Kommuneopplegget 2005

Uma matriz metodológica de análise de influência das estruturas domésticas no nível de impacto transnacional já havia sido elaborada por Thomas Risse-Kappen na obra “Bringing Transnational Relations Back In” (1999). Segundo o autor, a ação de atores transnacionais sobre a política dos Estados pode ser avaliada por dois critérios: as diferenças nas estruturas domésticas e o grau de institucionalização internacional. As estruturas domésticas controlam o acesso e a formação de coalizões que afetam o impacto de atores transnacionais sobre a política dos Estados. Já quando o Estado domina a estrutura da sociedade torna-se mais difícil ao transnacional o acesso ao plano interno.

Ao descartar os argumentos de estudiosos que tinham sua visão restrita ao Estado ou à sociedade, ou simplesmente para além dos termos generalistas como “estatocêntrico” ou “pluralista”, o autor justifica sua abordagem: “Para compreender e analisar a política é preciso examinar os processos de construções de coalizões dentro da sociedade. A política passa a ser centrada na sociedade.”37 (RISSE-KAPPEN, 1999, p.7).

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No original: “To understand and analyze politics, one has to look at the coalition-building processes

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Embora a matriz de Risse-Kappen analise como os atores transnacionais38 interagem com seus Estados-alvo, sendo seu êxito creditado à habilidade dos atores transnacionais de influenciar os atores governamentais, ela apresenta-se adequada como método de exame a esta dissertação.

Ao problematizar o apoio a organizações da sociedade civil em estados estrangeiros como uma extensão da política externa de um estado soberano sobre atores nacionais de outro, de acordo com arranjos institucionais no plano interno, encontramos uma linha de argumentação coerente com nossa primeira hipótese que leva em conta a estrutura doméstica que influenciará a política dos Estados.

Na descrição de Risse-Kappen:

A noção de estruturas domésticas refere-se às instituições políticas do estado, às estruturas societais, e às redes políticas ligando as duas. Estruturas domésticas abrangem o aparato organizacional de instituições políticas e societais, suas rotinas, suas regras de tomada de decisões e seus procedimentos incorporados à lei e aos costumes, assim como os valores e as normas imbricadas na cultura política. (RISSE-KAPPEN, 1999, p.20).

Como hipótese secundária, questionamos se esse apoio a organizações sociais estrangeiras revela-se uma influência adicional aos canais de negociação e pressão já estabelecidos de forma convencional entre os estados, o que, a nosso ver, constitui-se numa ação de política pública, via grupos da sociedade organizada em país estrangeiro.

Argumentamos que agentes transnacionais influenciam estruturas internas em Estados-alvo por meio de organizações da sociedade civil. E que essa influência reflete posturas internas dos estados doadores, ou seja, uma extensão de sua política externa.

A medida do impacto dos agentes transnacionais sobre a política dos Estados- alvo é abordada por Risse-Kapen pela análise do grau de institucionalização internacional, ou seja, pela intensidade em que os estados se envolvem em regulação de temas específicos via acordos bilaterais, tratados e acordos com organizações internacionais no contexto do Sistema Internacional: “[...] a autonomia estatal e o controle do estado sobre os resultados não é apenas uma função das estruturas domésticas, mas também a posição do estado na distribuição internacional de poder.” (RISSE-KAPPEN, 1999, p.28).

38 _{O conceito de atores transnacionais, para o autor, representa principalmente as ONGs e as corporações}

multinacionais ou transnacionais: “The most highly institutionalized forms of transnational relations are

INGOs and MNCs. They consist of bureaucratic structures with explicit rules and specific assignments to individuals or groups working inside the organization.” (RISSE-KAPPEN, 1999, p.10).

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Esta segunda linha de argumentação também apresenta coerência com as questões orientadoras deste estudo, uma vez que ela guiará nossa análise das decisões tomadas por estados doadores no plano da AOD de acordo com sua posição na distribuição internacional de poder, diferenciando escolhas de superpotências e de potências médias no campo da ajuda ao desenvolvimento.

Para melhor compreender a matriz metodológica de Risse Kappen recorremos ao que o autor se refere como um espaço tridimensional formado por três eixos. (RISSE-KAPPEN, 1999, p. 22). O primeiro é a estrutura estatal, as instituições políticas ao que o autor se refere como “the state structure” cujas características se dividem em centralização versus fragmentação.

O segundo nível de análise refere-se aos critérios de formação de demandas da sociedade, denominado “societal structure”, a sociedade civil e opõe “fracas” a “fortes”. O terceiro é concebido como “the policy networks”, as redes políticas, instituições que pela via política constituem-se no elo entre a sociedade e o Estado. Estas se dividem entre “consensuais” e “polarizadas”.

