Em sistemas federativos como o brasileiro, o monopólio estatal legislativo é compartilhado entre a União, os Estados, os Municípios e o Direito Federal. Esse uso em comum do poder de legislar está adstrito aos termos em que foi concedido.
Assenta FERNANDA DIAS MENEZES DE ALMEIDA93 que a Constituição brasileira, em relação ao modelo de repartição de competências, adotou “a combinação de praticamente tudo o que já se experimentou na prática federativa”. Explica a autora:
“Estruturou-se, com efeito, um sistema complexo em que convivem competências privativas, repartidas horizontalmente, com competências concorrentes, repartidas verticalmente, abrindo-se espaço também para a participação das ordens parciais na esfera de competências próprias da ordem central, mediante delegação.”
No âmbito do direito tributário isto também se verifica, pois há competência privativa em relação à criação de impostos, mas competência concorrente94 entre União, Estados,
Municípios e o Distrito Federal, para instituírem, exemplificativamente, taxas e contribuição de melhoria.
Assim conclui SACHA CALMON NAVARRO COELHO95 ao tratar das técnicas de repartição de competência adotadas pela nossa Constituição:
“Concluindo, as taxas e as contribuições de melhoria são atribuídas às pessoas políticas, titulares do poder de tributar, de forma genérica e comum, e, os impostos, de forma privativa e discriminada. Como corolário lógico temos que os impostos são enumerados pelo nome e discriminados na Constituição um a um. São nominados e atribuídos privativamente, portanto, a cada uma das pessoas políticas, enquanto as taxas e as contribuições de melhoria são indiscriminadas, são inominadas e são atribuídas em comum às pessoas políticas.”
Nessa divisão de poderes legislativos, em especial no campo tributário em que a competência, em relação aos impostos, é privativa96, tratou a Constituição de fixar os limites
materiais e formais em que poderiam ser exercidos. Os entes políticos terão possibilidade de inovar o ordenamento jurídico segundo normas de competências previstas para esse fim.
94 Utilizamos o termo aqui na sua amplitude, pois há de ser observado que para a instituição de taxas e
contribuições de melhoria (tributos vinculados a uma atividade estatal) que a pessoa política competente para instituí-los será aquele titular da competência administrativa para prestar o serviço público.
95 COELHO. Sacha Calmon Navarro. O tributo: reflexão multidisciplinar sobre sua natureza. Ives Gandra da
Silva Martins (coordenador). Rio de Janeiro: Forense, 2007, p. 59-60.
96 “O Estado brasileiro está organizado sob a forma federativa. Basta consulta ao artigo 1º da Constituição. Esta
forma de organização traduz-se em divisão, entre os entes federados, de competências legislativas e políticas. Para viabilizar o funcionamento destas atribuições de competência, assegurando a possibilidade de seu exercício de forma autônoma e independente, a própria Constituição entregou a cada um destes entes federados um instrumento financeiro, que viabiliza a obtenção de recursos necessários ao seu regular funcionamento.
Este instrumento financeiro é composto por dois mecanismos técnicos: i) parcela rígida e incomunicável de competência tributária impositiva, e ii) parcela igualmente rígida de participação no produto da arrecadação global de impostos.” (GONÇALVES, José Artur Lima. Grandes questões atuais do direito tributário 7º volume. Coordenador Valdir de Oliveira Rocha. São Paulo: Dialética, 2003, p. 295)
Quando o legislador introduz uma nova norma, está dando aplicação à norma constitucional que lhe autoriza a tanto.
Destarte a Constituição distribui competências legiferantes entre os entes políticos que formam a República Federativa do Brasil, já delimitando a forma, o procedimento e a materialidade97 dos atos normativos possíveis de serem editados. Essas normas, que estabelecem as condições e procedimentos necessários a introduzirem normas no sistema, são denominadas por NORBERTO BOBBIO98 por normas de estrutura. Convém salientar que a classificação utilizada por esse autor não permite ao jurista desconsiderar o caráter instrumental do direito. Desse modo, todas as normas, inclusive as de estrutura, estão voltadas para a conduta humana.
A doutrina tradicional99 adota essa classificação entre “regras de estrutura” e “regras de comportamento”, sendo que as primeiras, como dito, têm por função disciplinar a criação, modificação e extinção de outras normas e, as segundas, estariam voltadas para a disciplina do comportamento humano. As “regras de estrutura”, por sua vez, também disciplinam comportamento, embora direcionado para a criação, modificação e extinção de normas.
Na qualidade de sistema, aqui considerado em sua unidade lógica, o ordenamento jurídico possui uma virtuosa particularidade em relação aos demais sistemas: a forma de introdução de normas tem suporte de validade em outra norma já contida dentro do sistema, ou seja, o direito regula sua própria criação. Pode-se dizer que é em razão dessa construção
97 Em especial na órbita da divisão das competências tributárias. 98 Norberto Bobbio. Teoria do Ordenamento Jurídico. p. 33.
escalonada das normas que provém a unidade do sistema. A esse fenômeno de integração, por meio das próprias normas do sistema, NORBERTO BOBBIO denominou auto-integração100.
PAULO DE BARROS CARVALHO101 define competência legislativa “a aptidão de que são dotadas as pessoas políticas para expedir regras jurídicas, inovando o ordenamento positivo”.
A norma jurídica constitucional que autoriza a possibilidade dos entes políticos legislarem se denomina norma outorgante de competência. Essa competência não pode ser exercida de qualquer maneira, deverá seguir a forma e o procedimento estabelecido para tal fim. Além de autorizar a inovação no ordenamento, mediante determinada forma e procedimento, a norma que atribui competência delimita a matéria sobre a qual poderá o legislador editar novas normas jurídicas.
Com efeito, aponta NORBERTO BOBBIO que “quando um órgão superior atribui a um órgão inferior um poder normativo, não lhe atribui um poder ilimitado. Ao atribuir esse poder, estabelece também os limites entre os quais pode ser exercido.”102
Deve-se estar atento que uma vez atribuída competência legislativa ao ente político, mediante determinado procedimento e forma, a matéria que se encontra passível de ser normatizada já vem previamente delimitada. Mais, todos os enunciados que determinam o procedimento, a forma, e o conteúdo, atuam no mesmo instante em que a norma atributiva da competência, perfazendo real delineamento do seu conteúdo normativo.
Ao analisar a outorga de competências legislativas GERALDO ATALIBA103 afirma que:
“As competências recebidas pelos órgãos legislativos do país hão de ser desenvolvidas não só na conformidade das balizas expressas contidas no texto constitucional, como, ainda, hão de ser todos os preceitos assim emanados e respeitadores dos princípios constitucionais fundamentais. Entender de outra maneira é reduzir a Constituição a mera tábua de sugestões, simples rol de recomendações. É negar-lhe a vis de lei Máxima, vigor de Carta Fundamental, eficácia de Suprema Lei do país.”
Por isso é que quando há atribuição de poder legislativo, tal poder é concedido com restrições, limitado à observância dos preceitos constitucionais outorgantes.