Klargjøring av vilkåret om at midlene skal «komme studentene til gode»

gode»

5.2.1 Presisering av vilkåret «komme studentene til gode»

Utvalget mener at vilkåret «komme studentene til gode» krever presisering for at det kan

utgjø-re et mer praktisk utgangspunkt for institusjone-nes og tilsynsmyndigheteinstitusjone-nes vurderinger. En presisering kan skape sterkere grad av forutbe-regnelighet for hvordan institusjonene skal an-vende offentlig tilskudd og egenbetaling, og tilsynsmyndighet vil få en klarere regulering å forholde seg til ved tilsyn med institusjonene.

Presiseringen må ta utgangspunkt i en vurdering av hva vilkåret innebærer, i form av muligheter og begrensninger for hvordan egenbetaling og tilskudd kan disponeres.

Vilkåret innebærer for det første at midlene skal benyttes til den akkrediterte delen av institusjo-nen. Dette følger som en grunnleggende forut-setning av at reguleringen av egenbetaling og tilskudd kun gjelder for denne delen av virk-somheten. Dette innebærer videre at tilskudd og egenbetaling ikke kan benyttes til virksomhet som faller utenfor det akkrediterte tilbudet, og at for eksempel ren kommersiell virksomhet vil falle utenfor det som kommer studentene til gode. Det samme gjelder andre aktiviteter der tjenester omsettes i et marked, men uten at det nødvendigvis har oppdragskarakter. Her er det ikke bare sektorlovgivningen som setter grenser, men også forpliktelser etter EØS-avtalen om forbud mot konkurransevridende statsstøtte for institusjoner som mottar tilskudd. Institusjoner som tar på seg slike oppdrag, må skille klart mellom oppdragsaktiviteten og aktiviteten som får tilskudd, jf. kapittel 5.4.4 om økonomisk avgrensning av den regulerte virksomheten.

Utvalget mener den mest hensiktsmessige for-men for presisering av vilkåret er gjennom en formålsbetraktning som tilfellene skal vurderes opp mot. Utvalget mener at vilkåret «komme studentene til gode» derfor fremdeles bør stå i universitets- og høyskoleloven og fagskolelo-ven. Vilkåret har vært gjeldende i lovverket i flere år, og til tross for at det er lite presist, sta-tuerer det et overordnet formål for hva midlene kan brukes til. Sammen med presiseringene og utvalgets forslag til øvrige reguleringer, vil vil-kåret fungere som en generalklausul som vil kunne ta høyde for og begrense bruk av midler til nye tilfeller av aktiviteter og handlinger fra institusjonene som ikke kommer studentene til gode.

88 Videre mener utvalget at vilkåret skaper et grunnleggende tilknytningsforhold mellom tje-nestene som ytes til studentene, og tilskuddet og egenbetalingen. Utvalget mener likevel det vil innebære en for streng regulering dersom offent-lig tilskudd og egenbetaling skal knyttes strengt til aktiviteter og kostnader til undervisningstje-nestene. Dette har sammenheng med at høysko-ler og fagskohøysko-ler er pålagt å jobbe mot en rekke formål i medhold av utdanningslovgivningen, og er underlagt eventuelle føringer gjennom til-skuddsbrevet.

Utvalget foreslår at det i forlengelsen av vilkåret

«komme studentene til gode», presiseres at mid-lene kun kan benyttes til formål som angitt i loven. Denne presiseringen tar utgangspunkt i samfunnsmandatet til institusjonene. Private høyskoler og fagskoler skal arbeide for visse formål som står i lovgivningen, og utvalget me-ner at institusjonene i alle tilfeller bør kunne benytte midlene på de lovpålagte formålene og føringer i tilskuddsbrevet.

Universitets- og høyskoleloven er mer detaljert enn fagskoleloven i sin angivelse av aktiviteter og formål institusjonene skal bidra til. Universi-teter og høyskoler skal blant annet i medhold av

§§ 1-1 og 1-3 arbeide for å fremme lovens for-mål blant annet ved å tilby høyere utdanning som er basert på det fremste innen forskning, faglig og kunstnerisk utviklingsarbeid og erfa-ringskunnskap. Institusjonene skal også legge til rette for et fysisk og psykisk læringsmiljø, jf. § 4-3. De skal også samarbeide med studentsam-skipnadene om studentvelferd, jf. forskrift om studentsamskipnader § 14. Fagskoler skal blant annet tilby yrkesrettede utdanninger, og skal tilrettelegge for læringsmiljø, jf. fagskoleloven § 4a.

