Sentrale hensyn bak vurderingene av tiltak for å sikre at tilskudd

egenbetaling kommer studentene til gode

Utvalget vil innledningsvis redegjøre for enkelte overordnede hensyn som er sentrale for utval-gets videre vurderinger.

1.5.1 Hensynet til studentene

Hensynet til studentene er et sentralt element i utvalgets vurderinger av tiltak. Lovverket og de økonomiske rammebetingelsene for institusjo-nene må innrettes slik at de på best mulig måte sikrer studentenes rettigheter og behov, herunder god kvalitet i utdanningen.

Utdannelse ved en fagskole eller høyskole er en investering i en kunnskap som skal tjene som grunnlag for videre yrkesutøvelse. Gode vilkår for et utdanningsløp kan blant annet være trygg og pålitelig informasjon om institusjonene og de økonomiske og faglige forutsetningene institu-sjonene har å tilby. Akkreditering av høyskole-utdanning og godkjenning av fagskolehøyskole-utdanning, som foretas av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT), gir et nasjonalt kvali-tetsstempel for studentene, og skal bidra til at studentene sitt utdanningstilbud er av god kvali-tet. NOKUT-akkreditering medfører at studen-tene ved disse institusjonene har mulighet til å motta utdanningsstøtte på linje med studenter ved offentlige institusjoner. Utvalget vil i rap-porten, for enkelthetens skyld, anvende begrepet akkreditering både om høyere utdanning og fagskoleutdanning, der det er naturlig.¹

Det har betydelige konsekvenser for en student om en påbegynt utdanning legges ned på grunn av økonomiske omstendigheter. I verste fall vil studentene ikke få fullført sin utdanning, og

1 Private høyskoler mottar akkreditering, private fagskoler godkjennes.

12 miste investert tid og midler. Regelverket bør derfor legge til rette for gjennomsiktighet og stabil drift, som tilrettelegger for forutsigbarhet for studentene. Også ved valg av reaksjoner rettet mot institusjoner som bryter regelverk for bruk av offentlige tilskudd og egenbetaling, er det viktig at slike hensyn overfor studentene ivaretas.

I en rekke tilfeller tar institusjonene egenbeta-ling av studentene. Størrelsen på egenbetaegenbeta-lingen er ikke regulert gjennom lov og forskrift. Låne-kassen gir lån til faktisk betalte skolepenger inntil et fast beløp. Det økonomiske forholdet mellom institusjoner og studenter reguleres der-for av de avtaler som inngås mellom partene og beskyttes for øvrig av alminnelige bestemmelser som skal ivareta forbrukernes interesser gene-relt. En viktig ramme for egenbetalingen og disponeringen av denne er imidlertid forutset-ningen om at midlene skal komme studentene til gode. Dette betyr at studentene har en ekstra beskyttelse som utvalget må ivareta.

1.5.2 Hensynet til effektivt og ubyråkra-tisk regelverk

Kontroll og tilsyn skal sikre at midlene kommer studentene til gode. Erfaringer fra tilsyn i denne og tilgrensende sektorer viser at det er svært tidkrevende å gjennomføre tilsyn.

Et viktig hensyn for utvalget er å finne en balan-se mellom behovet for tilsyn og kontroll med at midlene blir brukt i samsvar med formålet og ressursene som kreves for å foreta kontroll og tilsyn med dette. Det er et mål at kontroll og tilsyn innrettes mest mulig effektivt, for å spare både institusjonene og tilsynsmyndighetene for ressurser. Samtidig er det nødvendig at kontroll og tilsyn tilser at midlene blir brukt i samsvar med formålet.

Utvalget legger vekt på at regelverket bør være tydelig og klart for de det gjelder for. Dette re-duserer risikoen for feiltolking og omgåelser og vil også kunne bidra til å begrense behovet for kontrolltiltak. Aktuelle reguleringstiltak kan for eksempel omhandle krav til organisering, særli-ge dokumentasjonskrav til enkelte økonomiske disposisjoner, internkontroll i virksomhetene og et tydeligere personlig ansvar for

virksomhete-ne. Finansieringssystemet og styringsstrukturen i sektoren er også relevant i denne sammenheng, men utenfor utvalgets mandat.

