Institutional quality

Embora exista a demanda, produzir, comercializar e consumir substâncias que alteram a consciência são contravenções legais passíveis de abordagem punitiva (Rolles, 2016; Del Olmo, 2019). Essas ações são permitas apenas em ambientes controlados, com produção destinada a fins específicos, como pesquisa ou tratamentos médicos, tendo sido banido o uso recreativo (UNODOC, 2018). No atual cenário jurídico e político, desenhado a partir do início do século XIX, tais substâncias são tratadas como questões de saúde pública, sociais e de segurança, mas as raízes da proibição são mais profundas.

Em estado de clandestinidade, o comércio de algumas substâncias psicoativas, já movi- mentou oficialmente a balança comercial das nações imperialistas, mas nem sempre fo- ram um fenômeno geopolítico (Naim, 2006; Del Olmo, 2009; Rodrigues, 2014). De acordo com Rodrigues (2014), o foco atual de tratamento às substâncias que alteram a consciência foi traçado no início do século XX, porque “a maioria das drogas psicoativas que hoje é negociada por traficantes e consumidas à margem da lei sequer era regulamen- tada, quanto mais proibida, o que significa que não havia ainda a definição da 'questão das drogas' como um problema" (Rodrigues, 2012, p.9).

Hoje, contudo, o atual arcabouço legal de controle do uso de estupefacientes é global (Rolles, 2016), extensivo a produtores, comerciantes e consumidores, e regula as políti- cas domésticas da maioria dos países em períodos diferentes a partir de uma combinação de três conferências (1961, 1971, 1988), comitês e tratados internacionais ajustados a um percurso histórico de quase cem anos e que têm como base a agenda de segurança dos Estados Unidos, mas não está restrito ao modelo norte-americano (Naim, 2006; Del Ol- mo, 2009; B.C. Labate et al, 2016; Rooles, 2016).

A legislação que regula, controla ou proíbe cerca de 300 substâncias psicoativas é com- partilhada pela maioria das nações, em observação aos princípios do proibicionismo, um conjunto de políticas sociais, médicas, sanitárias, diplomáticas e militares envoltas em práticas de abordagem que revelam ameaça ao tecido moral da sociedade para controle

coletivo ou individual que atravessam a história, como detalham T. Rodrigues & B.C. Labate (2016) a partir de vários autores29.

“Proibicionismo” é o termo geral dado à inclusão nas categorias de saúde e criminais de certas ca- tegorias de drogas psicoativas (substâncias que causam alterações no sistema nervoso central para excitar, deprimir ou causar alucinações) a fim de regular seus usos e, em última análise, proibir completamente (T. Rodrigues & B.C. Labate, 2016, p.13).

Essa é uma estratégia de controle social que, para as substâncias psicoativas já foi aplica- da largamente na história porque, o que segundo Carneiro (2019) é uma biopolítica por- que representa a ação do estado sobre os hábitos íntimos das populações.

O proibicionismo vem sendo uma biopolítica totalitária de controle estatal das substâncias ingeri- das ou consumidas pela população e que surgiu nos regimes absolutistas europeus e déspotas asiá- ticos e que subexiste hoje na forma hipertrofiada da “guerra às drogas” (Carneiro, 2019, p.52).

A biopolítica é um conceito explicado por Foucault que aponta a ingerência do estado nos problemas vividos pela população, como a saúde, a higiene, a natalidade, a longevi- dade e as raças. Trata para que os mecanismos da vida entrem no domínio de cálculos explícitos, como agente transformador (Foucault, 2009). Como tática de biopolítica, o proibicionismo vivenciado na restrição, controle e proibição de substâncias psicoativas é internacionalizado a partir do início do século XX.

Este padrão legal tornou-se universal após uma trajetória que começou em 1910 e foi apoiada pe- los tratados da ONU da década de 1960. Sem dúvida, a internacionalização do proibicionismo de- ve muito à iniciativa diplomática dos EUA, mas não foi apenas a imposição dos EUA. Da mesma forma, a proibição das drogas não era uma parceria militar simplista e diplomática, produzida em escritórios, quartéis-generais e ministérios, mas foi formada em resposta a diferentes fontes que não são limitados a seus aparatos de segurança (T. Rodrigues & B.C. Labate, 2016, p.13).

No bojo do arranjo legal do proibicionismo de determinadas substâncias estupefacientes estão moralismo, monitoramento de conduta, racismo e protecionismo, manifestados de maneira individual para cada nação e que têm como fio condutor a política diplomática norte-americana em associar o hábito de consumir produtos psicoativos a específicos grupos étnicos minoritários ou de origem imigrante, evidente no século XIX, a partir da militância puritana protestante (Naim; 2006; Fraga, 2007; Rooles 2016; T. Rodrigues e B.C. Labate, 2016).

