A abordagem em torno da função da Lei Complementar possui um significativo e importante debate jurídico. O ponto de partida para adequada compreensão de qualquer tema que se tenha como objeto de estudo está na definição do conceito, nesse sentido, cabe destacar que a definição é um procedimento lógico responsável por isolar um conceito de outro se operando sobre o conceito separando-o de todos demais.
Nesse momento, iremos analisar como relevante parte da doutrina aborda essa temática, para isso, faremos uso da lição de diversos autores da mais alta envergadura acadêmica tratando da definição de Lei Complementar. Dessa forma, teremos elementos necessários para a construção do nosso conceito o qual será apresentado ao final desta explanação. Passamos a expor algumas definições.
Inicialmente, tratando do tema, José Afonso da Silva esclarece:
Leis Complementares da Constituição são leis integrativas de normas constitucionais de eficácia limitada, contendo princípio institutivo ou de criação de órgãos ou seções judiciárias nos casos previstos, e sujeitas à aprovação pela maioria absoluta dos membros das duas Casas do Congresso Nacional146.
Notamos na lição do referido autor, características importantes conferidas à lei complementar, nesse sentido, destaca-se: a) são leis integrativas de normas constitucionais; b) possuem eficácia limitada; c) sujeitas à aprovação pela maioria absoluta das duas casas do congresso nacional.
O mestre Pernambucano José Souto Maior Borges, em sua clássica obra Lei Complementar Tributária pontua:
A lei complementar corresponde a um processo técnico, adotado formalmente pelo direito brasileiro, de integração ou contenção de eficácia das normas constitucionais.(...) o que erige uma á categoria de lei complementar não é seu nome, ou a invocação que faça o legislador, mas só a concorrência dos dois requisitos ( processo especial e qualificado de aprovação e matéria exigida pelo texto constitucional)147.
Da definição de José Souto Maior Borges podemos destacar as seguintes características sobre o tema: a) é um processo técnico de integração ou contenção de eficácia das normas constitucionais; b) o que lhe confere a natureza de lei complementar são dois requisitos: b.1) processo especial e qualificado de aprovação e b.2) matéria exigida pelo texto constitucional.
Por sua vez, o Professor Paulo de Barros Carvalho, ao abordar o assunto, com a precisão semântica que lhe é inerente, assevera:
146
SILVA, José Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 7. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, Vol. 1, p. 226.
147 BORGES. José Souto Maior. Lei Complementar Tributária. São Paulo: Revista dos Tribunais,
A lei complementar, com sua natureza singular, matéria especialmente prevista na Constituição e quorum qualificado a que alude o artigo 69 deste Diploma - maioria absoluta nas duas Casas do Congresso - cumpre hoje função institucional da mais elevada importância para a estruturação da ordem jurídica brasileira. Aparece como significativo instrumento de articulação das normas do sistema, recebendo numerosos cometimentos nas mais diferentes matérias de que se ocupou o legislador constituinte. Viu afirmada sua posição intercalar, submetida aos ditames da Lei Maior e, ao mesmo tempo, subordinando os demais diplomas legais148.
Já da lição do professor Paulo de Barros Carvalho podemos destacar como características principais as seguintes: a) tem matéria especialmente prevista na Constituição; b) quorum qualificado de maioria absoluta na duas Casas do Congresso; c) tem relevante função institucional para estruturação da ordem jurídica brasileira; d ) é um instrumento de articulação das normas no sistema; e) está submetida aos ditames da lei maior e f) subordina os demais diplomas legais.
A professora Regina Helena Costa, define esse veículo introdutor da seguinte forma:
Lei Complementar, em sentido formal, é a prevista nos arts. 59, II e 69 da CR - qual seja, aquela sujeita à aprovação mediante maioria absoluta nas duas Casas do Congresso Nacional e que disciplina as matérias expressa ou implicitamente indicadas pelo texto constitucional. Portanto, distingue-se a lei complementar da lei ordinária mediante dois critérios: um de ordem formal, consistente no quorum qualificado para sua aprovação; e outro de caráter material, traduzido nas matérias especialmente indicadas para seu âmbito. É - como sua própria denominação indica-veículo legislativo destinado a complementar e a fazer operar a própria Constituição149.
Com base na lição da autora supracitada, podemos destacar como pontos principais: a) a lei complementar está sujeita a aprovação mediante maioria absoluta nas duas Casas do Congresso Nacional; b) disciplina as matérias expressa ou implicitamente indicadas no texto constitucional; c) diferencia-se da lei ordinária devido o critério formal e material.
148
CARVALHO, Paulo de Barros. Direito Tributário - Linguagem e Método. 3. ed. São Paulo: Noeses, 2009, p. 387.
149 COSTA, Regina Helena. Curso de Direito Tributário. Constituição e Código Tributário Nacional.
Em obra específica sobre o tema, Frederico Araújo Seabra de Moura, conclui: A lei complementar é um instrumento legislativo diferençado dos demais previstos pela Constituição Federal de 1988, tanto na questão formal quanto em termos de conteúdo: a) formalmente, é distinto em razão do quorum qualificado ( " maioria absoluta") exigido para sua aprovação; b) materialmente, se aparta das demais pelo fato de dever regular matérias especificadas constitucionalmente. Trata-se de espécie legislativa de uso extraordinário, invulgar150.
Por fim, da obra de Frederico Araújo Seabra de Moura podemos destacar como principais elementos na definição da lei complementar: a) ser um instrumento legislativo diferenciado, tanto na questão formal como de conteúdo; b) sendo formalmente diferenciado em razão do quorum qualificado de maioria absoluto exigido para sua aprovação; c) já materialmente se diferencia pela razão de dever regular matérias especificadas constitucionalmente.
Importante esclarecer que os autores supracitados não foram escolhidos de forma acriteriosa, pelo contrário, as citações mencionadas anteriormente possuem o cunho de definição ao conceito em estudo - Lei Complementar. Nessa medida, embora para alguns, possam ser consideradas prolixas e até mesmo cansativas, são para nosso intuito de suma importância, expliquemos melhor: a partir da lição da doutrina supramencionada, teremos os elementos iniciais para uma proposta da definição de Lei Complementar.
Com efeito, as definições trazidas nesse momento, não esgotam as problemáticas que circundam o tema, cabe destacar que tratam-se apenas de parte da doutrina de todos autores citados, não obstante, já nos permite evidenciar entre as diversas definições inseridas algumas considerações semelhantes ao tema, para posteriormente, tratarmos de forma mais adequada dos pontos não convergentes.
Nesse sentido, notamos que em todas as definições elencadas, presenciamos como elemento caracterizador das leis complementares o quorum de maioria na
150 MOURA, Frederico Araújo Seabra de. Lei Complementar Tributária. São Paulo: Quartier Latin,
absoluta para sua aprovação nas duas Casas do Congresso Nacional e matéria prevista na Constituição. Evidenciamos esses dois requisitos como elementos iniciais para definição do conceito. Por essa razão, passaremos agora, a tratar de outros pontos fundamentais para construção da definição de Lei Complementar.