Sanksjoner

4.6.1 Utgangspunkter

Som en naturlig forlengelse av tydeligere regel-verk, må det vurderes hvilke sanksjoner brudd på regelverket kan medføre. Det er et mål at sanksjonene er målrettede mot det konkrete regelbruddet, samtidig som det skal være et virkemiddel som fører til økt regeletterlevelse.

4.6.2 Retting

Pålegg om retting er et tiltak som typisk kan bøte på brudd på løpende plikter, for eksempel rapporteringsplikter og manglende innsendt dokumentasjoner, men også som første skritt i forbindelse med mer alvorlige brudd på regel-verket. Retting gir positive effekter med hensyn til måloppnåelse, og pålegger ikke den private part ytterligere plikter enn det som allerede føl-ger av regelverket. Det er derfor en lite inngri-pende sanksjon. Retting vil være effektivt oven-for brudd på rapporteringsplikter, men ikke nød-vendigvis ha en effekt i tilfeller hvor det er kart-lagt faktisk misbruk av midlene.

4.6.3 Holde tilbake tilskudd

Tilbakeholdelse av tilskudd innebærer at en fremtidig utbetaling stanses, og er et virkemid-del som kun kan benyttes overfor institusjoner som mottar tilskudd.

Tilbakeholdingen vil i utgangspunktet være midlertidig, og vil derfor kunne benyttes dersom det er mulig å pålegge retting. Tilbakeholdelse av tilskudd kan derfor være aktuelt ved for ek-sempel mangelfull rapportering eller dokumen-tasjon. På et tidspunkt vil tilbakeholdelse gå over i enten utbetaling eller bortfall av tilskudd, avhengig av forholdes som begrunnet reaksjo-nen i utgangspunktet følges opp tilfredsstillende.

84 Tilbakeholdelse er et virkemiddel som i stor grad påvirker inntektsgrunnlaget til institusjone-ne. Samtidig er det et virkemiddel som presser institusjonene til å oppfylle allerede lovregulerte krav, og bidrar dermed til å sikre at offentlige midler ikke går til institusjoner som ikke over-holder regelverket. Reaksjonen kan få store kon-sekvenser for den private institusjonen, og det må derfor være forholdsmessighet mellom re-gelbrudd og reaksjon. Samtidig kan sanksjonen også få konsekvenser for studentene ved institu-sjonene, særlig ved institusjoner med svak øko-nomi.

Dersom tilbakeholdelse av tilskudd ønskes inn-ført, må det vurderes hvordan virkeområdet til sanksjonen skal avgrenses. Forhold som flere enkeltstående overtredelser, langvarig ulovlig praksis eller en svært alvorlig/kvalifisert over-tredelse kan være forhold som gjør tilbakehol-delse aktuelt. Faren ved å gi mer presise uttøm-mende regler er at de i enkelte situasjonen kan vise seg ikke å omfatte forhold som det er øns-kelig at omfattes og svekket mulighet for hel-hetsvurdering. I tilgrensende sektorer har til-synsmyndigheten frihet til å avgjøre hvilke vir-kemidler som kan benyttes når. Det kan dermed synes nærliggende å tillegge tilsynsmyndighete-ne dentilsynsmyndighete-ne friheten også her.

4.6.4 Fryse studenters egenbetaling Tilbakeholdelse av tilskudd er naturlig nok ikke et virkemiddel som kan benyttes overfor institu-sjoner som ikke mottar tilskudd. Samtidig er det tilsvarende behov for et virkemiddel som kan legge press på å rette et forhold som er i strid med kravene i lov og forskrift, som det er for institusjoner med tilskudd.

Hvis studentene mener deres egenbetaling ikke nyttes etter formålet, kan de etter privatrettslige regler holde tilbake sine betalinger. Ofte vil betalingene imidlertid ha skjedd på forhånd, i forkant av et semester, og tilbakeholdelse er da ikke gjennomførbart. Samtidig vil det kunne ha store konsekvenser for den enkelte student å nekte å betale. For eksempel vil en student kun-ne risikere å bli utestengt mens saken behandles.

Et alternativ vil derfor være at det ved brudd på bruk av studenters egenbetaling gis regler som åpner for at det kan tas beslag, eventuelt

midler-tidig beslag, i studenters innbetalte egenbeta-linger. Som det fremgår foran, vil dette være en reaksjon som kan rammer den enkelte eier hardt, men som samtidig vil være effektiv sett fra myndighetenes side.

4.6.5 Tilbakebetalingskrav

Dersom det er avdekket faktiske brudd på regel-verket, vil det være relevant å kreve tilbakebetalt midler som er benyttet i strid med lovens formål.

Dette kan gjelde tilbakebetaling både til det offentlige og også til studentene, selv om gjen-nomføringen i det siste tilfelle er mer krevende.

Utvalget må i sistnevnte tilfelle ta standpunkt til om tilbakebetaling eventuelt skal skje til hver enkelt student eller f. eks. til et fond.

