Sammenlignbare sektorer

2.7.1 Innledning

Det vil her foretas en gjennomgang av regelver-ket i tilgrensende sektorer på utdanningsområ-det. Gjennomgangen kan tjene som grunnlag for

38 sammenligning med regelverket rapporten her skal behandle. Det vil være av betydning å se hen til sektorenes fellestrekk med private høy-skoler og faghøy-skoler, og hvilke særtrekk de ulike sektorene har som kan begrunne ulikheter i re-gelverket. Gjennomgangen konsentrerer seg om regelverket for private grunnskoler og barneha-ger.²¹

2.7.2 Private grunnskoler som god-kjennes etter privatskoleloven Godkjenning

Så godt som alle private grunnskoler godkjennes etter privatskolelova.²² Vilkårene for godkjen-ning framgår av lovens § 2-1.

Beregning av statlig tilskudd og skolepenger Av privatskoleloven § 2-1 følger det at skoler som er godkjent etter privatskoleloven har rett på statstilskudd etter lovens § 6-1 første ledd.

Utmålingen av tilskuddet er særlig regulert i loven, ved at godkjente skoler får statstilskudd til godkjent opplæring med 85 prosent av et tilskuddsgrunnlag per elev. Til grunn for til-skuddsgrunnlaget ligger gjennomsnittlige drifts-utgifter per elev i den offentlige skolen. Privat-skolelovens § 6-2 bestemmer videre at skoler som får statstilskudd etter § 6-1 første ledd kan kreve skolepenger, og at det er styret som fast-setter størrelsen på skolepengene. Skolepengene kan likevel kun utgjøre inntil 15 prosent av til-skuddsgrunnlaget. Det kan ikke kreves betaling fra elever eller foreldre for opplæringen utover dette. Det offentlige tilskuddet med tilhørende reguleringer begrenser dermed skoleeiers mu-lighet til å kreve egenbetaling.

Det er gitt ytterligere bestemmelser om bereg-ningsgrunnlaget av statstilskudd i økonomifor-skriften til privatskoleloven kapittel 6.²³ I § 13

21 Det finnes annet tilskuddsregelverk som kan tjene som sammenligningsgrunnlag, for eksempel regel-verket knyttet til studieforbund, nettskoler, voksen-opplæring og folkehøyskoler.

22 Lov av 4. juli 2003 nr. 84 om private skolar med rett til statstilskot.

23 Forskrift av 19. desember 2006 nr. 1503 om bud-sjett, rekneskap, kontroll og revisjon for skolar med rett til statstilskot ettet privatskolelova.

angis hva som skal utgjøre grunnlaget for bereg-ning av statstilskuddet. Etter forskriftens §§ 14 og 15 pålegges styret og skolen å registrere fremmøte og fravær, samt rapportering av elev-tall. Videre regulerer § 6 utbetaling av statstil-skuddet, og at dette skjer på grunnlag av prog-nosene etter rapporteringen jf. § 15.

Krav til disponering av statlig tilskudd og skole-penger

Lovens § 6-3 regulerer krav til bruk av offentlig tilskudd og skolepenger. Denne reguleringen er mer utbygget enn tilsvarende regulering i uni-versitets- og høyskoleloven og fagskoleloven.

Bestemmelsen lyder:

«Alle offentlege tilskot og skolepengar skal kome elevane til gode. Dette inneber mellom anna at skolen ikkje kan

a) gi utbytte eller på anna måte over-føre overskot til eigarane eller deira nærståande, verken når skolen er i drift eller om drifta blir nedlagd b) pådra seg kostander i form av

lei-geutgifter for eigdom eller lokale som tilhører skolens eigarar eller deira nærståande eller på anna måte pådra seg kostander som kan innebere at alle offentlege tilskot el-ler eigendelar frå elevane ikkje kjem elevane til gode.

Departementet kan gi nærare forskrift om forbod mot utbytte eller anna over-føring som nemnt i første ledd bokstav a).»

Bestemmelsen konkretiserer innholdet i første setning, ved et uttrykkelig forbud mot utbytte eller andre former for overføring av overskudd til eier eller eiers nærstående. Også hvor en sko-le blir nedlagt gjelder dette forbudet. Videre setter bestemmelsen skranker for hvilke kostna-der skolen kan pådra seg, og kostna-dermed på hvilken måte midlene kommer studentene til gode.

