atravessaram o Século XX sob o olhar omisso do Congresso Nacional. Algumas dessas normas (Código Comercial de 1850 e Código Civil de 1916) mesmo desatualizadas vigoraram por muito tempo, sem que os Estados-membros nada pudessem fazer a respeito.
No entendimento de Paulo Luiz Neto Lobo419 o Federalismo não se constitui
apenas em instrumento de descentralização administrativa, pois sua construção envolve uma função política pela qual se desenvolve, no âmbito das unidades federativas, uma ampla participação popular. Neste sentido, é possível afirmar que os excessos em torno da centralização de poderes pela União não favoreceriam o princípio federativo.
“Durante a vigência da Constituição de 1969, inclusive pelo uso desenfreado de decretos-leis, a União atingiu o clímax da centralização política. O modelo dos poderes reservados revelou-se inócuo, sobretudo nos períodos de autoritarismo, em nada favorecendo o federalismo brasileiro.” 420
Mudanças estruturais demandam a atuação do Poder Constituinte, com choques de interesses e desgastes de todas as ordens. A reestruturação federativa implica necessariamente em diminuição dos poderes da União.
A respeito das dificuldades que se apresentam para reconhecimento das peculiaridades regionais no bojo de um panorama político efetivamente federativo é que Marcelo Figueiredo421 assim se manifesta:
“Lamentavelmente sempre oscilamos entre um centralismo federal e uma pálida autonomia reconhecida aos Estados-membros. O Brasil sempre praticou uma federação assimétrica. (...) Não há espaços verdadeiramente autônomos no federalismo brasileiro dedicado aos Estados-membros.
419 NETO LOBO, Paulo Luiz. Op. Cit., pp. 02/ 94
420
Idem.
421
182
Nossa cultura centralizadora permeia as instituições. Falta-nos a cultura federalista reconhecendo as peculiaridades de cada Estado e Região do País.”
Portanto, urge adaptar a Federação brasileira ao Século XXI diante dos desafios advindos das relações econômicas internacionais e da necessidade de inclusão dos Estados e Municípios como agentes de desenvolvimento regional.
No plano estadual há previsão para proposição de emendas à Constituição Federal, todavia tal hipótese exige a ação conjunta de pelo menos catorze Assembleias Legislativas de acordo com o artigo 60, III da Lex Mater.422
Teve início em 2011 uma mobilização significativa de alguns Estados- membros capitaneados pela União Nacional das Assembleias Legislativas (UNALE) no sentido de elaborar estratégias com vistas a estabelecer mudanças na relação dos Estados com a União a fim de redefinir a Federação brasileira.
A agenda que motivou esta resistência chamou atenção para a discussão de pontos fundamentais à reestruturação federal, temas que vão desde a partilha de competências legislativas até a reforma tributária. 423
Assim, a União Nacional dos Legisladores e Legislativos Estaduais (UNALE)
424 elaborou uma proposta425 com vistas a alargar as competências legislativas
422
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta: (...)
III - de mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
(...)
423
A CF/88 esforçou-se por repartir adequadamente as receitas tributárias, todavia não pode evitar uma série de problemas que se manifestaram com o correr do tempo, como aquele concernente ao repasse de alguns tributos federais e a influência destes recursos nos fundos constitucionais e de participação dos Estados e Municípios (FPE e FPM). O fato é que os Estados-membros com fulcro na CF/88 têm direito a 21,5% do montante de 47% arrecadado pela União com a cobrança do IPI e IR. A isenção do IPI tem sido utilizada pelo governo federal para regular o preço de alguns produtos industrializados a fim de aquecer a economia. Essa medida tem gerado protestos, em virtude da perda de receita pela diminuição dos valores repassados pela União aos Estados e aos Municípios. 424Em outubro de 2011 foi instituída pela UNALE, sob a presidência da deputada Aspásia Camargo (PV/RJ), a Comissão Especial de Estudos e Desenvolvimento da Campanha do Pacto Federativo. A Comissão é formada pelos seguintes deputados estaduais: Adjuto Afonso (AM), Álvaro Gomes (BA), Dr. Sarto (CE), Dr. Charles Roberto de Lima (DF), Marcelo Santos (ES), Hermínio Barreto (MT), Ana Cunha e Gabriel Guerreiro (PA), Sérgio Leite (PE), Caíto Quintana (PR), Aurelina Medeiros (RR), Alexandre Postal (RS), Elizeu Mattos (SC), Conceição Vieira (SE) e Itamar Borges (SP). (Revista UNALE, Ano XII, n. 57, junho de 2011, p.18).
