Kontroll med institusjonene

Outro elemento que limita o processo de implementação do policiamento comunitário, não apenas em organizações específicas no Brasil, mas nas instituições de policiamento de um modo geral, é a permanência da alta letalidade policial, do uso da violência fora da esfera da legalidade e de um importante número de eventos de corrupção policial. O objetivo do presente trabalho é conferir ênfase aos aspectos especificamente organizacionais que geram dificuldades de mudança. No entanto, algumas considerações sobre problemas de corrupção e letalidade devem ser pontuadas, ainda que brevemente, em função de sua importância no contexto de tentativas de implementação do policiamento comunitário.

Situações em que a conduta policial no uso da letalidade é questionada comumente são aquelas em que há a ausência da legalidade em sua atuação. O uso da força – fora da esfera da legalidade – não é caracterizado como tal, mas como violência policial, que se manifesta sob a forma de tortura, detenções violentas, mortes sob custódia, abuso da força letal, controle violento de manifestações públicas, entre outras formas de ação. (COSTA, 2004). A corrupção policial, por sua instância, consiste no uso do poder de polícia para a obtenção de ganhos de natureza extralegal. (LEMGRUBER, 2003). Neste contexto, a

violência policial surge como mecanismo de poder extralegal dos órgãos de polícia. É por meio dela que o poder é exercido e é também por meio dela ou de sua ameaça que a corrupção se dá. O controle da atuação policial como mecanismo de diminuição da violência e da corrupção é, assim, fundamental para assegurar a legitimidade institucional das organizações de polícia e o cumprimento dos preceitos de cidadania no contexto dos estados modernos.

O conceito e as situações envolvendo a corrupção policial são de natureza tão diversa quanto as causas associadas a eles. De um modo geral, contudo, entende-se como corrupção policial a ação de agências ou atores institucionais de polícia que não condizem com as práticas legalmente adotadas pela instituição. É importante deixar claro, entretanto, que não se deve confundir todo e qualquer ato irregular cometido por policiais como sendo corrupção. No entanto, corrupção é todo aproveitamento ou mau uso da autoridade e da confiança conferida ao policial. Ou seja, corrupção está ligada à autoridade policial.

A corrupção pode se traduzir na exigência de dinheiro ou de vantagens indevidas – o que normalmente se denomina extorsão – ou na “venda de liberdade” e outras formas de poupar pessoas da aplicação da lei em troca de uma certa soma de dinheiro (LEMGRUBER, 2003).

Desse modo, atitudes como a parceria com o crime (quando a atuação policial se dá de modo a facilitar a ocorrência de comportamentos delituosos), apreensões policiais de mercadorias e produtos apropriados por agentes de polícia, ganhos extraorganizacionais obtidos em troca de proteção, extorsões e aplicação diferenciada da lei sobre minorias sociais são alguns exemplos dos modos como a corrupção policial se manifesta. Neste último caso, a aplicação de poderes extralegais permite que os parâmetros legais convivam com a negação de sua aplicação universal (LEMGRUBER, 2003), e o controle da conduta policial desviante se vincula à ampliação e aplicação dos direitos de cidadania. O que se tem é “[...] o deslocamento da polícia das regras legais que definem procedimentos legítimos de uso da violência na resolução de ocorrências e conflitos”. (PAIXÃO, 1993)

Vinculada, portanto, à detenção de poder, a corrupção policial implica o uso da força, ou a probabilidade de seu uso que, se legalmente constitui instrumento de regulação de comportamentos, daí sua legitimidade (PAIXÃO, 1993), volta-se para a obtenção de

finalidades que não condizem com aquelas estabelecidas legalmente pelo Estado, pela sociedade civil e pelas organizações de polícia. Desse modo, a corrupção se refere tanto às agências de policia quanto às atividades cotidianas que norteiam a prática de indivíduos.

Ainda, a cultura organizacional na polícia pode encorajar comportamentos desviantes por meio da ênfase excessiva sobre a agressividade ou da adoção de medidas de desempenho como o número de prisões (FYFE, 1997), bem como da discricionariedade policial, tão importante para a implementação de modelos comunitários de policiamento, surgindo como mecanismo causal para a ocorrência do fenômeno. A discricionariedade como facilitadora da corrupção se refere às possibilidades que os funcionários têm de desenvolver suas funções sem adotar critérios prévios, claros e conhecidos sobre como, quando, onde, a quem e em que quantidade podem prestar certos serviços, o que abre margem para atividades corrompidas, como privilegiar algum cliente. A falta de critérios institucionais facilita a criação de critérios próprios pelos funcionários, em contextos específicos.