I forskriften er det fastsatt ytterligere bestem-melser om disponeringer som er tillatt i økono-miforskriftens kapittlene 3, 4 og 5. I § 5 fastset-tes det «statstilskot og skolepengar frå elevane skal nyttast til å gi opplæring i samsvar med godkjenninga etter privatskolelova.» Andre ledd fastsetter forbud mot å låne ut statstilskudd og

39 skolepenger. Bestemmelsen fastsetter også ho-vedregelen om at midlene skal brukes det året tilskuddet gis, eller elevbetalingen kommer inn.

Unntak fra dette gis i kapittel 4 og 5, som gir regler om overføring av driftstilskudd til neste år og investeringsfond. Disse reglene forutsetter at elevene har fått opplæring i tråd med gjeldende regler og godkjenningen. Dette inkluderer et forbud mot å overføre mer enn 10 prosent av tilskuddet som er mottatt inneværende år til neste regnskapsår, og at disse midlene må bru-kes til å dekke driftsutgifter det kommende året.

I § 8 gis styret en adgang til å sette av inntil 15 prosent av statstilskuddet i et investeringsfond, som skal brukes til å dekke kostnader til fremti-dige investeringer i driftsmidler med levetid på minst tre år. I alt er det dermed utførlige be-stemmelser knyttet til rammene for disponering av statlig tilskudd og skolepenger.

Øvrige krav til skolene, tilsyn og kontroll, sanksjoner

Det fremgår av privatskoleloven § 7-2 første ledd at departementet fører tilsyn med skoler godkjent etter loven. Myndigheten er delegert til Utdanningsdirektoratet som fører tilsyn med alle sider av private skoler etter privatskoleloven, både faglige, økonomiske og annet. Videre ut-dypes dette i økonomiforskriften § 19, som på-legger styret ansvaret for at skolen har tilstrek-kelig dokumentasjon for at kravene i lov og forskrift er oppfylt. Bestemmelsen gir departe-mentet, Utdanningsdirektoratet og Riksrevisjo-nen myndighet til å foreta kontroll med denne dokumentasjonen, samt å få denne og annen nødvendig dokumentasjon utlevert.

I privatskolelovens § 2-2 fastsettes det krav til skolens virksomhet. En skole kan ikke drive med annet enn skolevirksomhet. Videre må sko-len etter andre ledd være registrert i Enhetsregis-teret eller tilsvarende register, noe som stiller krav til selskapsform.

Økonomiforskriftens kapittel 2 oppstiller særlige krav til budsjett og regnskap. Blant annet følger det av § 3 at alle skoler skal føre regnskap, og at alle transaksjoner som gjelder skoledriften skal følge av regnskapet. Årsregnskap og årsmel-dingen skal årlig sendes til Utdanningsdirektora-tet. Det stilles tilleggskrav ut over

regnskapslo-vens krav i § 4, knyttet til særlig noteføring av en rekke opplysninger.

Ved brudd på reglene i privatskoleloven med forskrifter er det flere reaksjonsformer som kan benyttes, se privatskoleloven § 7-2a. Det kan gis pålegg om retting, tilskudd kan holdes tilbake eller så kan skolens godkjenning trekkes tilbake.

Tilskuddsmidler benyttet i strid med regelverket kan også kreves tilbake.

Høring om forslag til endringer i privatskole-loven (ny «friskolelov»)

Kunnskapsdepartementet sendte den 17. oktober 2014 på høring forslag til endringer i privatsko-leloven (ny friskolelov). Det foreslås å gjeninn-føre begrepet frittstående skoler (friskoler), som vil betegne skoler som er i privat eie og som er godkjent etter loven. Flere av forslagene i hø-ringsnotatet tar sikte på å tydeliggjøre friskolenes handlingsrom og muligheter til å være reelle al-ternativer til den offentlige skolen. Forbudet mot å ta utbytte videreføres og presiseres i forslaget til ny friskolelov. Det foreslås også innført en bestemmelse som gir adgang til å ilegge enkelte aktører karantene ved alvorlige regelbrudd.