29 _{Os autores citados por T. Rodrigues & B.C Labate são: Escohato (1996) Provine (2007) e McAllister}

Drogas controladas revelam como a proibição é algo que deve ser moldado ao unir argumentos de saneamento e princípios morais que se concentram especificamente em certos grupos e psicoativos (T. Rodrigues e B.C., 2006).

As restrições a determinadas substâncias ocorreram de maneira gradual e tiveram priori- dade na agenda democrática norte-americana, de onde partiram pressões para outras na- ções (Rolles, 2016). Na agenda moral, essas associações são traduzidas como medo soci- al e aversão da sociedade Estados Unidos às minorias, preconceitos que contaminaram a agenda política, obrigada a comportar o mal, os usuários, e o bem, os não usuários (Rol- les, 2016). Pesam, ainda, os conflitos estruturais entre a classe média predominantemente branca e as minorias étnicas frente à crise do desemprego norte-americano (Del Olmo, 1989; Cloyd, 1985; Rodrigues, 2012; T. Rodrigues e B.C. Labate, 2016). Como resultado das incursões da classe média norte-americana, o Congresso reage com a leis antidrogas nos Estados Unidos a partir de 1909 e passa a desenhar internamente a política proibicio- nista a partir das políticas de controle da maconha (Bewlery-Taylor et al., 2014).

A promulgação da lei de impostos sobre a maconha em 1937, resulta do controle sobre o crescimento da mão de obra mexicana quando os norte-americanos ainda sentiam os efei- tos da crise de 1929. Já a comunidade negra era associada ao consumo de cocaína e foi alvo de controle para evitar o abandono à colheita do algodão, enquanto irlandeses e ita- lianos eram associados ao uso de álcool e os chineses ao de ópio. Foram esses os ingredi- entes que, nos Estados Unidos, ajudaram a sustentar a Lei Seca30, que durou de 1909 a 1933. Na prática, a proibição da venda de álcool, contribuiu para o fortalecimento de grupos ilegais que se dedicaram o tráfico e o modelo proibicionista estendido futuramen- te para outras substâncias (Del Olmo, 1989; Rooles, 2016).

Era a cristalização das atais normas legais que apoiam o proibicionismo em relação a determinadas substâncias psicoativas se inicia nos 1906 nos Estados Unidos, o documen- to "Food and Drug Act31". Na sequência, a lei "Harrison Act", de 191432, mais rígido e específico. Somente com a proibição total de um conjunto de drogas psicoativas é que a

30 _{A Lei Seca corresponde a um conjunto de medidas dos estados norte-americanos e responde ao movi-}

mento organizado por mulheres puritanas, cristãs e anti-salão. A lei federal está Cf.:

https://www.govinfo.gov/content/pkg/GPO-CRECB-1909-pt5-v44/pdf/GPO-CRECB-1909-pt5-v44-2.pdf

31 _{Cf.: https://prescriptiondrugs.procon.org/sourcefiles/FEDERAL_FOOD_AND_DRUGS_ACT_1906.pdf} 32 _{Cf.: https://www.naabt.org/documents/Harrison_Narcotics_Tax_Act_1914.pdf}

questão sanitária se converteu, também, em problema de segurança pública (Rodrigues, 2012; p.17; Rodrigues 2016; Rolles, 2016). O marco das discussões internacionais sobre o consumo de substâncias psicoativas ocorreu em 1909, quando o governo norte- americano organizou a Conferência do Ópio, na cidade chinesa de Xangai e, já no ano seguinte quando utilizava capital diplomático para pressionar os países europeus. O obje- tivo era discutir o tráfico de ópio33 entre as nações.

Participaram da conferência representantes dos governos da Alemanha, da China, da França, da Grã-Bretanha, da Itália, do Japão, da Holanda, da Pérsia, de Portugal, da Rús- sia e do Ceilão. Em acordo, os representantes dos 13 países que participaram da Comis- são do Ópio de Xangai, ocorrida em 1909 e unificaram todos os tratados internacionais anteriores à 1.ª Guerra Mundial. A reunião resultou da observação sobre o elevado con- sumo de ópio34 nos Estados Unidos da América, que justificou a medida como reação à consequência da intensa imigração chinesa (Del Olmo, 2009; Avelino, 2010; UNODOC, 2010; B.C. Rodrigues, 2012; OEA, 2013; Labate et al, 2016).