425
183
estaduais em áreas de interesse regional.426 Segundo a referida iniciativa alguns temas deixariam de compor as competências privativas da União, tais como: trânsito e transporte, propaganda comercial, licitação, Direito Agrário e Direito Processual, além de outras matérias que afligem as relações federativas também mereceriam especial atenção.427
O Senado Federal428instalou em 12/04/2012 uma comissão formada por
especialistas (tributaristas e cientistas políticos) para que no prazo de 60 dias elaborasse diagnóstico sobre as relações tributárias e políticas entre União, Estados, DF e Municípios com vistas à proposição de um projeto reformador.429
426 “Começa a tramitar na Câmara dos Deputados a Proposta de Emenda à Constituição, N° 47 de
2012. As Assembleias Legislativas das unidades da Federação foram responsáveis pela proposta, que visa, a ampliação legislativa das prerrogativas estaduais. O projeto de N°47 altera os arts. 22, 24, 61 e 220 da Constituição Federal, para retirar da competência legislativa da União (no art. 22) as normas sobre direito processual e agrário, bem como sobre licitações e contratos, propaganda comercial e trânsito e transporte, que passam a ser de competência concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal (art. 24). Acrescenta como matéria de competência concorrente (no inciso XII do art. 24) a assistência social. Altera redação dos §§ 2º e 3º do art. 24, para definir que as normas gerais sobre as matérias de competência concorrente, a ser editadas pela União, restringem- se a princípios, diretrizes e institutos jurídicos e que aos Estados e ao Distrito Federal compete suplementar as normas gerais no que for de predominante interesse regional, renumerando os atuais §§ 3º e 4º, que passam a ser 4º e 5º. Retira do texto constitucional a referência a diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV) como competência privativa da União. Inclui novo parágrafo (que passa a ser o 2º, renumerando o atual 2º como 3º) no art. 61, para permitir à maioria dos membros das Casas do Congresso Nacional apresentar projeto de lei que verse sobre matéria de iniciativa privativa do Presidente da República, exceto quanto a organização interna do Poder Executivo e matéria orçamentária.” UNALE, notícias, 19/09/2012. Fonte: http://www.unale.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=1494:proposta-em-votacao- visa-ampliar-as-competencias-legislativas-estaduais&catid=23:noticia-2&Itemid=22
427
Dentre as referidas matérias constam: a) defesa da ampliação das prerrogativas legislativas dos Estados frente à excessiva concentração de poder pela União; b) criação de um piso nacional do magistério com suplementação dos valores pela União quando o custo da aplicação da lei não puder ser arcado pelos Estados e Municípios; c) renegociação das dívidas estaduais junto à União com revisão dos valores em níveis compatíveis com a capacidade econômico-financeira dos Estados; d) repartição adequada das receitas tributárias, etc.
428 O senador Pedro Taques propôs a criação do grupo especial de trabalho, o parlamentar
argumentou que "debates contemporâneos acerca da temática têm ensejado novas discussões sobre a distribuição de recursos naturais da nação, como o problema dos royalties, e a exigência de nova legislação para o FPE e o FPM com vistas a adequar os pilares do federalismo às demandas de um país em desenvolvimento". Fonte: Jornal do Senado de 19/03/2012 – Economia.