2.7.3 Private grunnskoler som god-kjennes etter opplæringsloven Private skoler som godkjennes etter opplærings-loven har ikke krav på offentlig tilskudd. Det er kun et fåtall private grunnskoler som er godkjent etter opplæringslova § 2-12. Godkjenning etter opplæringslova § 2-12 er ofte kun aktuelt der-som den private grunnskolen ikke blir godkjent etter privatskoleloven eller ikke ønsker å drive skolen basert på ett av grunnlagene som framgår av privatskolelova § 2-1 andre ledd.

Skoler som er godkjent etter § 2-12 kan ta egen-betaling fra elevene sine, som ofte utgjør det primære inntektsgrunnlaget. Skolene er ikke underlagt et utbytteforbud. Dette er ikke uttryk-kelig fastsatt i lov eller forskrift, og er heller ikke nevnt i forarbeidene. Det finnes heller ing-en bestemmelse eller regulering som fastsetter at egenbetaling skal komme elevene ved skolen til gode.

40 Til forskjell fra offentlige grunnskoler, er myn-dighet etter opplæringslovens § 14-1 annet og tredje ledd om tilsyn og pålegg om retting ikke delegert til Fylkesmannen for skoler som er godkjent etter § 2-12. Denne myndigheten ligger fortsatt hos Utdanningsdirektoratet. Tilsynet for private skoler som er godkjent etter opplærings-loven er ikke like omfattende som for offentlige skoler, i lys av at disse skolene ikke mottar of-fentlig tilskudd, har anledning til å ta utbytte samt er unntatt en rekke av opplæringslovens bestemmelser.

2.7.4 Barnehager Godkjenning

Både kommunale og ikke-kommunale barneha-ger reguleres av lov av 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven). Det er kommune-ne som har ansvaret for å godkjenkommune-ne private barnehager, jf. lovens § 10.

Beregning av offentlig tilskudd og egenbetaling Finansieringssystemet for ikke-kommunale bar-nehager ble endret ved lov 19. juni 2009. I den nye ordningen ble hovedtyngden av de statlige tilskuddene til barnehager innlemmet i ramme-tilskuddet til kommunene. Etter lovens § 14 har alle barnehager som var godkjent og som hadde søkt om tilskudd før rammefinansieringen, rett til tilskudd. Kommunene kan velge å gi tilskudd til barnehager som søker. Tilskuddsordningen reguleres i hovedsak av forskrift av 29. oktober 2010 om likeverdig behandling ved tildeling av offentlig tilskudd til ikke-kommunale barneha-ger. Etter forskriftens § 2 skal kommunen sørge for at godkjente ikke-kommunale barnehager behandles likeverdig som kommunale barneha-ger ved tildeling av offentlige tilskudd til ordi-nær drift.

I barnehageloven § 15 fastsettes det en for-skriftshjemmel for nærmere bestemmelser om foreldrebetaling i barnehagen. Denne er presisert ved forskrift av 16. desember 2005 nr. 1478 om foreldrebetaling i barnehager. I forskriften står det blant annet at foreldrebetaling ikke skal set-tes høyere enn en maksimalgrense, som fastset-tes i Stortingets årlige budsjettvedtak.

Krav til disponering av offentlig tilskudd og egenbetaling

Barnehageloven § 14 a fastsetter krav til bruk av foreldrebetaling og offentlig tilskudd. Bestem-melsens første ledd lyder:

«Offentlig tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna i barnehagen til gode. Barne-hagen kan ha et rimelig årsresultat. Dette in-nebærer at følgende vilkår må være oppfylt:

a) barnehagen kan bare belastes kostnader som direkte vedrører godkjent drift av bar-nehagen,

b) barnehagen kan ikke overfor eier eller ei-ers nærstående eller selskap i samme kon-sern som eier foreta transaksjoner og belas-tes kostnader på vilkår eller med beløp som avviker fra eller overstiger det som ville vært fastsatt mellom uavhengige parter, og

c) barnehagen kan ikke ha vesentlig lavere personalkostnad per heltidsplass enn det som er vanlig i tilsvarende kommunale barneha-ger.»

