Kontroll med institusjonene

Utvalget mener at det er viktig at myndighetene har tilstrekkelige mekanismer til at de kan utføre en effektiv kontroll av virksomhetenes forvalt-ning av offentlige tilskudd og egenbetaling. Det finnes flere virkemidler for å føre økonomisk kontroll:

- Krav i lov- og forskrift

- Krav i forutsetninger for akkreditering som institusjon

- Krav i tilskuddsbrev

77 Disse kravene vil påvirke hverandre, for eksem-pel vil tilskuddsyter stille færre krav i tilskudds-brev dersom regelverket for øvrig er presist.

Ulike reguleringer vil også kunne påvirkes av hvem som en kontrollinstans, og om dette for eksempel er samme organ som tilsynsmyndig-het. Det pekes her på alternative tiltak som kan bedre tislynsmyndighetens behov for kontroll av institusjonenes økonomi.

4.3.7.1 Særskilt om finansielle nøkkeltall som kontrollmekanisme

Finansielle nøkkeltall innebærer en systematise-ring av regnskapsinformasjon som legger til rette for analyse av økonomiske forhold i virk-somheten. Kartlegging av risiko for avvik vil avgjøre hvilke nøkkeltall som skal innhentes.

Nøkkeltall om utdelinger vil være relevante for regulering av overføringer til eierne. Ordinær utdeling framkommer av regnskapet, slik at det ikke er behov for nøkkeltallsanalyse for å få informasjon om slike uttak. Overføringer gjen-nom overkompensasjon vil derimot ikke kunne leses direkte ut av regnskapet. Skal en få til-strekkelig dokumentasjon for å kunne iverksette reaksjoner, vil det som regel være nødvendig å gå inn i grunnlagsdokumentasjonen for regnska-pet. Nøkkeltallsanalyse vil som regel ikke gi tilstrekkelig dokumentasjon, men kan være et nyttig hjelpemiddel til å velge ut virksomheter som bør undersøkes nærmere.

Nøkkeltall som sier noe om kostnadene på om-råder med risiko for overkompensasjon, eksem-pelvis lønnskostnader og husleiekostnader, er relevante i denne sammenhengen. For å gjøre tallene sammenlignbare mellom institusjoner og over tid, er et alternativ å beregne disse kostna-dene i prosent av driftsinntekter eller per stu-dent. Institusjoner som skiller seg vesentlig ut med høyere kostnader enn sammenlignbare in-stitusjoner, eller som har hatt en betydelig øk-ning over tid, kan være i risikosonen for over-kompensasjon, og bør kunne vurderes for nær-mere tilsyn/kontroll.

Informasjon om utdeling vil som regel i større grad være direkte tilgjengelig i regnskapet, og det vil derfor i mindre grad være behov for å bruke nøkkeltallsanalyse som hjelpemiddel i kontrollen av slike uttak. Dersom

regnskapsrap-portering i henhold til regnskapsloven ikke gir tilstrekkelig informasjon, kan det være aktuelt å sette supplerende krav til regnskapsrapporte-ringen.

Egenkapitalandel og gjeldsandel er nøkkeltall som belyser soliditet. I tillegg vil også resultat-tall og rentabilitet si noe om risikoen for at drif-ten må avvikles. Svak soliditet kombinert med svake resultater innebærer høy risiko. Utde-lingspolitikk er også relevant informasjon i den-ne sammenhengen. Dersom en virksomhet med svak soliditet betaler mesteparten av overskudd ut som utbytte, kan det være et signal om at styret og ledelsen har et kortsiktig perspektiv på driften.

4.3.7.2 Begrensning i hvilke foretaksfor-mer som kan benyttes

Høyskoler og fagskoler drives i dag i stor grad som aksjeselskap og stiftelser, som er underlagt spesifikke deler av selskapslovgivningen. Sam-tidig finnes det eksempler på institusjoner som har andre foretaksformer. Sektorlovgivningen vil utgjøre en særskilt regulering av private høy-skoler og faghøy-skoler, og komme i tillegg til eller istedenfor alminnelig selskapslovgivning.

Foretakslovgivningen har blant annet regler om organisering av foretaket, krav om styre og dag-lig ledelse, regnskaps- og revisjonsplikt, forma-lia ved etablering og omdanning eller oppløs-ning av foretaket. Omfanget av regulering vari-erer mellom foretaksformene.

