As denominadas unidades de conservação guardam estrita relação com a atividade do Ecoturismo, haja vista que visam o gerenciamento dos recursos naturais de forma sustentável, definindo áreas de proteção integral e áreas de uso sustentável do meio ambiente, o que redunda num importante instrumento de proteção ambiental.
A necessidade de se criar áreas de proteção ambiental tem seu surgimento atrelado ao próprio surgimento dos direitos difusos e coletivos, enfocado com o advento da Revolução Industrial, diante da necessidade de preservar o meio ambiente face às interferências destrutivas do ser humano no exercício capitalista27, visando garantir uma sadia qualidade de vida e proteger a biodiversidade existente,
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http://www.arq.ufsc.br/infoarq/A_atividade_turistica_como_ferramenta.html, capturado em 12 de janeiro de 2005.
criou-se, em 1.872, a primeira Unidade de Conservação, o Parque Nacional de Yellostone.28
As unidades de conservação são integrantes do Sistema Nacional DE Gerenciamento de Unidade de Conservação (SNUC), instituídas pela Lei 9.985/2000, sendo divididas em dois grupos: as Unidades de Proteção Integral e as Unidades de Desenvolvimento Sustentável.
O primeiro grupo refere-se às Unidades de Proteção Integral e, é composto por cinco categorias descritas como: Estação Ecológica; Reserva Biológica; Parque Nacional; Monumento Natural e Refúgio de Vida Silvestre.
O segundo grupo é composto por sete categorias e concernem às Unidades de Uso Sustentável assim dispostas: Área de Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e, Reserva Particular do Patrimônio Natural.
As Estações Ecológicas objetivam a preservação da natureza e a realização de pesquisas científicas. As Reservas Biológicas objetivam a preservação integral da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites, sem que haja interferência humana direta ou modificações ambientais, salvo as medias de recuperação de seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos naturais, conforme dispõe respectivamente o caput do artigo 9º, e do artigo 10º da Lei 9.985/2000, sendo que nas duas unidades não é permitida a visitação pública, excetuando-se para fins educacionais.
28 A idéia de diminuir as interferências humanas destrutivas sobre o meio ambiente tem início na
Europa, principalmente na Inglaterra, berço da Revolução Industrial. Inúmeros impactos de ordem sócio-ambientais são verificadas nesse momento, devido principalmente, ao crescimento populacional desordenado das grandes cidades, e motivado pelas instalações de inúmeras indústrias têxteis que demandavam mão de obra. Este cenário promoveu o surgimento da necessidade de contemplação da natureza, e o início de uma consciência ecológica que impulsionou algumas discussões de como conservar as áreas representativas da vida natural no planeta. Estas idéias se expandem por várias regiões do planeta, e no ano de 1872, os Estados Unidos, com o intuito de proteger e manter a diversidade biológica, cria o Parque Nacional de Yellowstone, a primeira Unidade de Conservação criada no mundo. Segundo Miller (1980), a região foi reservada e proibida de ser colonizada, ocupada ou vendida. Foi designada como parque público ou área de recreação para benefício e desfrute da população, e toda pessoa que ocupasse a área desrespeitando as normas vigentes, seria considerada infratora.
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Temos ainda o Parque Nacional que tem por objetivo a preservação dos ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica, de forma a possibilitar a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a natureza, e, de turismo ecológico, sendo que esta unidade vem disposta no caput do artigo 11 da referida lei, sendo possível a visitação publica, mas, os parques são de domínio público.
O Monumento Natural tem como objetivo a preservação de sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica, e, por fim, o Refúgio da Vida Silvestre visa proteger ambientes naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória, sendo que estas unidades estão previstas respectivamente no caput dos artigos 12 e 13 da lei mencionada, merecendo ser observado que é possível a visitação pública, bem como a existência das mesmas em propriedade privada, mas assim como os parques nacionais, a visitação está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, as normas estabelecidas pelo órgão competente e as que estiverem previstas em regulamento.
No que se refere à Área de Proteção Ambiental, esta se caracteriza por ser em geral de vasta extensão, com certo grau de ocupação humana e dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das populações humanas, tendo como objetivo, proteger a diversidade biológica, disciplinar o processo de ocupação, e, assegurar a sustentabilidade do uso dos recursos naturais, conforme disposto no caput do artigo 15 da Lei do SNUC.
A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área que em geral tem pequena extensão, pouca ou nenhuma ocupação humana, possuindo características naturais extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, possuindo como objetivo, manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular o uso admissível dessas áreas, de modo a ser compatibilizado com os objetivos de conservação da natureza, sendo tal, disposto no caput do artigo 16 da referida lei.