A Conferência de Xangai não conseguiu produzir medidas legais práticas para o controle de opióides, mas conseguiu gerar um movimento emocional dentro da comunidade internacional (...). Desde então, sob a liderança dos Estados Unidos, uma preocupação foi gerada, regulando a pro- dução, o tráfico e o consumo de uma série de substâncias que alteram a consciência (...). O resul- tado tem sido a proliferação de convenções, acordos, protocolos e acordos internacionais, bem como múltiplas leis nacionais para implementá-las, em todo o século atual (Del Olmo, 2009).

Como maneira de expandir a rede controladora da produção e distribuição de narcóticos ilícitos, a ONU elaborou as três convenções que servem ainda hoje como base jurídica para os países signatários. A primeira delas, a Convenção Única sobre Estupefacientes, ocorreu em 196135, recebeu emendas em 1972, e traz o modelo atual repressivo ao tráfico das substâncias consideradas ilícitas, entre elas a maconha36, a cocaína37 e o ópio38. O

33

O comércio do ópio era legalizado e dominado, principalmente, por ingleses que recebiam o produto como pagamento pelas transações comerciais e ocupando o lugar da prata, escassa desde 1880. A droga saia da Índia, era revendida pelos chineses e chegou a representar a sexta parte dos recursos externos da economia inglesa no início do século XX. Da produção ao destino, o consumo do ópio foi considerado epidemia, levando à dependência um quarto da população chinesa masculina adulta em 1906, situação classificada pela ONU (Organização das Nações Unidas), então Liga das Nações, como a maior epidemia de abusos de estupefacientes por um país até então (UNODOC, 2010).

34

Após a Comissão de Xangai, a produção de ópio caiu em 70% como resultado do maior controle dos países, principalmente ao fim da 1.ª Guerra Mundial (UNODOC, 2010).

35

Cf.: https://www.unodc.org/pdf/convention_1961_en.pdf

documento prevê a coordenação de medidas preventivas e repressivas contra o tráfico ilícito no âmbito dos países signatários considerando seus sistemas constitucionais, jurí- dicos e administrativos, determinando pena de privação de liberdade aos contraventores. Prevê, ainda, intervenção conjunta em relação à produção, limitação da posse, uso, troca, dispensação, trânsito e distribuição de medicamentos.

A partir dessa política, os esforços de segurança dos Estados Unidos tiveram como eixo direcional as regiões produtoras do Sul Global, nomeadamente a América Latina, o Cari- be e a Ásia, alvo da estratégia repressiva desenhada em Washington (Rolles, 2010; 2013; Fraga, 2014; B.C. Labate et al. 2016). As investidas diplomáticas norte-americanas pas- sariam a conduzir as estratégias do proibicionismo e ganharam prioridade na agenda de segurança norte-americana, responsável por coordenar os esforços na vigilância da pro- dução, trânsito e consumo (Bewley-Taylor et al. 2014). As discussões na Conferência de Xangai embasaram o primeiro acordo amplo internacional para controle de substâncias psicoativas, a Conferência de Haia de 191239. O assunto foi pauta da Liga das Nações40, que passou a integrar a ONU em 1945.

Em seguida, veio o trabalho para a padronização e universalização do regime de controle de dro- gas, que acabou por acontecer com a assinatura da Convenção Única sobre Drogas, da ONU, em 1961. Esse documento estabeleceu listas de psicoativos organizadas a partir do critério para "uso médico: as drogas consideradas com alguma aplicação médica, ainda que potencialmente gerado- ras de adição química, teriam uso legal assegurado; para as demais, deveria valer o banimento. (Rodrigues, 2012, p.15).

Além da Convenção Única sobre Drogas de 1961, que integra o marco legal de referência para o controle de substâncias estupefacientes, os outros dois documentos são a Conven-

37 _{O comércio de cocaína foi proibido a partir de 1971. Cf.:}

https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/Booklet_5_NEXUS.pdf.

38 _{A Liga das Nações passou a controlar as áreas de plantio de papoula e designar as áreas de cultivo, emi-}

tindo licenças e autorizações. Todos os produtores foram obrigados a entregar a produção à Liga das Na- ções e a esperar por um prazo de quatro meses para a tomada de posse da terra e pagamento pela colheita. Passou à Liga das Nações o direito de coordenação da importação, exportação e processamento do ópio para fins medicinais (UNODOC, 1961).

39

Cf.: https://treaties.un.org/doc/Treaties/1922/01/19220123%2006-31%20AM/Ch_VI_2p.pdf.