Det er startet en rekke arbeider for å forenkle regelverk og arbeidsprosesser i offentlig sektor, blant annet regjeringens arbeid med å identifise-re og fjerne såkalte tidstyver. Dette er også et viktig hensyn for utvalgets arbeid. Utvalget har lagt til grunn at det er ønskelig med private høy-skoler og faghøy-skoler, og at reguleringen skal leg-ge til rette for at disse fortsatt kan utgjøre et viktig bidrag i det samlede utdanningstilbudet.

Samtidig er det viktig å avdekke og unngå use-riøse aktører. Det er krevende å finne enkle og lite ressurskrevende løsninger for å ivareta dette.

1.5.3 Hensynet til kvalitet

At virksomheten holder tilstrekkelig høy kvalitet på utdanningen er et grunnleggende kriterium for at en institusjon blir akkreditert som en pri-vat høyskole eller godkjent fagskole. Det er NOKUT som har ansvaret for å vurdere kvalite-ten i utdanningene. Hva som er god kvalitet og hvordan tilsynet med kvalitet utføres, er i all hovedsak ikke inkludert i utvalgets mandat.

Finansiering og økonomistyring er likevel sent-rale virkemidler for kvalitet og for at kvaliteten skapes med effektiv ressursbruk. Utvalget har oppmerksomhet på denne sammenhengen.

Etter at en akkreditering er gitt, er det institusjo-nene ved styret som har det overordnede ansva-ret for å oppansva-rettholde kvaliteten i utdanningene, i tråd med akkrediteringen. Arbeidet med utdan-ningskvalitet skjer dermed i hovedsak i institu-sjonene. NOKUT har blant annet som formål å bidra til institusjonenes kvalitetsutvikling gjen-nom sitt kontroll- og tilsynsarbeid og andre vir-kemidler.

Utvalgets arbeid har en viktig side til arbeidet med kvalitet i utdanningen, gjennom å sikre at de aktuelle midlene brukes til å styrke den fagli-ge kvaliteten. Dette vil i stor grad innebære at egenbetaling og tilskudd skal gå til å gi studen-tene et tilbud av høy kvalitet og at denne kvalite-ten skapes gjennom effektiv ressursbruk. Ved vurderingene av ulike tiltak, vil utvalget vekt-legge løsninger som gir institusjonene insentiver til bruke midlene på å bygge opp om

utdan-13 ningskvaliteten. Det er en ønsket effekt at vilkå-rene for bruk av tilskudd og egenbetaling legger til rette for at institusjonene bruker midlene for å bygge opp om kvaliteten i utdanningen.

1.5.4 Hensynet til virksomhetenes økonomiforvaltning som grunnlag for stabil drift

At midlene skal komme studentene til gode, skal ikke stå i motsetning til institusjonenes behov for å ha en solid økonomiforvaltning. Innenfor rammene av tillatt drift er det ønskelig å legge til rette for at institusjonene har gode rammevilkår for å sikre en betryggende økonomisk forvalt-ning.

En god økonomiforvaltning ligger til grunn for en stabil drift med effektiv ressursbruk, som igjen bidrar til forutberegnelighet og trygghet for studentenes utdanningsløp. For å sikre at studentene kan ta trygge valg med hensyn til utdanningstilbud, er det derfor viktig at institu-sjonene har forutberegnelige og trygge ramme-vilkår å forholde seg til.

Gode økonomiske forutsetninger vil gi en insti-tusjon et godt grunnlag for å bygge opp under utdanningens kvalitet og videreutvikle denne.

Det kan også bidra til å gi en stabil og velfunge-rende administrasjon som kan ivareta virksom-heten i et langsiktig perspektiv. Når utvalget utformer sine forslag vil det derfor ta hensyn til hvilke løsninger som gir institusjonene en be-tryggende forutberegnelighet i sin økonomiske drift.

En forutsetning for dette er et tydelig regelverk som viser hvilke krav som stilles til institusjo-nene. Dette kan inkludere tydeliggjøring av hva som ligger i kravet om at midlene skal komme studentene til gode, og hva institusjonene må forvente av krav til dokumentasjon og kontroll.