Tratando da esfera externa, é importante observar que o comportamento dos cidadãos é um fator que propicia ou dificulta o desenvolvimento da corrupção entre policiais. A forma como os membros das comunidades nas quais os policiais estão mais diretamente inseridos se organizam, os valores instituídos e estimulados nas interações acabam refletindo no comportamento dos policiais ali alocados. Ou seja, as pessoas podem tanto ser vítimas das atividades corruptas quanto induzirem direta ou indiretamente os policiais a se corromperem. Outro mecanismo capaz de aumentar a susceptibilidade das agências policiais à corrupção pode ser identificado no local social em que se encontram os policiais. Ao serem vistos como profissionais que lidam com a escória social, a corrupção e o uso indevido da força surgem como elementos constituintes do trabalho de polícia. Submetidos aos critérios da legalidade, mas também em contato com o mundo ilegal, os policiais encontram-se sujeitos a práticas que os aproximam dos comportamentos desviantes. Trata-se da localização policial em fronteiras sociais de certo modo invisíveis, mas que apresentam, sob o ponto de vista do público, caráter determinante sobre sua conduta (PAIXÃO, 1993). Dada uma situação em que há oportunidade para corrupção (situações com as quais os policiais se deparam com frequência), quanto menor o grau de

controle da corporação sobre ações individuais cotidianas (possível consequência de formas comunitárias de policiamento), maiores as chances de que ela ocorra, ressaltando- se que a eficácia das formas de controle tais como sanções ou mesmo incentivos fica prejudicada pela dinâmica do próprio trabalho policial, ou seja, pelo fato de os policiais possuírem uma grande autonomia já que atuam cotidianamente de forma dispersa. Além disso, o fato de as atuações policiais envolverem alto risco pessoal cria o chamado espírito de corporação, que, se acompanhado por atitudes passivas como o silêncio em relação a atitudes ilegais dos pares, cria condições propícias para o desenvolvimento da corrupção na instituição.

A existência de corrupção supõe, assim, baixo controle da instituição sobre seus membros, controles de natureza direta, como aqueles exercidos por órgãos internos ou externos, com caráter de inspeção e avaliação das atividades dos membros institucionais – e de natureza indireta, capaz de gerar conformidade das ações dos membros aos preceitos de atuação organizacional. Assim, formas externas de controle dizem respeito, por exemplo, à mídia e órgãos de direitos humanos, enquanto as formas internas de controle se referem a legislações disciplinares, treinamento etc. (BEATO, 1998). Esses mecanismos de controle dependem, por um lado, de níveis importantes de transparência institucional e, de outro, da eficácia das organizações nos processos de adesão de seus membros às práticas institucionalmente estabelecidas. A possível fragilidade desses mecanismos de controle expõe as organizações de polícia aos riscos de corrupção de seus membros, por se tornarem menos capazes de fortalecer os controles internos que asseguram a imparcialidade profissional e a padronização das tarefas policiais. Pode-se sintetizar essa discussão por meio do termo accountability que implica a responsabilidade dos governos com os cidadãos, o aperfeiçoamento das práticas administrativas, o relacionamento entre a administração pública e sua população alvo.

Efetivamente, no entanto, o que predomina é a ideia de que não existem instituições com poder suficiente para controlar ou nortear o trabalho policial, o que pode acirrar o já existente distanciamento entre polícia e sociedade civil. Assim, a falta de alternativas para a denúncia de violência policial é comumente preenchida pela rede de relacionamentos pessoais, organizações de defesa dos direitos humanos, imprensa e, mais recentemente,

ouvidorias de polícia, o que explica, ao menos em parte, a má percepção que os policiais mantêm acerca desses órgãos (CRISP, 2005). Além disso, ocorre um significativo distanciamento estabelecido entre parte importante do corpo policial e discussões relacionadas à transparência das organizações de polícia, ao controle do uso da força, às relações estabelecidas com membros e representantes das comunidades, bem como com grupos de direitos humanos

Assim, as limitações das tentativas de implementação de estratégias comunitárias no Brasil são decorrência de características sociais, organizacionais (tema do presente trabalho) e condições políticas. Por estas razões, não se pode afirmar que houve, no país, uma transição de modelos mais tradicionais para um modelo comunitário de policiamento. Entretanto, compreender os motivos pelos quais isso ocorre, ou seja, os motivos pelos quais, apesar dos esforços de líderes organizacionais e das demandas da sociedade, ainda é difícil a implementação desse tipo de estratégia, exige também uma compreensão mais pormenorizada dos mecanismos por meio dos quais uma organização opera.

Procurar-se-á mostrar que a transição entre esses dois modelos, mais do que de vontade política e conhecimento de novas estratégias, requer mudanças significativas na estrutura, na política, no ambiente e na cultura organizacional, o que implica importantes custos para a própria identidade da organização. Diante disto, o capítulo seguinte tem como finalidade expor as principais ferramentas, disponibilizadas pela sociologia das organizações, em direção a análises que consideram mudanças desta natureza para, posteriormente, apresentar algumas considerações tecidas por atores organizacionais de polícia.