Temos ainda a Floresta Nacional que se caracteriza como uma área com cobertura florestal de espécies predominantemente nativas e tem como objetivo básico, o uso múltiplo sustentável dos recursos florestais e a pesquisa científica com ênfase em métodos para exploração sustentável de florestas nativas, estando previsto no caput do artigo 17 da Lei do SNUC.
No que tange à Reserva Extrativista, temos que a unidade caracteriza-se como uma área utilizada por populações extrativistas tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo, e, complementarmente, na agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, objetivando proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade, conforme preceitua o caput artigo 18 da Lei do SNUC.
Em relação à Reserva de Fauna, temos que a mesma caracteriza-se por ser uma área natural com populações animais de espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos faunísticos, estando prevista no caput do artigo 19 da mencionada lei.
A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga populações tradicionais cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de exploração dos recursos naturais desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica, e, por fim, a Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada e gravada com perpetuidade, cujo objetivo redunda em conservar a diversidade biológica, estando previstas respectivamente nos caput do artigo 20 e 21 da Lei do SNUC.
Dentre todas as categorias de Unidades de Uso Sustentável, vislumbra-se que é permitida a visitação pública, quando respeitadas as regulamentações e limitações legais, mas, podemos afirmar, que tal situação permite a possibilidade de se desenvolver o setor turístico nas nessas áreas, assim como as outras em que é permitida a visitação pública, ainda que pertencentes as Unidades de Proteção Integral.
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Sabemos que “Cerca de 3,9% do território nacional estão sob a proteção federal na forma de diferentes categorias, distribuídas em 35 Parques Nacionais, 23 Reservas Biológicas, 21 Estações Ecológicas, 16 Áreas de Proteção Ambiental (APAs), 9 Reservas Extrativistas e 39 Florestas Nacionais, bem como, inúmeras Reservas Particulares de Patrimônio Natural (RPPNs)”29.
Feitas estas ponderações, determinamos que as unidades de conservação estipuladas pela Lei 9.985/2000 merecem destaque para o desenvolvimento do setor ecoturístico e para a preservação da fauna, no exato sentido de que o turismo ecológico em sua maioria é desenvolvido envolvendo unidade de conservação ambiental, tanto nas unidades de domínio público, quanto nas unidades de propriedade privada, o que possibilita a manutenção e expansão da atividade do Ecoturismo.
O turismo em unidades de conservação da natureza é previsto de forma geral nos artigos 4º, XII e 5º, IV, da Lei 9.985/2000, o em reputa em atividade expressamente desejável nas referidas unidades.
Ressalta-se que o Ecoturismo desenvolvido nas unidades de conservação ambiental de propriedade pública não deve gerar maiores preocupações em relação à defesa do meio ambiente, haja vista que pela própria natureza do domínio público, é permitido ao Poder Público, usando de sua discricionariedade, impor limites à visitação, bem como, às atividades a serem desenvolvidas, tendo, sobretudo, as normas que regem a conservação das unidades envolvidas.
Podemos afirmar que a atividade do Ecoturismo nas unidades de conservação, em algumas categorias, é expressamente vedada, salvo a contemplação à distância, mas, em suma maioria é possível o seu desenvolvimento.
Nas Estações Ecológicas e nas Reservas Biológicas onde é proibida a visitação pública, a não ser para fins educacionais, o Ecoturismo é proibido, pois se percebe que há um interesse maior a qualquer projeto que se alie à exploração econômica, que é a preservação da biota nestas unidades, impondo-se limites rígidos à alteração do ecossistema.
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http://www.ambientebrasil.com.br/composer.php3?base=./ecoturismo/index.html&conteudo=./ecotu rismo/potencial_br.html
Na Reserva da Fauna, a visitação pode ser permitida, o que viabiliza a atividade ecoturística, assim como nos Monumentos Naturais Refúgios da Vida Silvestre, Áreas de Proteção Ambiental e florestas Nacionais, mas, nas unidades de conservação a visitação é controlada.
Em relação às Áreas de Proteção Ambiental, destacamos o artigo art. 2º da Resolução CONAMA nº 010/88, que prevê a existência de um zoneamento ecológico-econômico, o que permite a realização da atividade do Ecoturismo.
No caso dos Parques Nacionais, estes são tidos como adequados para a visitação recreativa, o que nos faz concluir que esta unidade pode ser considerada uma das mais apropriadas para o ecoturismo, ressalvando-se que não é afastada a possibilidade de serem impostas condições para adentrar a referida unidade, uma vez que a imposição de algumas condições para a visitação torna-se essencial para resguardar o patrimônio natural da unidade.
Nas Reservas Extrativistas, a visitação é permitida, o que possibilita a estas unidades prestar-se à atividade ecoturística, assim, como, nas Reservas de Desenvolvimento Sustentável onde a visitação é incentivada, e nas Reservas Particulares do Patrimônio Natural que prevê de forma expressa a visitação com objetivos turísticos e recreativos, mas, neste caso, deve ser observada a necessidade de autorização ou licença, conforme previsto do Decreto Federal nº 1.922/96.