429
“Segundo Sarney, as relações entre os entes federados encontram-se esgarçadas, o que evidencia a necessidade de uma avaliação profunda da situação. O presidente se disse preocupado com a desigualdade entre as regiões do país e lembrou que um dos princípios da Constituição federal é a redução dessas disparidades. Enquanto tivermos regiões condenadas à pobreza e à dependência, estarão esgarçadas as relações federativas. O princípio de dar mais aos que menos têm é que fará com que o país mantenha o equilíbrio federativo — disse Sarney. A comissão de notáveis é presidida por Nelson Jobim, ex-ministro do Supremo Tribunal Federal. Ele afirmou que, historicamente, o país privilegiou os estados do Sul e do Sudeste em detrimento dos estados das demais regiões: O desenvolvimento do país não pode ser o desenvolvimento de uma região em detrimento das demais. Jobim afirmou que a comissão terá como desafio apontar caminhos para que
184
Vale destacar que a questão aqui não é somente apontar o problema, consiste principalmente em reunir forças para efetivar propostas com vistas à atuação do Poder Constituinte, quando se sabe muito bem que os interesses da União serão contrariados.
Por isso mesmo não cremos que o processo de emenda constitucional apresente-se como a via mais adequada à reestruturação federativa. Mais à frente manifestaremos mais detidamente nossa posição sobre esta questão.
Ressalte-se que o Senado é mesmo o local mais apropriado para a manifestação das insatisfações dos Estados-membros no que tange aos rumos tomados pela Federação brasileira, principalmente nos aspectos de ordem tributária, política e financeira.
Questões atinentes ao indexador das dívidas estaduais, à distribuição dos recursos do FPE, ao ICMS, à partilha dos royalties do petróleo e aos precatórios,430dentre outros, têm motivado tensões federativas. Alguns destes
o Senado construa mecanismos que garantam o equilíbrio federativo. Entre os temas que a comissão vai discutir, estão mecanismos para evitar a guerra fiscal entre os estados e a criação de novas regras de distribuição dos recursos dos fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM). O grupo também deverá apresentar soluções para tornar mais eficiente o sistema tributário e discutir formas para reduzir as dívidas dos estados com a União. Ao final dos trabalhos, será apresentado um relatório, que poderá conter anteprojetos de lei. Além de Nelson Jobim, integram a comissão Bernard Appy, João Paulo dos Reis Velloso, Everardo Maciel, Ives Gandra Martins, Adib Jatene, Luís Roberto Barroso, Michal Gartenkraut, Paulo de Barros Carvalho, Bolívar Lamounier, Fernando Rezende, Sérgio Prado, Marco Aurélio Marrafon e Manoel Felipe Rêgo Brandão.” Fonte: Jornal do Senado de 13/04/2012 – Economia.
430
Estados e municípios brasileiros acumularam, até o primeiro semestre de 2012, R$ 94,3 bilhões em dívidas decorrentes de sentença judicial, conhecidas como precatórios, de acordo com levantamento feito pela Corregedoria Nacional de Justiça, órgão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), junto aos tribunais de todo o País. Desse montante, R$ 87,5 bilhões se referem a precatórios devidos por estados e municípios em processos que tramitam na Justiça Estadual. Outros R$ 6,7 bilhões se referem a dívidas em processos que tramitam na Justiça trabalhista. No levantamento anterior, com dados de 2009, a dívida totalizava R$ 84 bilhões. O valor corresponde à dívida histórica, ou seja, não atualizada, já que o reajuste dos valores é feito no ato do pagamento. Na Justiça comum as administrações estaduais concentram a maior parte da dívida – R$ 48,1 bilhões, o correspondente a 55% do total devido. As prefeituras devem R$ 32,5 bilhões (37% do total), e as autarquias e órgãos da administração indireta devem R$ 6,8 bilhões (8%). Os estados e municípios do Sudeste concentram 70% da dívida em precatórios da Justiça Estadual (R$ 60,8 bilhões). Em segundo lugar está a região Sul, com 16% (14,1 bilhões), seguida pelo Nordeste, com 7%. Norte e Centro-Oeste são responsáveis por 3% e 4% da dívida, respectivamente. O Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo é o responsável pela administração do maior montante das dívidas a serem ainda pagas por estados e municípios: R$ 51,8 bilhões, sendo R$ 24,4 bilhões da administração estadual, R$ 26,9 bilhões dos municípios e R$ 475 milhões das autarquias. Os estados do Rio Grande do Sul, Paraná e Rio de Janeiro e seus municípios devem entre R$ 5 bilhões e R$ 6 bilhões, cada um. A dívida está distribuída em 127.208 processos nos tribunais estaduais. Embora a dívida dos estados seja maior, os municípios lideram em volume de processos: 44% das ações. Os estados são responsáveis por 33% do volume. Na Justiça trabalhista há 53.443 ações relacionadas a precatórios. PIB – As dívidas
185
problemas tiveram sua origem no trato da União com os Estados, mas outras questões surgiram a partir das relações horizontais entre os próprios Estados- membros.431
Além da questão política, a crise estadual é financeira e de gestão. A reforma federativa deverá assegurar uma maior participação dos entes federados no bolo tributário. Por outro lado, a legislação administrativa e o Direito Penal devem ser aperfeiçoados com o intuito de coibir práticas lesivas ao Erário.