40 _{Precursora das Nações Unidas e concebida após a Primeira Guerra Mundial, estavelecida em 1919 no}

escopo do Tratado de Versalhes para promover a cooperação internacional e alcançar a paz e segurança (Tradução livre, citação Consultar Cf.: https://www.un.org/en/sections/history/history-united-nations/).

ção sobre Substâncias Psicotrópicas, de 197141, que contou com 184 países participantes; e a Convenção Contra o Tráfico Ilícito de Estupefacientes e Substâncias Psicotrópicas, de 198842, com adesão de 190 nações (UNODOC). Esse tripé legal ajustou o consenso in- ternacional que aliaria o controle das drogas por parte de 188 países à criminalização dos traficantes. Usuários também foram criminalizados, embora o eixo legal os colocasse como vítimas. No texto da convenção de 1961, são padronizados os controles do comér- cio e processamento utilização de drogas (a partir de agora chamadas de ilícitas).

A partir de então, o controle da fiscalização passa ao UNODOC. Os 186 países partici- pantes firmam compromisso com a fiscalização de seus respectivos territórios, bem como portos aeroportos e zonas francas. É reforçada a indicação para a fiscalização de pessoas e empresas suspeitas de envolvimento com o comércio de drogas ilícitas. Também instrui os participantes a "tendo em devida conta os seus regimes constitucionais, legais e admi- nistrativos (...) assegurar, em nível nacional, uma coordenação de ações preventivas e repressivas contra o tráfico ilícito" (UNODOC, 1961; Rooles, 2016).

O documento instrui, ainda, os signatários a definirem penas para quem tentar burlar o controle e, assim, produzir, comercializar, distribuir, transportar ou usar as drogas ilícitas. Determina que, conforme a constituição, regime jurídico e legislação, cada nação terá que definir quais serão as "penas de prisão e outras penas de privação de liberdade" (UNODOC, 1961). Além da concordância em aplicar as formas de controle, os países participantes também acordam a extradição dos cidadãos que cometerem o delito de trá- fico de drogas. A diversificação da oferta de novos produtos é abordada pela primeira vez pela convenção de 1971. São definidas no documento as formas de controle de drogas sintéticas. Ainda no escopo da convenção de 1971, a ONU, reforçou o controle de drogas depressivas do sistema nervoso por meio da Convenção sobre Substâncias Psicotrópicas (UNODOC, 1971).

Nessa edição, a convenção, ocorrida em Viena em 11 de fevereiro, previa a adoção de um protocolo sobre substâncias psicotrópicas e investigações sobre as anfetaminas. O documento, bem como como a convenção de 1961, determina o controle e punição ao tráfico, além das penas com restrição de liberdade. O aumento rigor em relação aos con-

41

Cf.: https://www.unodc.org/pdf/convention_1971_en.pdf

traventores está entre as marcas do documento, que prevê a extradição de traficantes, uma das características da política que ficaria conhecida pela alcunha de “guerra às dro- gas”, um novo padrão de proibicionismo, cuja característica era a militarização e embate às organizações dedicadas ao tráfico de substâncias estupefacientes (UNODOC, 1971; B.C. Labate, et al., 2016; Rooles, 2016). Já a convenção de 1988, reforça a necessidade de acordos bilaterais ou multilaterais para a condução penal dos envolvidos com o tráfi- co. Também amplia a fiscalização de meios de transporte da droga (ar, mar e terra). E, pela primeira vez, aborda a integração no sistema financeiro do capital gerado pelo tráfi- co e a corrupção da administração pública (UNODOC, 1988; Rooles, 2016).

Para além do percurso histórico dos acordos, as características mantem-se inalteradas: com atenção voltada à oferta em menor grau que a direcionada à procura e consolidando um modelo de aparato repressivo de arquitetura internacional (Rooles, 2016).

Isto corresponde à percepção tradicional do governo dos EUA de que o fenômeno interno do con- sumo e demanda de drogas é um problema externo, enraizada nos países produtores e, portanto, a responsabilidade de distribuidores e revendedores estrangeiros - e hoje, no caso concreto da cocaí- na, de cidadãos latino-americanos - que o introduzem naquele país. Ao considerar o diagnóstico de Washington que as origens do “problema” são encontradas no lado da oferta, isto é, nos centros de cultivo, processamento e transporte da América Latina e Caribe, a estratégia tem que ser a supres- são da fonte. Ou seja, seguindo essa lógica, para eliminar o consumo, devemos começar pela eli- minação da oferta (Del Olmo, 1994, p.127).