Apesar de que a Lei do SNUC não ter previsto a visitação nas Áreas de Relevante Interesse Ecológico, em princípio tal uso não deve ser considerado como proibido, tendo em vista que a Resolução CONAMA nº 002/88 permite nesta unidade, o pastoreio equilibrado que representa uma atividade potencialmente mais lesiva para o meio ambiente que o ecoturismo, mas deve ser ressalvado que tal unidade caracteriza-se por ser dotada de bens naturais extraordinários ou por servir de abrigo para exemplares raros da biota regional o que recomenda o uso ecoturístico realizado com cautela.
Ressalta-se que o turismo realizado em unidades de conservação ambiental, não deve ir contra os preceitos da criação destas unidades, que se resumem em preservação da diversidade biológica, das espécies ameaçadas de extinção,
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conservação ou a recuperação da qualidade ambiental e a proteção dos recursos naturais que se fazem necessários para a subsistência de populações tradicionais e dependentes do ambiente em que vivem.
O plano de manejo das unidades de conservação ambiental é condição prévia para que o ecoturismo seja desenvolvido nessas áreas, sendo isso disposto no artigo 28, parágrafo único, da Lei 9.985/2000, e além dessa exigência, temos a assertiva de que o turismo em unidades de conservação deve observar de forma rigorosa as restrições e proibições permanentes ou temporárias de cada unidade que podem estar relacionadas com vários aspectos de impactos ambientais como a caça, a pesca, a introdução de animais domésticos ou coleta de espécimes da fauna e da flora.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente tem realizado a divulgação de várias oportunidades de negócios em parques nacionais, direcionadas à possibilidade de desenvolvimento do Ecoturismo, sendo ofertadas para a iniciativa privada várias atividades como passeio de barco, mergulho, trilhas, ciclismo, camping, lojas, restaurante, trem interno, estacionamento, dentre outras atividades que bem representam as multifaces do potencial de desenvolvimento ecoturístico dos parques nacionais.
Vale mencionar ainda que está prevista a promoção de serviços de lazer, visitação pública, publicidade, ecoturismo e outros serviços similares em unidades de conservação federais, no Decreto Federal nº 3.059/99 em seu Anexo, art. 2º, inciso XVI, alínea “a”.
De outro modo, identificamos como problemas para efetivação da proteção ambiental através da criação de Unidades de Conservação, o fato de existirem áreas com enorme importância ambiental e que deveriam ser protegidas através das mesmas, o que não se percebe em muitos casos.
Também existe a necessidade de se ampliar o número de unidades hoje existentes, mas, outro problema que se torna latente, é que atualmente, as unidades de conservação existentes enfrentam grande problema de fiscalização, manutenção e implantação, seja por falta de efetivo, em número e qualificação, problemas burocráticos e financeiros ou por problemas orçamentários e de infra-estrutura.
Por fim, destaca-se que outro grande problema em relação a implementação das Unidades de Conservação, ainda se refere a uma questão primária, que é a falta da regularização fundiária, tendo como exemplo, o Parque Nacional de Itatiaia, que, desde sua criação em 1937 até os dias atuais, não havia sido demarcado definitivamente.
10 LICENCIAMENTO AMBIENTAL NA ATIVIDADE DO ECOTURISMO
Como já evidenciamos em tópicos anteriores, resta claro que a atividade do Ecoturismo, por ser uma atividade tipicamente econômica é realizada utilizando como objeto principal o meio ambiente e fazendo-o de forma sustentável, desenvolvendo assim a conscientização ecológica, bem como, preserva o direito ao ambiente para as presentes e futuras gerações.
Considerando a afirmativa de que o Ecoturismo é uma atividade comercial típica, e, portanto, possuindo objetivos econômicos diretos e indiretos, observamos que tais características motivam a necessidade de realização de licenciamento ambiental, premissa para a realização de qualquer empreendimento, o qual deve ser respeitado o disposto na Resolução CONAMA nº 237/97.
É válido observar o que dispõe o artigo 1º, I da referida Resolução CONAMA nº 237/97, que define o licenciamento ambiental como sendo o
procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
De outro lado, complementando o conteúdo do dispositivo legal mencionado, observamos o que vem disposto no inciso I do mesmo artigo 1º, I da referida Resolução CONAMA nº 237/97, o qual define licença ambiental como o
ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente estabelece condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar, ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquela que, sob qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
Destaca-se que o licenciamento ambiental com previsão legal vigente, disposta na Resolução CONAMA nº 237/97, divide-se em licença prévia, licença de instalação, e, licença de operação ou de funcionamento.