em precatórios variam, de acordo com o estudo da Corregedoria Nacional de Justiça, de 0,5% do Produto Interno Bruto (PIB) a 7,5% do PIB do estado correspondente. O menor percentual de comprometimento, de 0,5% do PIB, foi registrado no Mato Grosso. Já o mais alto, de 7,5%, é o de Rondônia. Apenas cinco estados devem mais de 3% do PIB – Paraná, Sergipe, Piauí, São Paulo e Tocantins. A dívida de São Paulo (estado e municípios) corresponde a 4,79% do PIB do estado. Além dos 26 estados e Distrito Federal, 2.995 municípios brasileiros têm dívida em precatórios. Evolução da dívida – A estruturação do setor de precatórios, com apoio da Corregedoria Nacional de Justiça,
foi concluída nos tribunais dos estados de Alagoas, Amazonas, Ceará, Mato Grosso, Paraná, Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Rio Grande do Norte e Tocantins. Na Bahia e em São Paulo, o programa foi iniciado. Em Alagoas, mesmo com a organização do serviço e a retomada dos pagamentos com base nos critérios constitucionais, a dívida estadual registrou pequeno crescimento, de R$ 334 milhões para R$ 335 milhões, de 2011 para 2012. O mesmo aconteceu com a dívida dos municípios (de R$ 21,2 milhões para 21,8 milhões). Em compensação, as dívidas preferenciais e de alimentos caíram de R$ 307 milhões para R$ 274 milhões e de R$ 228 milhões para R$ 61 milhões, respectivamente. Outra conseqüência da estruturação foi o aumento dos valores repassados pelos devedores ao Tribunal para pagamento de precatórios: o repasse feito pelo estado de Alagoas saltou de R$ 69 milhões, em 2011, para R$ 109 milhões no primeiro semestre deste ano. Os repasses dos municípios subiram de R$ 2,3 milhões para R$ 2,9 milhões. Já o Amazonas reduziu as dívidas de alimentos, mas aumentou a de créditos preferenciais. No primeiro semestre, os repasses feitos pelos municípios amazonenses superaram os do ano passado. Entretanto, o valor repassado pelo estado ainda está abaixo do valor de 2011. No Ceará, a dívida apresentou pequeno aumento de 2011 para 2012, e os repasses ainda estão abaixo dos do ano passado. Já no Mato Grosso, houve redução nas dívidas do estado e dos municípios, mas a dívida de autarquias e administração indireta saltou de R$ 905 mil para R$ 6,7 milhões. No Paraná, a dívida estadual aumentou de R$ 5,6 bilhões para R$ 5,7 bilhões, e a municipal, de R$ 269 milhões para R$ 383 milhões. Matéria publicada na página do Conselho Nacional de Justiça em 30/12/2012 intitulada: “Dívida de estados e municípios com precatórios chega a R$ 94 bi”, por: Gilson Euzébio e Mariana Braga Fonte: Agência CNJ de Notícias.