Aksjeloven og stiftelsesloven kan være et godt grunnlag for den økonomiske oppfølgingen av private høyskoler og fagskoler. Disse ivaretar at det er avstand mellom eier og virksomhet og åpenhet gjennom krav til rapportering mm.

Samtidig er reguleringene ikke alene tilstrekke-lige til å tilse at midlene kommer studentene til gode. Aksjelovgivningen er utformet først og fremst for næringsvirksomhet som har til formål å generere overskudd for eierne. Aksjelovgiv-ningen er derfor ikke egnet for å begrense over-skudd og utdelinger til eierne utover begren-singer av hensyn til å verne kreditorene mot at eierne tar ut midler fra selskapet på kreditorenes bekostning. Selskapsformen i seg selv vil ikke være egnet til å motvirke risikoer for at midlene ikke benyttes i samsvar med formålet.

78 Reguleringen av stiftelser er noe strammere, men også denne lovgivningen legger til rette for utdelinger i samsvar med stiftelsens formål.

Heller ikke denne reguleringen vil ta høyde for risikoer knyttet til misbruk av midler opp mot det overordnede vilkåret.

En vesentlig fordel er at krav om selskapsform vil ha en positiv effekt knyttet til å tilrettelegge for tilsyn og kontroll. Selskapslovgivningen stiller krav til regnskap og revisjon, som skaper grunnlag og utgangspunkt for tilsyn og kontroll.

Dette er en svært positiv effekt for tilretteleg-gingen av myndighetenes gjennomgang av øko-nomiforvaltningen.

Begrensning i tillatte foretaksformer er et vir-kemiddel for å fastlegge tydelige organisatoriske rammer for utdanningsvirksomheten, og danner et godt utgangspunkt for tilsyn og kontroll. Krav om at visse foretaksformer skal benyttes, er imidlertid ikke alene et virkemiddel som sikrer at midler fra tilskudd og egenbetaling går til riktig formål.

Et alternativ til å fastsette begrensninger på hvilke foretaksformer som virksomheten kan drives i, er å fastsette egne krav til styret, regn-skap, revisjonskrav i universitets- og høyskole-loven og fagskolehøyskole-loven. Det vil da være relevant å se hen til de kravene som i dag finnes i stiftel-sesloven og aksjeloven.

4.3.7.3 Krav til økonomisk skille mellom akkreditert og annen virksomhet Som tiltak mot risikoen for sammenblanding blant annet mellom akkreditert og annen virk-somhet, vil et virkemiddel være å etablere en tydelig økonomisk avgrensning av den akkredi-terte virksomheten.

Mest tydelig vil skillet være dersom det stilles krav om at akkreditert virksomhet skal drives i et rettssubjekt som ikke har annen virksomhet.

Samtidig vi dette kravet være mest inngripende overfor aktørene, og kan begrense utnyttelsen av synergier og stordriftsfordeler. Videre vil en slik regulering reise spørsmål om avgrensning der det må avgjøres hva som hører til kjernevirk-somheten i en utdanningsinstitusjon, og som kan inngå i utdanningsselskapet. For eksempel kan det reises spørsmål om utdanningsselskapet kan eie sine egne lokaler, og om disse i så fall kan leies ut når de ikke brukes i undervisningen.

Krav om regnskapsmessig skille mellom akkre-ditert og ikke-akkreakkre-ditert virksomhet vil etablere et økonomisk skille uten å sette begrensninger for hvilke aktiviteter som kan drives innenfor rettssubjektet som driver utdanningsvirksomhe-ten. Reguleringen er mindre inngripende enn krav om eget rettssubjekt, men har den ulempen at det økonomiske skillet ikke automatisk støttes av foretakslovgivningen. Det vil være nødven-dig å bruke sektorlovgivningen til å gjennomfø-re den økonomiske gjennomfø-reguleringen. Blant annet kan det være aktuelt å stille krav om separat revisjon av den akkrediterte delen av virksomhe-ten.

Enten skillet gjennomføres innenfor eller mel-lom rettssubjekter, vil priser i interne transak-sjoner være en utfordring. Ved handel mellom rettssubjekter har riktignok lovgivningen en del formalkrav til dokumentasjon av transaksjoner i samme konsern, herunder krav til «armlengdes avstand» (prissetting som om handelen hadde skjedd med uavhengige). Som følge av at tjenes-ter og produktjenes-ter ofte ikke er standardiserte, er det likevel et stort handlingsrom i prissettingen.