Utvalget mener etter dette at institusjonene bør ha en skjønnsmessig myndighet til å avgjøre hvilke tjenester og aktiviteter som kommer stu-dentene til gode. Forutsetningen er at aktiviteten er innenfor den akkrediterte virksomheten og tar utgangspunkt i de lovpålagte formålene og vil-kår fastsatt i tilskuddsbrev. Utvalget mener vide-re at det er viktig at forarbeidene til lov og/eller en eventuell forskrift peker på sentrale momen-ter og vurderingstemaer for den nærmere av-grensningen av vilkåret. Aktiviteter som

kom-mer studentene til gode vil for eksempel være kostnader knyttet til lærerkrefter, sensurering og eksamensavvikling, men også annen aktivitet som kan bygge opp om kvaliteten i studentenes tilbud, som for eksempel forskning. Vilkåret inkluderer videre alminnelige driftsutgifter og administrasjonskostnader ved å drive utdan-ningsvirksomhet. Investeringer som understøtter drift tilknyttet det akkrediterte studietilbudet, som for eksempel investeringer i undervisnings-lokaler, IKT-struktur og andre fysiske forhold som er nødvendig for å tilby best mulig kvalitet i utdanningen, er også omfattet.

Studentsamskipnadene og institusjonene har et felles ansvar for velferdstiltak overfor studente-ne.⁵⁴ En studentsamskipnad, som er et eget rettssubjekt der studentene kan velge å ha flertall i styret, har til oppgave å ta seg av studentenes velferdsbehov ved det enkelte lærested.⁵⁵ I uni-versitets- og høyskoleloven er det et krav at alle institusjoner som er omfattet av loven skal være tilknyttet en studentsamskipnad, også de private.

Det er i dag ikke oppstilt et tilsvarende krav til at fagskoler skal være tilknyttet en studentsam-skipnad.

Styrene ved de private høyskolene og fagskole-ne har ansvaret for et forsvarlig læringsmiljø ved institusjonene, som også innebærer et ansvar for studentvelferden. ⁵⁶ Hvor institusjonene er til-knyttet en studentsamskipnad, bør det primært være studentsamskipnaden som har det operati-ve ansvaret for å tilby operati-velferdstjenestene. Like-vel bør institusjonene, i dialog med studentsam-skipnadene, kunne anvende midler fra offentlig tilskudd og egenbetaling til studentvelferdstje-nester.⁵⁷ Dette vil for eksempel gjelde dersom en gruppe studenter søker institusjonen om midler til et arrangement etc.

54 Forskrift om studentsamskipnader § 14.

55 Lov om studentsamskipnader av 14. desember 2007 nr. 116.

56 Uhl. § 4-3 første ledd og fagskoleloven § 4a første ledd.

57 Se definisjon av studentvelferdstjenester i § 8 i forskrift om studentsamskipnader.

89 Dersom en fagskole ikke er tilknyttet en student-samskipnad, bør det være aksept for at institu-sjonen skal kunne bruke midler fra offentlig tilskudd og egenbetaling til studentvelferdstiltak.

Det er viktig at studentene blir tatt med i disse beslutningene, og at dette styrebehandles med studenter til stede. Det vises her til fagskolelo-ven § 3 fjerde ledd, hvor det står at studenter og ansatte skal ha representanter med møte-, tale- og forslagsrett i alle tilfeller der styret behandler saker av betydning for gjennomføringen av god-kjent fagskoleutdanning. Utvalget mener for øvrig at departementet bør utrede om det også for fagskoler skal innføres krav om å være til-knyttet en studentsamskipnad.

Utvalget mener etter dette at vilkåret bør presi-seres i form av at midler kan benyttes til institu-sjonenes lovpålagte oppgaver og krav som føl-ger av tilskuddsbrev. Et klart utgangspunkt er at midlene kun skal benyttes til aktiviteter innen den akkrediterte delen av institusjonen. Ut over dette, bør forarbeidene til lov, og eventuelt for-skrift, gi gode holdepunkter for de skjønnsmes-sige vurderingene – både for institusjonene og tilsynsmyndighet.

Videre vil utvalgets øvrige forslag til økonomisk regulering, herunder utdelingsregulering, handel med nærstående, krav til organisasjonsform osv., også utgjøre presiseringer av vilkåret. Det er dermed utvalgets samlede forslag til regule-ringer som utgjør den endelige presiseringen av vilkåret om at midlene skal «komme studentene til gode».