431 O Supremo Tribunal Federal (STF) declarou inconstitucional o atual modelo de distribuição de
recursos do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e deu prazo até 31 de dezembro de 2012 para que o Congresso Nacional aprovasse uma nova lei, caso contrário, o FPE seria extinto. Segundo o STF, até a aprovação da nova lei, o governo federal poderia utilizar os mesmos percentuais que definiam o repasse de recursos para os Estados. A decisão foi tomada no julgamento de quatro ações de inconstitucionalidade movidas pelos governos do Rio Grande do Sul, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Goiás, Paraná e Santa Catarina. Apenas o ministro Marco Aurélio Mello votou contra a inconstitucionalidade da lei. Segundo o presidente do STF, Gilmar Mendes, relator das ações, a lei que rege o Fundo de Participação dos Estados, datada de 1989, não estabelece os critérios de distribuição dos recursos, o que deveria ter sido feito dois anos depois que entrou em vigor. “É uma fotografia congelada”, disse o ministro. O FPE é composto por recursos arrecadados com o Imposto de Renda, Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) e Contribuição de Intervenção sobre Domínio Econômico (Cide), sendo que 85% do FPE são destinados aos Estados do Norte, Nordeste e Centro- Oeste, enquanto o restante é repassado para o Sul e Sudeste. Em 2009, os Estados receberam R$ 36,2 bilhões. Fonte: Agência Brasil reportagem de Lísia Gusmão em 24/02/2010. www.stf.jus.br.
186
A União tem aumentado suas receitas, pela criação de novos tributos (contribuições) desvinculados de qualquer compartilhamento com relação aos demais entes federativos. Em contrapartida os Estados não têm aumentado sua receita tributária na mesma proporção do crescimento da arrecadação da União. Além do que o endividamento estadual face à União aumentou,432 o que inviabiliza
sua capacidade de investimento.
Deste modo, é pertinente a iniciativa das Assembleias Legislativas, através da UNALE, a fim de chamar a atenção do País para a necessidade de readequação do terreno federativo, tornando-o mais democrático pela participação mais ativa dos Estados-membros na defesa dos interesses regionais.
432
Para a senadora Ana Amélia (PP-RS) a União centraliza tributos, impondo dificuldades a governadores e prefeitos, gerando uma permanente dependência de Estados e Municípios em relação à União, fragilizando o pacto federativo. Destaca ainda que o aumento da dívida dos entes federados se deve à política de juros do governo federal e à adoção do Índice Geral de Preços Distribuição Interna (IGP-DI) para corrigir esses débitos. Existe, para a nobre parlamentar, a clara necessidade de revisão do indexador das dívidas, não pela Selic, como propõe o governo porque seria um péssimo negócio para Estados e Municípios. Fonte: Jornal do Senado de 24/04/2012.
187
CAPÍTULO 9
A REESTRUTURAÇÃO FEDERATIVA
9.1. A cooperação federativa; 9.2. A redefinição de competências legislativas; 9.3. A transformação de algumas competências exclusivas em comuns; 9.4. Federalização ou execução compartilhada de competências?; 9.5. Consulta popular e processo de elaboração constitucional; 9.6. Reestruturação federativa: ato constitucional originário ou derivado?
9.1. A cooperação federativa
A doutrina tem se importado cada vez mais com os aspectos utilitários do Federalismo. No Estado Federal os entes parciais formam um único sistema em conjunto com a União, pelo qual se visa estabelecer uma relação coordenada em que todos possuam suas atribuições específicas, dentro do seu campo de ação e com isto cooperem para o bem comum.
Assim os interesses regionais e locais acabam por integrar-se na formação do interesse nacional, constituído não apenas a partir dos ditames do governo central, mas também a partir dos interesses de todos os entes federativos que se reúnem também em torno de objetivos comuns, influenciando-se mutuamente.
É fato que inexiste qualquer hierarquia na disposição dos componentes federativos, haja vista que o escalonamento do poder hierárquico é uma característica do poder administrativo e não do poder político.
Neste sentido é que no Estado federal não cabe à União estabelecer-se como origem do poder estatal impondo seu jugo sobre os demais entes. Antes, caberá à Lei Maior dispor sobre a distribuição das competências legislativas e materiais, sem que nada impeça que haja distinção nessa repartição em favor deste ou daquele ente. Entretanto, esta opção poderá gerar desequilíbrios a ponto de descaracterizar a essência federativa, a depender do grau da distinção conferida pelo Poder Originário a um determinado ente federado.
188
A cooperação pressupõe ajuda mútua para realização de atribuições materiais, sendo que a organização administrativa dos entes envolvidos nesse processo tende a variar bastante, o que poderá gerar atritos.