Uansett hvilken tilnærming til økonomisk skille som velges, er det derfor nødvendig med tiltak som legger til rette for å måle og kontrollere den avgrensede virksomhetens økonomiske resultat.

Faktorregulering, det vil si krav til innsatsfakto-rer (for eksempel antall faglig ansatte, antall kvadratmeter osv.) i forhold til studenttallet, og øremerking av tilskudd til visse aktiviteter vil være mest inngripende.

79 Tabellen overfor viser ulike alternativer for ut-skilling av virksomhet fra det mer løselige som alternativet om krav til oppsett av kalkyler, til det svært begrensede om eiermessig skille. De to første kategoriene viser regnskapsbaserte regule-ringsmekanismer, mens de øvrige tre i tillegg setter krav til institusjonens interne organisering.

Det er normalt ansett å være en strengere form for organisatorisk regulering jo lengre mot høyre i tabellen man beveger seg. Det er derfor vanlig-vis ansett som en streng regulering å sette krav til selskapsmessig og eiermessig skille, dvs. at all annen aktivitet enn den regulerte aktiviteten må skilles ut i egne selskaper, og i ytterste kon-sekvens at eiere av institusjonen ikke kan være eiere i den utskilte virksomheten. Å innføre et slikt skille legger relativt store plikter på eierne av institusjonene, men vil på den annen side innebære beskjeden fare for sammenblanding av de ulike økonomiske aktivitetene.

Regnskapsmessig skille er et mye brukt virke-middel fra Efta Surveillance Authority (ESA) der hvor offentlige virksomheter eller offentlig støttede eller finansierte virksomheter utfører både offentlige oppgaver og konkurranseutsatte aktiviteter i samme organisasjon, for å doku-mentere at det ikke forkommer kryssubsidiering eller ulovlig statsstøtte i strid med EØS-avtalen.

Dette er et system som er kjent for mange priva-te høyskoler og fagskoler allerede.

4.3.7.4 Krav om rapportering om øvrige ikke-akkrediterte aktiviteter

Krav om regnskapsmessig utskilling av den akkrediterte virksomheten sikrer tilgang til regn-skapsopplysninger som viser hvordan tilskudd og egenbetaling er disponert. Det er den til-skuddsberettigede delen av virksomheten myn-dighetene fører tilsyn med, og krav om innsyn og dokumentasjon er dermed primært rettet mot denne delen av virksomheten.

Virksomhetens øvrige aktiviteter kan i noen tilfeller også kaste lys over utdanningsvirksom-heten. Det kan derfor vurderes å stille krav om rapportering og innsyn også i virksomhetens øvrige aktiviteter.

4.3.7.5 Internkontroll

Internkontroll vil innebære at styret, daglig leder og øverste økonomileder attesterer på en erklæ-ring om at regnskap og økonomiske forhold ved institusjonen er i henhold til krav og regelverk.

Et slikt krav kan tenkes innført for institusjone-ne, og vil kunne bidra til å ansvarliggjøre styret og den daglige ledelsen for institusjonens øko-nomiforhold.

En slik erklæring vil ikke kreve betydelige res-surser av institusjonen. Erklæringen ansvarlig-gjør vedkommende som signerer, og krever at personen setter seg inn i disse forholdene. Dette

80 kan føre til at uregelmessigheter eller feil blir oppdaget og rettet, og kan i best tenkelige tilfelle forhindre tilsyn. Samtidig vil tilsynsmyndighe-ten ha en erklæring fra ansvarlige personer i selskapet, som kan gjøre det enklere å foreta kontroller i etterkant. En internkontroll synes derfor i all hovedsak som et lite inngripende virkemiddel for å redusere risikoen for at midle-ne ikke kommer studentemidle-ne til gode.

Tiltaket alene vil likevel ha nokså begrenset effekt i forhold til enkelte aktører.

4.3.7.6 Krav til revisjon

Særskilte revisjonskrav i sektorlovgivningen kan være aktuelt av to grunner. For det første for å stille krav til revisjon av utdanningsinstitusjoner som ikke er underlagt revisjonskrav i henhold til revisorloven. Et særskilt revisjonskrav vil blant annet innebære at muligheten for aksjeselskaper til å fravelge revisjon, ikke vil gjelde for akkre-diterte utdanningsinstitusjoner.

Et annet aspekt ved revisjonskrav er å stille krav til særskilt revisjon av regnskapet for utdan-ningsvirksomheten. Krav til regnskapsmessig utskilling av akkreditert virksomhet er et av tiltakene som vurderes, jf. kapittel 4.3.7.3. I forlengingen av dette er det aktuelt å vurdere krav om særskilte revisjonskrav av regnskapet for utdanningsdelen av virksomheten.