As características destes três níveis de análise a que se refere o autor podem ser resumidas nos quadros abaixo:

A ESTRUTURA ESTATAL

TIPO Centralizadora Fragmentada

CARACTERÍSTICAS

- Concentração do poder no topo do sistema político

- Baixa densidade democrática

- Executivo tem larga independência do legislativo (quando estes existem)

- Descentralização político financeira

- Executivo em nível de igualdade com o legislativo - Ampla participação popular na tomada de decisões

A SOCIEDADE CIVIL

TIPO Fracas Fortes

CARACTERÍSTICAS

- Grandes diferenças ideológicas - Baixa politização

- Clivagens sociais prejudiciais à harmonia social

- Baixa dissensão social - Baixas clivagens sociais - Alta taxa de mobilização social em causas políticas

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AS REDES POLÍTICAS

TIPO Consensuais Polarizadas

CARACTERÍSTICAS

- Organizações intermediárias fortes

- Cultura de tomada de decisões orientadas por compromissos

- Organizações como partidos políticos agregam demandas sociais ao processo político

- Organizações intermediárias irrelevantes

- Ênfase em barganhas distributivas

- Impasses em decisões em decisões de interesse social

Segundo o autor, as estruturas descritas acima serviriam para localizar estruturas domésticas de países específicos. E numa redução da complexidade, cada uma das estruturas mencionadas, uma vez dicotomizadas, fazem emergir seis tipos distintos de estruturas domésticas, reproduzidas no quadro abaixo (RISSE-KAPPEN, 1999, p.23):39

OS TIPOS DE ESTRUTURAS DOMÉSTICAS

1.State-controlled: Estruturas domésticas altamente centralizadas em instituições políticas de _{governos (executivo) fortes e baixo nível de organização da sociedade civil.} Ausência de, ou fracas redes políticas impedem um equilíbrio com o poder do estado. Sistema de economia planejada e governos autoritários.

2.State-dominated: Distinguem-se das estruturas “State-controlled” pela diferente natureza de _{suas redes políticas. Presença de organizações intermediárias que canalizam}

suas demandas suas demandas ao estado. O estado apresenta-se como provedor das demandas da sociedade e há mais equilíbrio entre o poder o estado e o da sociedade, comparando-se ao modelo anterior.

3.Stalemate: Estados centralizadores convivem com estruturas domésticas fortes. _{Natureza polarizada das relações opõe estado e sociedade civil e constantes}

conflitos são esperados na busca de soluções internas.

4.Corporatist: Organizações intermediárias fortes, como partidos políticos, conduzem um _{processo constante de barganha entre o estado e a sociedade orientado a}

decisões de consenso para um compromisso político.

5.Society-dominated: Estruturas domésticas com presença de intensas pressões sociais, porém com _{instituições políticas descentralizadas ou fragmentadas.}

6.Fragile: Combinam instituições políticas fragmentadas e baixo grau de mobilização _{social e organizações sociais fracas ou ineficientes.}

39 _{No texto original o autor faz a seguinte ressalva, também na p. 23: “In the case of a fragmented state}

faced with either strong or weak societies, the nature of the policy network seems to matter less. I have, therefore, summarized these types into one category each. I am fully aware of the fact that the following is simplistic and that the empirical reality of specific countries is more complex than suggested.”

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Os tipos de estruturas domésticas, como veremos mais adiante, terão grande influência nas ações de política externa empregadas por países doadores da AOD, assim como poderão determinar, em grande parte, os impactos da ajuda ao desenvolvimento em países beneficiários, principalmente quanto à sua eficácia na solução de problemas advindos do baixo grau de desenvolvimento, da pobreza e do baixo grau de institucionalização das sociedades.

Estas questões permeiam os níveis de decisão e implementação de políticas de desenvolvimento na execução da AOD e no jogo entre estados, redes políticas e atores não estatais.

Risse-Kappen observa que as diferenças presentes nas estruturas domésticas determinam a variação do impacto de atores transnacionais sobre as políticas. E ressalta que, para influenciar políticas do estado, os atores transnacionais precisam superar dois obstáculos: a) ganhar acesso ao sistema político e b) formar coalizões vencedoras para alterar decisões políticas de acordo com seus interesses. (RISSE-KAPPEN, 1999, p.25).

Em grande parte a influência desses atores dependerá dos processos de construção de coalizões internas, redes políticas, assim como determinará o “tamanho” das redes que devem ser construidas.

Já o acesso ao sistema político parece ser uma função primordialmente ligada à estrutura do estado, pois são governos nacionais que controlam a decisão final sobre a quais atores de sociedades estrangeiras serão permitidos o ingresso e a atuação em território nacional, em conjunto com atores nacionais, na busca de seus interesses.

Portanto, conclui o autor,

Quanto mais fragmentada a estrutura do estado, entretanto, menos capazes tornam-se os governos nacionais de prevenir atividades transnacionais. No caso de estruturas domésticas do tipo ‘society-dominated’, atores e coalizões transnacionais não devem encontrar impedimento em penetrar os sistemas societais e políticos, uma vez que eles oferecem vários canais de influência sobre as políticas. (RISSE-KAPPEN, 1999, p.26).

O autor afirma que são estas as questões que irão restringir os níveis de decisão dos países doadores. E que se refletirão nos efeitos das políticas empregadas no país beneficiário, os países de destino da AOD que, muitas vezes, podem resultar em oposição ou complementaridade às ações dos próprios governos nacionais, um tema que será discutido nesse estudo quando abordarmos a inserção das ONGs como executoras de políticas de desenvolvimento no capítulo seguinte.

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