Essa característica não é, claro, casuística, e resulta de uma combinação de vários ele- mentos como aumento da repressão estatal, interesses econômicos, geopolítica, protecio- nismo, moralismo, racismo e xenofobia e que juntos materializam o contexto atual do proibicionismo direcionado ao tráfico de drogas (Del Olmo, 2009; T. Rodrigues & B.C.; Bewley-Taylor et al. 2014; Labate, 2016; Rolles, 2016).

Da proibição de fumar ópio para a preocupação com o tráfico de drogas, há variáveis que não es- tão relacionadas aos com os aspectos farmacológicos das drogas, mas sim com as razões de políti- ca interna ou protecionismo externo, se não comercial (...). Pode-se mostrar que, inicialmente, a proibição das drogas estava relacionada com o racismo, mais tarde com rebelião da juventude e, atualmente com problemas de segurança nacional, problemas com as atividades econômicas da América Latina e com o tratamento externo dos Estados Unidos de que existem drogas boas e drogas ruins (Del Olmo, 1989, p.81).

T. Rodrigues & B.C. Labate (2016), Rolles (2016) e Bewley Teylor et al. (2014) expli- cam que o proibicionismo da maneira como é apresentado na condução do uso de subs- tâncias psicoativas resulta desse processo, que é longo, não unitário, envolto em posicio- namentos morais e julgamentos, permanecendo como responsável pelas políticas de psi-

coativos conduzidas pelos Estados Unidos e direcionado ao comportamento individual. É ainda, a face militarizada das políticas de segurança. “‘Drogas’, portanto, não são um problema em si, mas um “problema” historicamente construído que tem manifestações locais”. (T. Rodrigues & B.C. Labate, 2016). Já Del Olmo (2009) aponta como o assunto foi tratado na segunda metade do século 20, após o pós-guerra e tendo como base a visão norte-americana seguida ou imposta à maioria dos países.

Na década de cinquenta, o mundo da droga era visto como um universo misterioso, próprio de grupos marginais - aristocratas ou guetos - que consumiam heroína ou maconha. Predominava o discurso jurídico e concretamente um estereótipo moral que vinculava as drogas ao perigo. Com relação ao consumo, porque as vinculava ao sexo, e em relação ao tráfico porque as vinculava à Máfia, à chamada Cosa Nostra da época. Mas em linhas gerais não era um problema de grande produção. Na década de sessenta a situação muda nos Estados Unidos, que desde então vão esta- belecer as pautas do novo discurso; o consumo (especialmente de drogas alucinógenas) chega à juventude de classe média, razão pela qual se reforma todo o discurso. A droga passa a ser sinônimo de dependência, a ser percebida em termos de uma luta "entre o bem e o mal" e a ser vista como um "vírus" contagioso. Cria-se assim um discurso médico-jurídico que define o con- sumidor como doente e o traficante como delinquente, e em consequência se criam dois estereóti- pos: o da dependência e o criminoso. As autoridades tratam o problema, e em especial a maconha, em termos de inimigo interno, de desafio contra a ordem, razão pela qual se lança uma violenta campanha de erradicação no México, de onde provinha em grandes quantidades (Del Olmo, 2009, p.77).

Após as convenções de 1961 e de 1971, o governo norte-americano redobra os investi- mentos monetário, político e diplomático como forma de combate ao comércio e uso ilegais de drogas (T. Rodrigues & B.C. Labate, 2016; Rooles, 2016). Os recursos seriam fundamentais para reforço da fiscalização, investir no treinamento de forças militares, aumentar a fiscalização, construir prisões, desenvolver novos equipamentos e exercer influência diplomática (Rolles et al, 2013; Rolles, 2016). Nesse contexto, o ex-presidente Richard Nixon (1913 a 1994), declara em 1972 a “War of Drugs”43, um apanhado de políticas populistas, pressão geopolítica e manipulação mediática irracional (Rolles, 2016). Em carta44 direcionada ao Congresso dos Estados Unidos em 17 de junho de 1971, Nixon requisita suplementação de recursos, com destaque para o controle do abuso de estupefacientes (US$ 155 milhões) e pesquisa e desenvolvimento de herbicidas (US$ 2 milhões). Também são solicitados recursos para o recém-criado Fundo Especial de Combate às Drogas da ONU (US$ 2 bilhões) e para o UNODOC (US$ 1 milhão). Nixon invoca, ainda, medidas para o tratamento de usuários e fortalecimento do combate ao

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Guerra às drogas em tradução livre.

comércio de estupefacientes enfatizando que “o problema das drogas ultrapassa as fron- teiras ideológicas e supera as diferenças nacionais” (Nixon, 1971).

De fato, os países signatários das já mencionadas convenções têm os mais diversos dire- cionamentos políticos e ideológicos. A carta de Nixon traduz a polarização que passaria a