5.2.2 Overføring av midler mellom studieår og utdanninger 5.2.2.1 Overføring av midler mellom

studieår

Forutsetningen om god utdanningskvalitet er utgangspunktet for vurderingen av hvorvidt det bør være mulig å overføre eventuelle overskudd mellom studieår. Utdanningskvaliteten vil på lang sikt kunne bli skadelidende dersom institu-sjonene pålegges for store begrensinger, for eksempel i form av at krav om disponering av midler skal prioriteres ut fra hva som gir størst nytte innenfor en korttidshorisont. Dette er samme formål bak forskrift om egenbetaling ved

universiteter og høyskoler § 4-1. Bestemmelsen er imidlertid uklar mht. hvor mange år en insti-tusjon kan generere overskudd, og hvor mye midler som kan overføres.

For å kunne finansiere hele eller deler av en investering, må institusjonen ha en tilstrekkelig kombinasjon av innskutt og opptjent egenkapi-tal. Eventuelle restriksjoner på utdelinger kan være egnet til å begrense tilgangen på innskutt egenkapital. For å opparbeide opptjent egenka-pital må institusjonene ha adgang til å akkumu-lere overskudd over tid. Hvor mye egenkapital som kan bygges opp, vil blant annet måtte bero på omfanget av virksomheten og størrelsen på de planlagte investeringene. Videre vil en virk-somhet ha behov for å gå med overskudd for at kjøpekraften til å foreta reinvesteringer skal kunne opprettholdes.

Videre er det et spørsmål om hvor stor egenka-pitaloppbygging som kan skje ved bruk av of-fentlige tilskudd og studenters egenbetaling, uten at det kan sies å komme i strid med vilkåret om at midlene skal komme studentene til gode.

Utdanningsinstitusjonene må, som i dag, ha anledning til å bygge opp sikkerhet som gjør at de kan møte svingninger i etterspørselen etter ulike studietilbud, fremtidige investeringsbehov og løpende utgifter for øvrig. Utvalget mener det kan være hensiktsmessig å se institusjonene i et tre til femårs perspektiv, men at oppbygging av egenkapital fra overskudd til konkrete investe-rings- og utviklingstiltak som skal komme stu-dentene til gode, kan vurderes i et lengre tids-perspektiv.

Utvalget foreslår at institusjonen pålegges å gjøre rede for hvordan akkumulert overskudd planlegges disponert. Redegjørelsen skal fore-ligge som del av noteopplysningene til institu-sjonens årsregnskap. Noten skal vise overskudd for inneværende år og akkumulert overskudd, og det skal redegjøres for planlagt anvendelse (dis-ponering) av det akkumulerte overskuddet. Syn-liggjøring av planlagt disponering av overskudd tilknyttet den akkrediterte virksomheten skal sikre mulighet for vurdering av virksomhetens overordnede økonomistyring. Synliggjøring gjennom note må også anses som et krav etter EØS-reglene om statsstøtte for institusjoner som mottar tilskudd.

90 Hvor mye av tilskuddet og studentenes egenbe-taling som kan overføres til påfølgende år, byr på tvil. Etter privatskoleloven kan inntil ti pro-sent av statstilskuddet til private grunnskoler overføres senere år og inntil 15 prosent av stats-tilskuddet kan årlig settes i et investeringsfond.

Egenbetaling kan ikke overføres til senere år, og skal benyttes i tildelingsåret. De aktuelle tall-størrelser som gjelder på privatskoleområdet kan gi visse holdepunkter, men er ikke direkte an-vendelig som følge av forskjeller i de økono-miske rammebetingelsene og stor variasjon i størrelsen på virksomhetene.

Både overskudd som kan tilskrives offentlige tilskudd og studentenes egenbetaling, bør etter utvalgets mening kunne overføres til senere år.

Utvalget ser ingen grunn til å behandle disse inntektene ulikt, slik privatskoleloven gjør. Det overordnede vilkåret likebehandler midlene, gjennom krav om at både offentlige tilskudd og egenbetaling skal komme studentene til gode.

Det er også utfordrende å følge slike penge-strømmer separat, all den tid inntektene samlet utgjør hovedinntekten som finansierer den akk-rediterte virksomheten.

Dersom det er knyttet vilkår til tilskudd, for eksempel at midlene skal benyttes til bestemte utdanninger, må det, dersom midler overføres til senere år, også sikres at midlene nyttes til sam-me formål.

5.2.2.2 Overføring mellom utdanninger Som drøftet i kapittel 4.3.4 har ikke sektorlove-ne eller tilskuddsbrevesektorlove-ne bestemmelser som regulerer om tilskudd og egenbetaling skal be-nyttes til nærmere bestemte utdanninger.

Tilskudd

Gjennom Stortingets budsjettbehandling tildeles tilskuddet til private høyskoler og fagskoler.