A Licença Prévia, prevista no artigo 8º, I da Resolução CONAMA nº 237/97, resume-se naquela concedida na fase preliminar do planejamento, em razão da atividade ou empreendimento que se pretende realizar, visando à aprovação quanto a localização e concepção do mesmo, bem como, exibir sua viabilidade ambiental e estabelecer os critérios e requisitos que deverão ser observados e atendidos para as próximas fases do procedimento ambiental do licenciamento, e terá validade máxima de cinco anos, em razão do artigo 18, I do diploma mencionado.
Podemos definir a Licença de Instalação, cuja previsão vem insculpida no artigo 8º, II da Resolução CONAMA nº 237/97, como sendo a licença que sucede a licença prévia, e vem autorizar a instalação do empreendimento ou atividade, em observância às especificações contidas nos planos, programas e projetos aprovados, inserindo-se neste contexto as medidas e condicionantes de controle ambiental, onde estas configuram motivo determinante, tendo validade máxima de seis anos, em razão do artigo 18, II da resolução evocada.
Por fim, em razão do que dispõe o artigo 8º, II da Resolução CONAMA nº 237/97, evidenciamos no procedimento do licenciamento, a licença de operação, que pode também ser definida como licença de funcionamento, sendo que esta sucede a licença de instalação, tendo a finalidade de autorizar a operação da atividade ou empreendimento, observando-se o que foi exigido e efetivado nas licenças anteriores, incluindo-se as medidas e condicionantes de controle ambiental.
Assim, as atividades turísticas, em destaque o Ecoturismo, por se desenvolver com a utilização dos recursos ambientais, como base de seu desenvolvimento, deverá, via de regra, submeter-se ao procedimento administrativo do licenciamento ambiental, visando resguardar os bens ambientais para utilização das presentes e futuras gerações, implicando assim, num fator de conservação da própria vida.
Caminhando nesse sentido, podemos observar que a realização do licenciamento ambiental nas atividades ecoturísticas, vai ao encontro do que dispõe
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o artigo 9º, IV da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, uma vez que configura importante instrumento preventivo de tutela do meio ambiente.
Vale ressaltar que o licenciamento ambiental, justamente pela natureza difusa do bem ambiental, possui características sui generis, uma vez que, ao contrário do que se denota do licenciamento administrativo, em que a licença obtida é sempre decorrente de ato vinculado, no licenciamento ambiental, a licença obtida é revestida de discricionariedade.
Tal afirmativa se faz verdadeira ante o fato de que o Estudo de Impacto Ambiental (EIA), por revestir um dos instrumentos de análise para concessão da licença, poderá ou não ser exigido, tendo em vista que somente se faz obrigatório em razão do que dispõe o artigo 225, §1º, IV, ou seja, em decorrência de obras e atividades potencialmente causadoras de significativo impacto ambiental, motivo pelo qual sua interpretação motivará a Administração Pública, através de seu órgão competente, que poderá ou não conceder a licença ambiental com base em seu poder discricionário.
Ademais, a discricionariedade supradita, reveste-se de legalidade ante ao que dispõe o artigo 170, V, e ainda, o artigo 225, ambos da Constituição Federal vigente, de onde extraímos a idéia de Desenvolvimento Sustentável, sendo certo que a concessão de licença poderá ser outorgada, ainda que o EIA/RIMA venha ser negativo, ou seja, que demonstre certo prejuízo ao meio ambiente.
Observando tais condicionantes, e com base em critérios de conveniência e oportunidade, a Administração Pública avaliará sobre a concessão ou não da licença ambiental, pautando-se, todavia, no princípio do desenvolvimento sustentável, que alia preservação do meio ambiente e desenvolvimento econômico.
Vale ressaltar que a discricionariedade é regra no licenciamento ambiental, contudo, poderá ocorrer a outorga de licença ambiental em decorrência de ato vinculado, sendo condicionado ao fato de que, existindo EIA/RIMA favorável, tal situação determina a outorga pretendida pelo empreendedor.
Portanto, tratando-se o licenciamento ambiental de procedimento administrativo, deverá o mesmo obedecer aos princípios do devido processo legal que rege a Administração Pública no trato das questões ambientais, dentre os quais:
“pelo princípio da moralidade ambiental, legalidade ambiental, publicidade, finalidade ambiental, princípio da supremacia do interesse difuso sobre o privado, princípio da indisponibilidade do interesse público, entre outros (FIORILLO, 2005, p. 84)”
Com base em tais, princípios, e por ser a atividade do Ecoturismo, desenvolvida com possibilidade de impacto ambiental, o procedimento de licenciamento deverá ocorrer em razão das três etapas distintas existentes, ou seja, licença prévia, licença de instalação e a licença de operação.
No Brasil, como em muitos países do globo, principalmente países de terceiros mundo como México e Quênia, pelo fato de que o Ecoturismo tenha