Bestemmelsen fastsetter prinsippet om at offent-lige tilskudd og foreldrebetaling skal komme

«barna i barnehagen til gode». Samtidig fastset-tes det at barnehagen kan ha et rimelig årsresul-tat, og det er ikke fastsatt et forbud mot utdeling av overskudd. Det presiseres i bokstavene a) - c) hva som ligger i at midlene skal komme barna i barnehagen til gode, gjennom vilkår for bruken av foreldrebetaling og offentlig tilskudd. Der-som midlene blir brukt innenfor rammene Der-som oppstilles her, vil et eventuelt positivt årsresultat være å anse som rimelig, og mulig å ta ut i ut-bytte. Tilsynsmyndighet foretar dermed ikke en skjønnsmessig vurdering av om årsresultatet er

«rimelig», men en vurdering av om midlene er brukt innenfor rammene i bokstav a) – c).

Forarbeidene presiserer at med «årsresultat»

siktes det til positivt årsresultat eller overskudd.

Konsernbidrag skal vurderes på samme måte som overskudd, ved at et «rimelig» konsernbi-drag kan tillates, dersom midlene for øvrig er disponert innenfor rammen av vilkårene i bok-stav a)-c).

41 Kontroll og tilsyn

Det er kommunen som er lokal barnhagemyn-dighet for både kommunale og ikke-kommunale barnehager, jf. barnehageloven § 8, som oppstil-ler en rekke av kommunens plikter som følge av dette ansvaret. Barnehageloven § 16 fastsetter at det er kommunen som skal føre tilsyn med be-stemmelser etter loven med tilhørende forskrif-ter. Tilsynsplikten gjelder alle forhold ved bar-nehagedriften, jf. § 16 annet ledd, herunder uforsvarlige eller ulovlige forhold, samt vilkåre-ne for bruk av offentlig tilskudd og foreldrebeta-ling. Kommunen har dermed et helhetlig til-synsansvar for barnehagene.

Regelverket knyttet til det økonomiske tilsynet er særlig utbygget gjennom lovendringer i 2012, som var en del av oppfølgingen etter endringen av finansieringssystemet.²⁴ Med hjemmel i § 14 a fjerde ledd har departementet gitt forskrift av 30. november 2012 nr. 1108 om regnskapsplikt for godkjente ikke-kommunale barnehager (økonomiforskrift til barnehageloven). Her fast-settes det krav til barnehagenes dokumenta-sjonsplikt overfor kommunen, og særlige regler om regnskap og revisjon.

Dersom kommunen finner at det foreligger brudd på § 14 a eller reglene som fastsatt i øko-nomiforskriften, kan kommunen bruke økono-miske sanksjonsmidler som fastsatt i § 16 a. I § 16 annet ledd står det:

«I stedet for eller i tillegg til stenging av virksomheten, kan kommunen bruke økono-miske reaksjoner overfor ikke-kommunale barnehager dersom krav etter § 14 a, eller forskrift i medhold av samme bestemmelse, ikke er overholdt.»

Kommunen har dermed en rekke sanksjoner som kan tas i bruk dersom midlene er brukt i strid med loven eller bestemmelsene om opplys-ningsplikt og dokumentasjon ikke er overholdt.

Eksempler på sanksjoner som kan benyttes er avkorting av tilskudd, tilbakeholdelse av til-skudd eller plikt til å tilbakebetale tiltil-skudd.

24 Endringer i barnehageloven (tilskudd og foreldre-betaling i ikke-kommunale barnehager), jf. Prop. 98 L (2011 – 2012).

Det fremgår av regjeringens politiske plattform at den ønsker at det skal innføres et uavhengig tilsyn for barnehagene. Departementet har sendt forslag om endring av reglene om tilsyn i barne-hageloven på høring høsten 2014. Forslaget innebærer at fylkesmannen gis hjemmel til å føre tilsyn med barnehagene. Kommunene skal fortsatt ha hjemmel til å føre tilsyn med barne-hagene. Forslaget innebærer at hovedregelen fortsatt vil være at kommunene fører tilsyn, men at fylkesmannen også gis adgang til å føre tilsyn som en ekstra sikkerhet.

2.8 Grunnlovens vern mot