Krav om tilbakebetaling er en reaksjonsform som nødvendiggjør at beløpet som kreves tilba-kebetalt, må beregnes. Erfaring har vist at det ofte vil være arbeidskrevende å fastslå hva som er markedspris, for eksempel på leie av utdan-ningslokaler med et begrenset marked, se kapit-tel 3.

Regler om bevisbyrde som for eksempel påleg-ger virksomheter en plikt til å godtgjøre at inn-gåtte kontrakter er i samsvar med markedspris, vil være et tiltak som forenkler dette arbeidet sett fra myndighetenes side. Tiltaket vil påføre eiere ekstra plikter, men dette kan likevel er et hensiktsmessig tiltak for å lette arbeidet med denne typen saker. Virksomhetseier vil ofte ha lettere tilgang til å vurdere de markedsmessige forhold fordi de er nærmere markedet enn det offentlige.

85 4.6.6 Tilbakekall av akkreditering

Godkjenning av studier og institusjoner kan trekkes tilbake dersom tilbudene ikke lenger oppfyller de krav som stilles til utdanningskvali-tet.⁵² Utvalget må ta standpunkt til om det bør innføres en tilsvarende regel ved brudd på regel-verket knyttet til hva offentlige tilskudd og egenbetaling kan benyttes til av de private høy-skoler og faghøy-skoler.

Det må tas stilling til i hvilke tilfeller tilbakekall vil være aktuelt, altså hvor høy terskelen skal være for å trekke en godkjenning til tilbake. Om det foreligger flere enkeltstående overtredelser, langvarig ulovlig praksis eller en svært alvorlig overtredelse er forhold som vil være relevante å vurdere for å ta stilling til om tilbakekall av godkjennelse er aktuelt. Utvalget kan velge mel-lom en skjønnsmessig regel som oppstiller vil-kår for tilbakekall av godkjenning eller en mer presis oppramsing av forhold som innebærer tilbakekall av godkjenning. En skjønnsmessige myndighet til tilsynsorganet vil likevel med større sikkerhet kunne sikre at reglene blir mer uttømmende. På den annen side vil slike regler gi mindre forutberegnelighet for institusjonene.

Tilbakekall av godkjenning vil ikke bare få al-vorlige konsekvenser for skolen det gjelder, men også for studentene. Utvalget bør derfor ta stil-ling til om det bør pålegges institusjonen plikter ovenfor skolens studenter, slik at de sikres å få

fullført sine studier.

4.6.7 Karantenebestemmelse

Utvalget mener det er grunn til å vurdere om det er behov for å inkludere virkemidler som er egnet til å beskytte sektoren fra useriøse aktører.

Dette vil kunne gjøres i form av en karantenebe-stemmelse, som innebærer at aktører som har vist manglende evne eller vilje til å overholde regelverket utestenges fra markedet for et gitt tidsrom.

Karantene vil innebære at en aktør blir nektet handlefrihet innenfor et gitt tidsrom. Karantene vil kunne innebære at institusjon og/eller gitte

52 Se forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvik-ling i høyere utdanning og fagskole kapittel 3 og 5

personer fratas anledning til å søke om godkjen-ning for nye institusjoner, utdangodkjen-ninger eller driftsendringer for godkjente skoler.

Karantene er en inngripende reaksjon og det må tas standpunkt til hvor høy terskelen skal være for å pålegge en slik reaksjon. En karantene vil som oftest komme i tillegg til andre sanksjoner, da terskelen for å ilegge karantene vil være høy.

Det må videre klargjøres hvem som skal være subjektet for karantenen, altså hvem karantenen skal kunne pålegges. For at sanksjonen skal virke etter sitt formål, altså hindre aktører som har vist seg uegnet til å drive skolevirksomhet, er det viktig at sanksjonen pålegges riktig sub-jekt. Slike personer vil kunne være daglig leder eller andre sentrale personer i institusjonens ledelse og styret.

4.6.8 Overtredelsesgebyr og bot

En reaksjon for brudd på regelverket kan også være overtredelsesgebyr for brudd på regelver-ket. Tilbakebetaling av tidligere tilskudd eller tilbakehold av fremtidige tilskudd, vil nødven-digvis være koblet til et tildelt eller utbetalt til-skudd. Overtredelsesgebyr kan være en reaksjon som er mer løsrevet fra dette, og dermed ikke betinget at det er avdekket faktisk misbruk. Ek-sempelvis vil det kunne benyttes ved gjentatte brudd på rapporterings- eller regnskapskrav, som kan bli rettet i etterkant, men som utløser en ressurskrevende og unødvendig oppfølging fra tilsynsmyndighet.

Det vil måtte vurderes om det skal fastsettes en indikasjon på botens størrelse, eller om dette skal fastsettes av tilsyndmyndigheten. Skal et overtredelsesgebyr få en tilstrekkelig avskrek-kende effekt, er det viktig at nivået er tilpasset lovovertredelsens grovhet og økonomisk evne hos overtreder.

Bøter er også en reaksjon som kan vurderes, men forholdet blir da å anse som et strafferetts-lig forhold. Dette hever naturstrafferetts-ligvis sanksjonens alvorlighet. I slike tilfelle kreves det videre en anmeldelse fra forvaltningen samt at politiet forfølger saken.

86