Vedtaket bygger på den årlige Prp. 1 S, hvor midlene tildeles til navngitte institusjoner. Det foreløpige tilskuddsbrevet til private høyskoler,

”Orientering om forslag til statsbudsjettet for universiteter og høyskoler”, inneholder visse føringer for hvilke utdanninger tilskuddet kan anvendes til. Departementet setter også konkrete aktivitetskrav for bestemte utdanninger ved

pri-vate høyskoler som medfører begrensninger for overføring mellom utdanninger.

Tilskudd til fagskoler blir tildelt navngitte insti-tusjoner gjennom Stortingets budsjettvedtak, som bygger på den årlige Prp. 1 S. Departemen-tet stiller ikke på samme måte som for høyskoler eksplisitte krav om hvilken utdanning midlene skal benyttes til, men stiller i sine tilskuddsbrev krav om at midlene skal komme studentene til gode.

Utvalget mener departementet bør benytte til-skuddsbrevet som virkemiddel i sterkere grad enn i dag til å gi tydeligere føringer. Dette kan inkludere hvilke utdanninger midlene skal be-nyttes til og eventuelt adgangen til å overføre midler mellom ulike utdanninger. Tilskuddsbre-vene bør videre benyttes til å stille krav til do-kumentasjon som viser at tilskudd er benyttet i samsvar med forutsetningene.

Generelle regler om muligheten og omfanget av eventuell overføring mellom ulike utdanninger kan på lengre sikt med fordel nedfelles i for-skrift. Utvalget foreslår at departementet gis hjemmel til å gi slike regler for private høysko-ler og fagskohøysko-ler.

Egenbetaling

Spørsmålet er videre hvilke frihetsgrader institu-sjonene bør ha mht. til disponering av studente-nes egenbetaling. Utvalget mener det bør fore-ligge en relativt stor frihet til å kunne disponere mellom utdanninger, slik at studentenes egenbe-taling ved akkrediterte studier kan overføres til andre akkrediterte studietilbud innen samme institusjon.

Forslag til bestemmelse i universitets- og høy-skoleloven (ny tekst skrevet med fet tekst):

§7-1 Egenbetaling og statstilskudd

Private universiteter og høyskoler skal la statlige tilskudd og egenbetaling komme studen-tene til gode etter formål angitt i denne lov.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om når statlig tilskudd og egenbetaling kommer studentene til gode,

91 herunder nærmere bestemmelser om overføring av overskudd mellom år og mellom studietilbud.

Forslag til bestemmelse i fagskoleloven:

Private fagskoler skal la offentlige til-skudd og egenbetaling komme studentene til gode etter formål angitt i denne lov.

Departementet kan i forskrift fastsette nærmere bestemmelser om når offentlige til-skudd og egenbetaling kommer studentene til gode, herunder nærmere bestemmelser for over-føring av overskudd mellom år og mellom stu-dietilbud.

Merknader til forslaget:

- Institusjonene har en viss skjønnsmessig myndighet til å definere hva som kommer studentene til gode.

- Offentlig tilskudd og egenbetaling skal brukes til formål innen lovgivningen til den akkrediterte virksomheten. Universi-tets- og høyskoleloven §§ 1-1 og 1-3 an-gir noen av formålene. Politiske målset-tinger og krav i tilskuddsbrev vil supplere dette.

- I medhold av første ledd kan disse midle-ne benyttes til blant anmidle-net lærerkrefter, sensurering og eksamensavvikling. Mid-lene kan også benyttes til ordinære drifts-utgifter, alminnelige administrasjonskost-nader, investeringer i undervisningsloka-ler, IKT-struktur og andre fysiske forhold som er nødvendig for å tilby best mulig kvalitet i utdanningen. Midlene kan an-vendes til studentvelferdstjenester. I de tilfellene institusjonene er tilknyttet en studentsamskipnad, skal institusjonene ha en dialog med studentsamskipnaden før midlene brukes til studentvelferdstiltak.

- I de tilfellene fagskoler ikke er tilknyttet en studentsamskipnad, kan institusjonen bruke midler fra offentlig tilskudd og egenbetaling til studentvelferdstiltak. Det er viktig at studentene blir tatt med i disse beslutningene, for eksempel at dette sty-rebehandles med studenter til stede.

- Oppbygging av egenkapital fra overskudd kan ses i et tre til fem års perspektiv,

eventuelt et lengre tidsperspektiv ved planlagt bruk til fremtidige investeringer og utviklingstiltak.

- Egenkapitalens størrelse, overføringer mellom år og planlagt disponering av overskudd i inneværende år, skal synlig-gjøres. Det skal av note til årsregnskapet fremgå en oppstilling som viser årets regnskapsmessige resultat, anvendelse av (tidligere) akkumulert overskudd, akku-mulert resultat samt redegjøres for plan-lagt anvendelse av akkumulert overskudd.

5.3 Forslag til ny økonomisk regulering