Videre vil utvalget også vurdere tiltak som gir institusjonene insentiver til å bygge opp en trygg økonomisk organisasjon. Dette vil være en insti-tusjon som tåler blant annet kortsiktige sving-ninger i opptak, eventuelle pålegg fra tilsynsor-gan, og som har evne til å bygge opp under og videreutvikle kvalitativ god faglig virksomhet.

1.5.5 Forutsetning for arbeidet – krav til institusjonenes bruk av offentlige tilskudd egenbetaling

Det kan trekkes ulike sammenhenger mellom kravet om at midlene skal komme studentene til gode og kvalitet. Dersom midlene brukes til å gi studentene et godt og kvalifisert utdanningstil-bud, vil dette i de fleste tilfeller innebære at midlene har kommet studentene til gode. Som en konsekvens av denne sammenhengen, kan det i et teoretisk perspektiv forestilles en modell hvor kvalitet er eneste nødvendige indikator for å måle om midlene kommer studentene til gode.

Denne modellen vil innebære at en institusjon kun vil være underlagt faglig kontroll og tilsyn, og at det ikke foretas økonomisk kontroll.

Denne tanken er kun en teoretisk betraktning, og er ikke realistisk verken faglig eller politisk i dagens utdanningslandskap. Det er en grunnleg-gende forutsetning at offentlige tilskudd og beta-ling fra studentene skal anvendes til det oppstilte formålet. Det er ikke holdepunkter for at mar-kedet i seg selv vil sørge for at de sektorpolitiske målene blir ivaretatt uten særskilt regulering også av økonomiske forhold, og tilhørende kont-roll og tilsyn.

Utvalget mener systemet fortsatt bør baseres på tillit til aktørene, men regelverket kan ikke alene bero på det. Utdanning er et offentlig anliggen-de, og private institusjoner som har fått en of-fentlig akkreditering har tradisjonelt ikke vært en sektor for rene forretningsformål. I utdan-ningssektoren kreves det en legitimering av at midlene benyttes i tråd med de oppstilte ramme-ne, og til det formålet som midlene er ytet for.

At det kreves en selvstendig kontroll med of-fentlige tilskudd og egenbetaling, ved siden av faglig kontroll, ligger derfor som en forutsetning for utvalgets arbeid.

Hvor en institusjon mottar statlig støtte, krever det statlige økonomiregelverket at den offentlig tilskuddsgiver fører kontroll med at midlene blir brukt i tråd med tildelingen. Institusjonene som mottar offentlig tilskudd, er derfor underlagt vilkår og kontroll gjennom tilskuddsbrev og for øvrig i lovverket. I tillegg har Norge

forpliktel-14 ser i henhold til statsstøttereglene i EØS-avtalen.²

For institusjoner som ikke mottar offentlige tilskudd, vil behovet for å legitimere bruken av studentenes egenbetaling også kreve at det føres kontroll med hvordan midlene blir anvendt.

Egenbetaling kan fastsettes uten hensyn til de faktiske kostnadene en studieplass innebærer.

Konkurransesituasjonen kan gi virksomheter med sterk posisjon i sitt markedssegment mulig-het til å utdele en urimelig høy fortjeneste der-som utdelingsgangen er uregulert. Konkurranse-situasjonen, blant annet gratisprinsippet tilknyt-tet offentlige utdanningstilbud, vil i noen grad kunne hindre mulighetene for urimelig høy for-tjeneste gjennom overprising av egenbetalingen, men det er ikke gitt.

På grunn av de store ulikhetene i utdanningstil-budene og i kostnadene er det vanskelig å sette en øvre grense for egenbetaling, uten at det vil føre til et behov for å føre kontroll med fastset-telse av denne. En slik kontroll ville blitt et om-fattende og komplisert system, som også ville gitt grunnlag for et vedvarende press om å bli plassert i høye kategorier og løpende diskusjo-ner om riktig nivå på grensene. Utvalget har lagt til grunn dagens finansieringssystem, og har ikke gått inn på løsninger i retning av standard-kostnader på utdanningstilbudene, for eksempel etter mønster fra DRG-systemet i helsesektoren.

Slike løsninger ligger utenfor utvalgets mandat.