Uavhengig av om det stilles krav til regnskaps-messig utskilling, er det aktuelt å vurdere revi-sjonskrav som sikrer at sektorspesifikke krav til regnskapet gjennomgås av revisor.

Det vil også være aktuelt å vurdere om tilsyns-myndighet, i forbindelse med tilsyn, skal ha anledning til å få forelagt opplysninger som er underlagt taushetsplikten, jf. revisorloven⁵⁰ § 6-1. Dette vil blant annet omfatte de nummererte brevene fra revisor til institusjonen. I student-samskipnadsloven § 12 annet ledd står det i denne sammenheng at revisor ikke har taushets-plikt overfor departementet, da departementet er tilsynsmyndighet.

50Lov om revisjon og revisorer av 15. januar 1999 nr. 2.

4.3.7.7 Rapportering til Database for sta-tistikk om høgre utdanning (DBH) Institusjonene som mottar tilskudd blir i til-skuddsbrevet pålagt å rapportere en rekke opp-lysninger til DBH. Hva de enkelte institusjonene skal rapportere, fremgår av DBHs nettsider.

Dette inkluderer en rekke tall om studenter, utdanning, forskning, personale, økonomi og selskapsdata. Rapporteringene gir grunnlag for en rekke beregninger og vurderinger, og danner grunnlag for kontroll og eventuelt tilsyn med institusjonene.

I fravær av hjemmel er det kun institusjonene som mottar tilskudd som, gjennom tilskuddsbre-vet, blir pålagt å rapportere inn disse opplys-ningene. For å bedre grunnlaget for kontroll med private institusjoner, vil et tiltak være å innføre en hjemmel som pålegger alle private institusjo-ner, uavhengig av om de mottar tilskudd eller ikke, å rapportere disse tallene til DBH.

Rapportering til DBH vil være et tiltak som kan virke strukturerende på institusjonene. Rapporte-ringene må nødvendigvis synliggjøre øvrige krav og reguleringer som stilles til deres øko-nomiforvaltning. Eksempelvis vil dette kunne være regnskapskravene og andre forhold som institusjonene må synliggjøre. Selve rapporte-ringen vil også utgjøre en plikt, og manglende rapportering vil kunne sanksjoneres.

Videre vil rapporteringen til DBH gi et godt grunnlag for å føre kontroll med etterlevelse av reglene. Informasjonen vil kunne danne grunn-lag for indikatorer som kan danne utgangspunkt for å be om ytterligere redegjørelser og eventuelt opprette tilsyn. Data som rapporteres til DBH er offentlig tilgjengelige, og også studenter vil kunne ha tilgang til denne informasjonen.

Ytterligere rapporteringsplikter til DBH vil for en rekke institusjoner innebære et merarbeid.

Samtidig vil rapporteringspliktene i stor grad omfatte tall og dokumenter som institusjonene allerede har tilgjengelig.

81 4.4 Utenlandske aktører

Økt internasjonalisering kan medføre at flere utenlandske tilbydere ønsker å drive utdan-ningsvirksomhet i Norge med eller uten til-skudd, se nærmere om dette i punkt 3.7 foran.

Foretakene kan være organisert på en måte som gjør at norske selskapsrettslige virkemidler ikke er direkte anvendelige. Utgangspunktet er at en norsk filial av et utenlandsk foretak, et såkalt NUF, ikke er et selvstendig rettssubjekt, noe som for eksempel innebærer at selskapet ikke kan gå konkurs i Norge. Det er uklart for utval-get om NUFer kan drive høyskole eller fagskole i Norge.

Uansett kan det være et hensiktsmessig tiltak for å sikre en klar rettstilstand at det fremgår av utdanningslovgivningen at private høyskoler og fagskoler som godkjennes, skal etableres som norsk selskap og følge de øvrige vilkår etter spesiallovgivningen.

Kontroll og tilsyn med selskaper med virksom-het også i utlandet, kan det lett oppstå problem-stillinger som det ikke er enkelt å finne løsning-er på gjennom norsk lovgivning, for eksempel kan det være krevende å få innsyn i nærstående selskapers regnskaper der det har skjedd intern-handel. Ofte vil man være avhengig av de aktu-elle selskapers velvilje. Videre er det usikkert hva som kan oppnås ved ytterligere regulering i norsk regelverk.